農村土地流轉經營權抵押貸款的困境與發展策略

劉昌南，張亞軍

（河海大學公共管理學院，江蘇南京211100）

農村土地流轉經營權抵押貸款的困境與發展策略

劉昌南，張亞軍

（河海大學公共管理學院，江蘇南京211100）

土地流轉經營權抵押貸款是解決農民融資困境、提高土地利用效率、促進農民創新創業的有效途徑。我國部分地區開始試點施行農村土地流轉經營權抵押貸款政策，并出現了多種貸款模式，其中，比較有代表性的有直接抵押、收益保證和“基金擔保＋土地經營權抵押”3種模式。通過文獻查閱和實地調查發現，我國農村試點運營土地流轉經營權抵押貸款還存在許多困境，從貸款前、貸款過程中和貸款之后3個方面對目前土地流轉經營權抵押貸款的困境進行分析。結果發現，我國農村土地流轉經營權抵押面臨土地政策、金融政策和農村市場等一系列阻礙，并針針性地提出了一些政策建議。

城市化；土地流轉；抵押；貸款

城市化的發展是我國社會經濟發展的重要支撐和戰略目標[1]。2014年的政府工作報告特別指出，城鎮化是現代化的必然之路，推進以人為本的新型城鎮化是當前政府的重要工作之一。隨著城市化的快速發展，我國的人地關系、城鄉關系、農村金融結構都發生了顯著的變化[2-3]。一方面，基礎設施建設用地增長需求旺盛與城市規模擴展，保障經濟發展與保護耕地紅線的壓力逐漸增大；另一方面，城鎮化過程中，農村人口外流，土地大量閑置，資源浪費的同時，也不符合新農村建設農村新氣象的要求[4]。

2008年10月，中國人民銀行和銀監會聯合發布了《關于加快推進農村金融產品和服務方式創新的意見》，創新內容有一項是農村土地經營權抵押貸款。農村土地流轉抵押貸款是指借款人主要是指一些種植大戶通過將合法取得的農村土地經營權及地上（含地下）附著物用作抵押擔保，向專業的金融機構申請貸款的融資活動[5]。開展農村土地抵押貸款試點，有助于進一步發揮農村固定資產的融資功能，滿足農民的資金需求[6]；同時有助于帶動農民土地資產的有效流動，發展農村的消費市場，為農民開展創新創業提供助力，促進農村繁榮。最近2 a來，作為農村土地高效利用的一個重要方式，農村土地流轉經營權抵押貸款在我國很多地方如重慶開縣、山東壽光、湖北荊門、遼寧法庫等地開始了嘗試性的施行[7]。相關的學術探討也說明土地經營權抵押貸款作為農村金融領域抵押品創新的重要成果，對我國農村信貸現狀的改善有著極為重要的幫助[8-9]。隨著很多地區不斷嘗試農村土地經營權抵押貸款的試點工作，研究者也開始嘗試分析和總結農地經營權抵押貸款現狀和特點，目前的研究主要集中在以下方面：（1）推行農村土地經營權抵押貸款的必要性、可行性等理論層面的研究[10]。（2）推行農村土地經營權抵押貸款發展的制約因素[11]。（3）關于試點地區的實地調查個案分析研究[12]。

目前鮮有從金融角度進行的研究，特別是從金融政策或貸款大戶的角度分析農村土地經營權抵押貸款的研究[13-14]。本文試圖從這2個方面分析農村土地流轉經營權抵押貸款的困境，為農地抵押貸款的進一步開展提供參考。

1 現行農村土地流轉經營權抵押貸款常見的模式

1.1 經營權直接抵押

農民把土地流轉經營權直接抵押給銀行獲取貸款的模式。具體過程是：農戶先將準備抵押土地的承包經營權公示，再選擇評估機構對其土地經營權價值進行評估，之后再向相關金融機構申請貸款項目，若銀行批準其貸款申請，則與農戶簽訂借款合同。農戶到農村土地經營權管理部門申請辦理農村土地經營權抵押登記證明；銀行憑此證明，按照土地經營權評估價值的一定比例向農民發放貸款[15]。經營權直接抵押是一種比較理想的土地經營權貸款模式，它的順利運營比較依賴權威的中立機構對土地經營權的科學評估。

1.2 土地流轉收益保證貸款抵押

土地收益保證貸款是用土地流轉經營權的預期收益作為還款保證的一種融資模式。這種模式是將土地流轉經營權作為擔保物，而不是抵押物，申請貸款人也不再是個人，而是具有一定誠信保證的企事業單位，他們可以通過專業評估將土地承包經營權的預期收益作為擔保保證，來獲得貸款。還有一種類似的方法，即由企事業單位為個人作擔保，同樣以土地承包經營權的預期收益作為還款保證，來向金融機構貸款。這2種模式都非常依賴具有很強公信力的企事業單位作保證。

1.3 擔保基金擔保抵押

這種模式依賴由政府部門牽頭或者由行業協會等組織設立基金進行擔保，由農戶以土地承包經營權作為抵押，銀行綜合土地流轉經營權評估價值和擔保基金額度向農戶發放貸款，擔保責任按約定的比例承擔。這一模式在我國農村施行的比例很小，原因是目前設立農業類的擔保基金較少。

2 我國農村土地流轉經營權抵押貸款面臨的困境

2.1 農村土地流轉經營權抵押前面臨的問題

2.1.1 缺乏統一的農村土地價值評估機構，沒有統一的評估標準和登記制度盡管在農村土地確權之后，土地的產權界定已經明確。但是目前對于農村土地的價值評估缺少統一的評估方法，農用土地價格的評估一般按照先定級再估價的技術路線[16]。農用土地定級主要以土地的收益能力作為判定的標準，一般以之前土地每年農作物產出作為參考標準進行量化。在土地定級的基礎上進行農用土地價格評估。然而在估價的過程中，不同地區的評估方法也是不同的，各地選擇的方法主要有：影子價格法[17]、土壤潛力估價法、市場比較法、收益還原法、數學模型法、標準田法、成本法等[18-19]。這些方法的地區差異既不利于土地的抵押貸款，也不利于土地估價。

2.1.2 農村土地承包經營權流轉市場尚未形成我國農村目前普遍沒有土地經營權流轉市場，農村土地經營權缺少運營規范，自然農村土地經營權就很難作為抵押物進行融資活動。目前我國的農村土地流轉市場建設面臨的主要問題有：一是農村土地經營權缺少規范的、有保障的交易規則，農村一些閑置的土地無法通過合法的途徑進行流轉；二是流轉信息交流不通暢。土地流轉信息缺少傳播渠道，需求與供給方無法溝通造成了農村土地資源及其潛在價值的浪費。正是因為沒有建立規范的土地流轉規則，土地的流轉很多時候只是由個體之間進行，流轉的對象也僅限于親朋好友之間。這些因素都影響了農村土地承包經營權抵押貸款的推廣速度。

2.1.3 流轉后的土地缺少相匹配的農業金融服務

目前農村的信貸服務發展程度有限，缺少與土地經營權相關的信貸服務。首先，農村金融機構普遍沒有將土地經營權抵押貸款算入其主要業務。同時他們也受限于政府的相關政策，不敢大膽地探索新的貸款模式。其次，貸款期限與實際需求不相符。土地流轉集中之后，往往會被用于從事特色種植或養殖，特色種植或養殖其中一個很大的特點是種養周期長，而目前農業相關的信貸期限都在1～2 a，這很容易讓農戶面臨資金危機。

2.1.4 農村金融類服務較少，不能滿足農村土地貸款需求一是金融機構偏少。現在農村正規金融機構有的只剩下農村信用社，國有銀行很多已撤銷農村網點，轉入城市，使農村面臨金融服務不足的窘境。二是服務方式單一。農村的全面發展面臨很多金融需求，而現在農村金融機構所能提供的服務卻依舊停留在傳統的存、匯、貸業務上，其他金融服務幾乎還是零。

2.1.5 金融類法律的限制受限于現行的法律法規，相關的農村金融機構開展貸款業務面臨著很大的風險，進而影響了開展此項業務的積極性。如《農村土地承包法》明確規定：“通過家庭承包獲得的土地承包經營權可以依法采取出租、轉包、轉讓、互換或者其他流轉方式”[20]。但沒有說明土地承包經營權是否可以用于信貸抵押，農村土地經營權抵押貸款操作難度非常大。很多地區面臨的問題是農民有貸款的需求，政府有推進意愿，而金融機構在操作層面卻存在障礙。

2.2 農村土地流轉經營權抵押過程中的困境

2.2.1 農村土地承包經營權處置困難首先，農村土地承包經營權抵押與其他物權不同，因為缺少法定的程序，在實際運行的過程中會受到一些地方政府機構的影響，可能損害承包土地農戶的利益。第二，雙方在簽訂承包合同的時候經常對各自的權利和利益認識不明確，容易產生利益矛盾。第三，農村土地承包缺少科學指導，承包后的土地不能更高效地使用，導致土地價值貶損，也對后續土地利用造成負面影響。第四，當承包土地被征收利用時，國家通常只將土地的發包人作為補償對象，承包農戶的利益有時候被忽略了，這一點也不利于農村土地承包的合法化運營。第五，我國很少有地方出臺明確的土地承包政策，某些試點政策也缺少可持續性。

2.2.2 抵押品處置難度大農地經營權作為抵押品處置難度非常大。一般來說，土地經營權流轉之后，不能改變土地所有權和用途，對金融機構來說很難處置抵押后的土地利用問題。同時，由于農村還沒有建成完整的土地流轉市場，土地經營權流轉主要采取的是自行協商的方式，缺少權威的中介機構，金融機構對土地信息了解不透徹，導致其難以處理抵押的土地經營權。農村土地經營權不能及時產生效益，很大程度上降低了金融機構開展農地經營權抵押貸款的積極性。

2.3 農村土地流轉經營權抵押貸款之后的困境

2.3.1 風險保障機制缺失我國農業發展普遍缺少風險保障，對市場變故和自然災害的抵御能力差，而當土地承包戶面對這些損失的時候，缺少相應的救助和保險機制，農戶承包土地面臨著巨大風險。而同時損失也會通過土地抵押轉嫁給提供貸款的金融機構，這樣也會致使金融機構參與農村土地抵押貸款的積極性不足。

2.3.2 行政部門和中介組織的支持不足目前，農村金融糾紛得不到及時有效的解決。農村司法程序面臨著費用高、周期長、結案率低等問題，嚴重挫傷了各方的積極性。中介機構缺乏社會公信力。目前，法律、資產評估等中介服務機構通常是相關行政部門的掛靠單位，這些部門缺乏公信力，無法促進土地流轉經營權抵押貸款的發展。中介公司本身發展不足以及有關機構提供服務的科學水平和誠信水平也還不能達到建設通暢有活力的農村金融環境要求。

3 我國農村土地流轉經營權抵押貸款的發展策略

3.1 推進農村土地價值評估標準化

農村土地價值評估是金融機構確定授信額度的重要參考，缺少科學的評估標準，無法準確衡量土地價值，必然會降低土地經營權的抵押價值[5]。為了切實發揮農村土地經營權的融資作用，提升土地的評估價值，避免對農戶產權的過低估價，建議通過引入權威的中介機構，制定科學合理的評估標準、合法嚴謹的評估程序，確保土地價值的準確評估。政府有關部門也可以嘗試組建土地流轉的評估部門，作為上述機構的補充，也可以發揮監督和指導作用。

3.2 發展農村土地經營權流轉市場

建設土地經營權流轉服務平臺，為金融機構和農戶提供咨詢和業務支持，促進信息的流通，培養有資質的專業人才，輔助農村土地經營流轉市場的建設。同時，積極探索土地經營權抵押貸款的政策和執行標準，保障農村土地經營權規范流轉。也可以嘗試設置專門的土地經營權流轉監督管理機構，對土地經營權流轉進行監管。

3.3 改革和創新信貸管理體制，加大農業資金投入的力度

一是改革農村金融機構。發展農村金融信貸，適當下放基層行社信貸審批的權限，減少審批環節，簡化信貸手續，添加信貸發放激勵機制，加大對農村土地流轉經營權抵押貸款的支持力度。二是適當提高經營權抵押貸款的授信額度。三是延長貸款的期限。根據相應的農作物生長周期，適當調整貸款期限。四是建立適當的財政稅務優惠政策和補償機制。

4 小結

制度的缺陷和法律的限制制約了我國農村土地經營權抵押金融貸款的發展，這是目前試點難以全面推行的重要原因。為了更加有效地發揮農村土地經營權的融資作用，為我國的農業現代化發展提供強有力的金融信貸支撐，急需修改完善相關的法律和風險防范、農村土地經營權、農村土地管理等制度法律體系，以便最終形成農村土地經營權抵押貸款融資的內生可持續發展的局面。

［1］王海娟.人的城市化：內涵界定、路徑選擇與制度基礎：基于農民城市化過程的分析框架[J].人口與經濟，2015（4）：19-27.

［2］權虎，陳霞，馬義玲.土地流轉制度下承包經營權抵押貸款芻議[J].青海金融，2014（6）：45-47.

［3］李香花.現行農村土地流轉制度下土地承包經營權抵押貸款制約因素及對策[J].吉林金融研究，2014（12）：56-59.

［4］劉彥隨.科學推進中國農村土地整治戰略[J].中國土地科學，2011，25（4）：3-8.

［5］邱繼勤，邱道持，王平.農村土地抵押貸款面臨的挑戰與政策檢討：以重慶市開縣為例[J].農村經濟，2012（2）：34-37.

［6］肖承發.金融支持土地流轉的制約因素[J].中國金融，2010（24）：94.

［7］于麗紅，蘭慶高.農村金融機構開展農地經營權抵押貸款的意愿：基于遼寧省沈陽市的調查[J].農村經濟，2013（8）：64-66.

［8］武翔宇.關于促進農村土地經營權抵押貸款發展的若干建議[J].農業經濟，2010（11）：27-28.

［9］劉貴珍.推行農村土地承包經營權抵押貸款的可行性研究[J].金融理論與實踐，2008（10）：47-49.

［10］錢忠好，牟燕.中國土地市場化水平：測度及分析[J].管理世界，2012（7）：67-75.

［11］錢忠好.中國農村土地承包經營權的產權殘缺與重建研究[J].江蘇社會科學，2002（2）：39-47.

［12］劉盈，申彩霞.農村土地抵押融資需求調查及影響因素分析：以重慶市開縣、忠縣為例[J].安徽農業科學，2010，38（9）：4819-4822.

［13］諶爭勇.我國農村金融體系重構：從金融抑制理論的視角考察[J].江西財經大學學報，2007（1）：45-50.

［14］張艷，馬智民，朱炎元.農村土地承包經營權的物權化建構[J].中國土地科學，2009（4）：60-67.

［15］李紅宇.我國農村土地承包經營權抵押規則初探[J].金融發展研究，2013（7）：64-67.

［16］楊再貴，彭補拙，周生路，等.城市邊緣區農用土地定級評估研究：以廣州天河區為例[J].經濟地理，2004（24）：520-524.

［17］白曉燕，李鋒.農村金融體系的重構：從金融抑制理論的視角考察[J].生產力研究，2004（5）：46-48.

［18］黃大兵.數據融合算法在土地評估中的應用[J].中國土地科學，2010（11）：56-62.

［19］王占岐，楊俊，余強.小城鎮群基準地價評估研究[J].中國土地科學，2010（8）：72-79.

［20］唐薇，吳越.土地承包經營權抵押的制度“瓶頸”與制度創新[J].河北法學，2012，30（2）：62-71.

Predicaments and Development Strategies of Mortgage Loans Based on Managerial Authority of Transferred Rural Lands

LIUChang-nan，ZHANGYa-jun
（College ofPublic Administration，Hohai University，Nanjing211100，China）

Mortgage loans based on managerial authorityofrural land transfer is an effective waytosolve the financingdifficulties of farmers,improve land use efficiency,increase farmers'innovation and entrepreneurship.Parts of China started a pilot implementation of rural land management right mortgage lendingpolicies,and emerged a varietyoflendingmodels,which were more representative ofdirect mortgage,income guarantees and"Fund Guarantee+Land Management Right Mortgage"three models.Through literature review and field survey found that rural areas in our country operate rural land management right mortgage loan there were still many difficulties,the paper from the front to select from loans,loan lending during and after the three aspects of the plight of the current land management rights transfer mortgages the analysis found that the transfer ofmanagement rights ofrural land facingmortgage land policy,financial policyand rural markets and a series ofobstacles,the article proposed some policyrecommendations accordingly.

urbanization;land transfer;mortgage;loans

F321.1

A

1002-2481（2016）03-0415-04

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.03.35

2015-11-15

劉昌南（1991-），男，河南商丘人，在讀碩士，研究方向：人口遷移與流動。