城市設計彌補控制性詳細規劃缺陷機制研究

田阿惠

(西南科技大學, 四川綿陽 621010)

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城市設計彌補控制性詳細規劃缺陷機制研究

田阿惠

(西南科技大學, 四川綿陽 621010)

【摘要】從控制性詳細規劃的控制和引導機制入手，總結控規在市場經濟運作過程中控制作用失效和彈性不足的尷尬地位。通過對城市設計特點的闡述，針對控規運作出現的一些弊端，提出運用城市設計的手法，彌補控規缺陷的機制，探索城市設計與控規相結合的運作方式。

【關鍵詞】控制性詳細規劃;城市設計;容積率;彈性控制

城市控制性詳細規劃(以下簡稱“控規”)是通過地塊劃分并規定其使用性質、制定控制指標及其他建設管理要求等方式，落實總體規劃或分區規劃，指導修建性詳細規劃，達到承上啟下的作用。《城鄉規劃法》的實施，使得控規的重要性不斷提升，成為我國城鎮建設發展的法定依據。但是隨著城市的快速發展，傳統的控規編制出現了弊端，其控制作用的減弱和彈性不足的問題也日益突出。因此從控規的控制機制入手探索有效的彌補方式，實現控規對城市建設有效的控制和管理顯得尤為迫切。

1當前控規運作的缺陷

控規的控制方式主要通過指令性指標和引導性指標進行。在實際的規劃編制過程中，以指令性指標為主。指令性指標是通過定量指標的確定對開發條件和建設強度進行控制，主要有用地性質、容積率、建筑密度、建筑高度、綠地率等和用地開發條件關系比較緊密的相關指標。引導性指標旨在對地塊開發進行引導，如建筑形式、體量和色彩等，只作為輔助性的引導。通過對控規控制方式分析及對長期實踐的結果分析，可以看出控規的缺陷主要在于以下幾方面。

1.1控規自身指標體系的缺陷

從控規的指令性指標和引導性指標來看，首先，其客觀性不足。控規的控制性指標如用地性質、建筑紅線后退距離、容積率、建筑高度等作為強制性指標，大多是以規劃師的經驗數據或過度放寬的方式制定，缺乏有力依據，其控制作用明顯不足。尤其在其面向市場之后的被迫調整，使得控規的作用幾近失效。其次，控規控制指標體系多為二維空間管制，雖然容積率、建筑密度等指標也可以從三維的角度進行控制，但由于控制不足或缺乏彈性導致了對三維空間控制的不足。控規管制的二維性還表現在成果上，控規的成果包括文本、說明書、基礎資料匯編、圖紙、圖則等內容，一來操作性不強，二來未能直觀體現城市建設藍圖，不便于公眾參與。

1.2控規的控制彈性不足

控規最主要的控制內容就是地塊劃分、地塊性質、控制指標。地塊劃分是控規的第一個重點，關系到城市肌理和文化脈絡，是塑造城市特色的重要方面。然而當前“合理劃分地塊”并沒有具體的操作手段，如果控制不當，則會出現城市機械發展。這種“硬控”缺乏彈性，控制了近期城市發展卻削弱了遠期的可調控性，可能造成城市特色喪失，也不利于城市的合理生長。至于地塊性質，更是缺乏彈性，傳統控規只是根據以往實踐或當地的政府引導來確定地塊兼容性，同一種用地類型的兼容性幾乎都一樣，缺乏分區對待。控制指標作為控規的核心，是一種自上而下的編制方式。盡管“彈性控制”的呼聲從未間斷，但是在自下而上的市場需求下，也使得指標彈性出現過大或過小的問題，引起建設強度的失控，給片區的基礎服務設施和管理帶來壓力，也使得控規的控制作用失效。因此，控規編制必須結合市場發展，以理性需求為向導，科學合理地控制和引導城市建設。

1.3控規的針對性不強

傳統控規在核心地塊與一般地塊的指標控制上面往往采用相似的彈性尺度，近期地塊與遠期地塊也無明顯的區別對待，這種缺乏針對性的控制，與修建性詳細規劃之間存在一定落差，容易造成核心區的功能降低，城市形象下降，文化特色喪失等。

1.4控規的運作方式無法滿足公眾參與

多元主體參與規劃是未來的趨勢，包括規劃編制、決策、實施等各環節。人是城市主體，伴隨著當前民主進程的快速推進，公眾參與城市管理的意識已經提高到了一個新的層次。但是控規自上而下的運作方式和公眾參與可能性存在較大的矛盾，因此必須尋求一種能夠保證廣大人民群眾較好地參與到城市規劃中的方式。

2城市設計的特點

城市設計是對城市的體形、空間、環境所做的規劃設計，是一種更具象的設計。城市設計的內容和運作方式決定了它有以下幾方面特點。

2.1三維空間展示，彈性大，戰略性強

城市設計的成果并沒有統一的標準，其研究成果是根據具體研究對象的實際情況和預期目標而定的。從已經完成的城市設計來看，城市設計注重從宏觀的空間形體和整體環境上把握研究對象，凸顯城市發展戰略，成果更多的以三維空間展示，能夠彌補控規對城市風貌和環境空洞的文字描述缺點。于加強規劃的民主參與而言，操作性也會增強。

2.2對城市文脈及城市風貌控制性較強

城市設計的一個重要思想是傳承城市文脈，注重從歷史延續、空間肌理及文化維度對城市進行思考和設計，而不是單純地為了滿足城市的建設和運營而做出的符合規范的規劃成果。比如城市開敞空間和生態廊道，在總規和控規中，只是通過廣場、公園和綠地的劃分，對綠地率的控制，加上文字描述來控制引導城市的風貌，并未有實際的可參考性。而城市設計則能通過整體空間設計，利用尺度優勢，通過對建筑體量、形式、色彩、風格等的塑造，建立城市特色框架，為下一步的修建性詳細規劃提供具體參考，有利于城市文脈的延續和城市特色的保持。

2.3對城市建設的針對性強，遠近結合，動態引導

從城市設計當前的成果來看，如果是宏觀區域的戰略設計，注重的是城市文脈傳承和整體環境協調；如果是核心地段街區的細部設計，則注重節點和控制點的人性化設計以及重點建筑的形態。城市設計通過對城市不同地塊的不同設計，重要地段詳細設計，一般地塊概念設計，近期地塊重點設計，遠期地塊多維動態設計。這樣有針對性的設計，能夠對城市空間塑造和健康生長起到重要的作用。這種近遠期的動態控制，也更能適應市場的發展。

3城市設計彌補控規缺陷的引導機制

城市設計的內容和特點從一定程度上可以彌補控規的缺陷，如何將城市設計融入控規的編制過程，筆者試從以下幾方面進行探索。

3.1城市設計引導控規控制指標的制定

以容積率為例。容積率是控規中對地塊開發條件和建設強度進行控制的關鍵指標，目前對容積率的確定暫無統一的標準。當前學術界出現了多種容積率的確定方式。鄒偉良認為應該在城市設計指導下進行容積率分區控制。控規應以成熟的城市設計方案或設想為根據，確定容積率指標[1]。平茜、楊新海提出了基于彈性控制的容積率賦值方法，并應該以初步擬定容積率、評價區位條件、注入城市設計思想、擬定“設計容積率”、引入“協作決策”這種技術路線進行逐步確定[2]。由此可見，從城市設計的角度確定容積率，已經成為一種共識。

那么，從城市設計的角度來引導控規容積率合理化確定，就要從城市發展戰略上開始。作為未來城市內涵和特色的生態廊道、文化脈絡、空間格局應該首先被控制，通過細化的城市設計，構建城市空間骨架。在此基礎上，筆者認為應該充分地發揮城市設計的靈活性，利用經濟學、地理學、社會學等學科理論對城市進行功能分區，在城市分區的基礎上進行容積率分區，并建立各分區的有彈性的數學模型，得出適宜的容積率區間。再從城市設計的角度得出區間容積率后，可以為控規的容積率提供參考，避免控規調整指標的隨意性和主觀性。這種分區控制的方式同樣適用于建筑高度、建筑密度等指標的確定，有利于提高控規的權威和合理性以及可操作性。

3.2城市設計引導控規彈性與剛性的協調

從開發強度來看，城市建設用地主要有已開發建設的用地、近期開發的用地和遠期開發的預留發展用地。控規的彈性主要針對近期開發的建設用地和遠期開發用地。由此，減弱近期用地的彈性，加大遠期用地的彈性，減弱核心地塊的彈性，加大一般地塊的彈性，成為控規彈性控制的主要內容。這些內容需要以具象的城市設計作為手段，對于近期開發地塊和核心地塊結合城市特色細分地塊，必要時作細部的城市設計，減小指標彈性幅度；對于一般的遠期地塊，則結合發展需要，配以合理規模的公共服務設施，設置彈性支路，放松控制指標。

控規的剛性主要體現在對已開發建設的用地的控制。一方面在于要尊重現狀產權地塊，避免由于產權糾紛造成控規的可實施性降低，此地塊的控制則根據現狀進行控制，限制其過度建設，必要時對風貌及生態環境進行引導。另一方面體現在城市安置區、保障性住房的落實，以及公共服務設施的強制性配套方面。通過城市設計的手段，促進控規彈性和剛性的協調，有利于城市的健康有序發展。

3.3城市設計引導城市用地效益的提高

城市建設用地一直以來面臨人多地少的矛盾。城市擴張、占用耕地等手段，并不能解決根本矛盾。樓越建越高，城市道路無限拓寬等一系列行為，并不能根治城市病，依然會造成行車的堵、停車的難。優化城市結構，提升用地效率，無疑是緩解人地矛盾的一條出路。這一方面需要從總規控規上確定合理的功能分區，協調居住、工作、生活之間的需求，保證公共服務設施以及廣場綠地的合理分布及高效利用。另一方面，需要從城市設計的角度，對城市立體空間進行合理設計，引導地下空間的開發。以地上空間整體開發為基礎，統一協調地下空間設計，在地塊出讓前提出相關地下開發要求。

4結論

城市設計與控規相結合，能夠彌補控規所固有的缺陷，提高控規的控制效率和合理性。同時，將城市設計納入控規的編制過程，也提高了城市設計的可實施性。筆者認為二者在編制程序上應該同時進行，通過控規進行城市戰略規劃，確定生態廊道和空間格局，確定城市地塊性質，對重點地塊通過城市設計進行地塊細分和細部設計，引導控規控制指標的彈性設置，分工明確又相互作用。在我國當前的形勢下，可以作為一種行之有效的手段，更加科學合理地指導城市建設。

參考文獻

[1]鄒偉良.基于城市設計引導的控制性詳細規劃指標控制研究[J]. 建筑技術,2009(5):137.

[2]平茜,楊新海. 基于彈性控制的控規容積率賦值方法研究[J].現代城市研究,2012(12):14-31.

[3]姚干.控規體系中城市設計價值研究[C]//中國城市規劃年會論文集,2010.

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[7]顏麗杰. 《城鄉規劃法》之后的控制性詳細規劃——從科學技術與公共政策的分化談控制性詳細規劃的困惑與出路[J].城市規劃,2008(11):46-50.

【文獻標志碼】A

【中圖分類號】TU981

[作者簡介]田阿惠(1991～)，女，碩士研究生，研究方向：城鄉規劃。

[定稿日期]2015-08-26