污染防治法的經濟分析*

王小軍

(上海海洋大學 海洋科學學院，上海 201306)

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污染防治法的經濟分析*

王小軍

(上海海洋大學 海洋科學學院，上海 201306)

摘要：環境污染源于人類社會與自然環境之間物質循環和能量流動的不均衡，這種不均衡的原因在于社會關系的失范。從經濟學的外部效應內部化、最優污染水平理論出發，應對環境污染的法律措施包括三種：(1)規范主體的排污行為，預防外部效應的產生；(2)建立受害人權利救濟法律渠道，對外部效應引發的價值無償轉移現象進行糾正，實現矯正正義；(3)建立自然生態保育法律機制，恢復、改善自然的生態支撐能力。在污染防治法律體系中，輔助性法律制度的作用在于為上述三種法律措施提供技術、信息方面的支持?，F有的污染防治制度建構，基本依循上述思路展開。在環境經濟學視野中，最優污染水平理論有助于協調環境保護與經濟發展的關系，實現效率價值。從法學角度而言，主體的權利具有層次性，作為基本人權的生命權、健康權，其價值位階要高于排污主體的財產權。污染防治立法過程中，最優污染水平的適用范圍應受到限制。當人身權保護與經濟利益發生沖突時，法律應舍棄最優污染水平，將人身權保護作為應對環境污染的目標。

關鍵詞：環境污染；人地關系；法律；外部效應

新世紀以來，我國進入環境污染事故的高發期，環境污染事故層出不窮，僅2013年第二季度，環保部處理的重點環境污染事件就達34件。[1]環境污染嚴重威脅公眾的身體健康，侵蝕可持續發展的生態和社會基礎，正視并采取法律手段妥善應對極為重要。文章以人地關系為起點，分析了污染防治法律規范主體行為、保障“環境安全”價值的措施，指出環境污染的法律應對主要從三個角度展開：(1)排污主體行為規范，通過規制、引導等方式影響主體的行為模式，降低排污行為對環境影響的強度；(2)受害主體的權利救濟；(3)自然生態保育。

一、人地關系分析

追溯人類文明史，人地關系一直是先哲們思考的主題之一。人脫胎于自然，是自然進化的產物，系自然進程中的一環。良好的自然環境是人類生存的基本條件，也是人類社會發展的物質前提。人類社會早期，由于生產力水平低下，人們以漁獵為生，對自然的開發利用極為有限，人地關系比較和諧。隨著科技發展和生產力水平的不斷提高，人類進入了農業社會、工業社會，通過生產勞動擾動自然進程的能力與強度都大大提高，當這種擾動破壞了自然系統對人類社會發展的支撐作用、甚至威脅到人類的生存基礎時，人地關系就不可避免地緊張起來。從物質能量流動角度而言，人類的存在和發展仰賴于通過生產勞動同自然系統進行的物質與能量交換，通過生產勞動，人類又反作用于自然，使一定量的物質或能量返回到自然，引發了自然系統品質的下降，這就是環境污染。環境污染是自然的進程，更是一個社會的進程，它的根源在于一些主體在追求自身利益的過程中漠視社會公共利益和其他主體的私益。因此，人與人之間社會關系的紊亂才是人地關系緊張的根本原因，只有調適好社會關系，才能真正解決好環境污染問題。[2]

法律是一種行為規則，是社會關系的調整器。法律關注的焦點是主體的行為。對自然品質產生影響的主體行為通稱為環境行為，可以歸納為三種：1、環境污染行為，即向環境中排放物質或能量、導致環境品質下降的行為，現實生活中這種行為的主體主要是企業；2、生態保育行為，即植樹造林、建造人工濕地等改善環境品質，提高特定區域環境容量*環境容量(environment capacity)是在人類生存和自然生態系統不致受害的前提下，某一環境所能容納的污染物的最大負荷量。包括絕對容量和年容量兩個方面，前者是指某一環境所能容納某種污染物的最大負荷量。后者是指某一環境在污染物的積累濃度不超過環境標準規定的最大容許值的情況下，每年所能容納的某污染物的最大負荷量。此處的環境容量指絕對容量。的行為；3、資源利用行為，指主體從自然中獲取生產資料和生活資料的行為，如從地表水體取水、從地下采礦等。

圖1　人地關系示意圖

社會關系是在人類改造自然、改造社會的實踐活動中形成并日益深入和擴展的。通過環境污染行為，排污主體與其他主體形成了兩種社會聯系。第一，“排污主體-群體”之間的關系。排污主體為謀取個體利益的最大化，向自然環境不適當地引入了物質或能量，導致環境惡化，侵蝕了自然系統對人類社會生存與發展的支撐能力，引發排污主體個體利益與局部群體利益(人類整體利益)之間的沖突。*向河流排放水污染物，導致某一河段水質惡化，使得污染河段漁業、航運、休閑旅游、地下水質等公共利益受到損害，引發個體利益與局部群體利益的緊張。工業活動向大氣中大量排放溫室氣體，助長了氣候變化趨勢，引發了個體利益與人類整體利益的沖突。這種社會聯系可以表示為“排污主體-自然-群體”。第二，通過自然媒介產生的“排污主體-其他主體”之間的緊張關系。例如向大氣中排放高濃度有害氣體，導致周邊一定區域農業減產、人體健康受到損害。這種社會聯系可以表示為“排污主體-自然-其他主體”。在上述兩種社會關系中，其他主體、群體、人類整體都具有利益受到損害這一特征，可以通稱為“受害主體”。可見，在環境污染的法律應對中需要關注三個焦點，即排污主體、自然以及受害主體。

二、環境污染的制度經濟學解釋

在制度經濟學的視野中，環境污染是經濟活動負外部效應的表現形式。外部效應，指“一個人或企業的行為影響了其他人或企業的福利，但是卻沒有激勵機制使產生影響的人或企業在決策時考慮這種影響?！盵3](P157)例如在一條河流的上游有一家造紙廠，下游有一家水上游樂場。上游的造紙廠向河流中排放污水，會導致河流下游水質下降，影響水上游玩場的經濟效益。[4](P165)由于在市場機制的自發作用下，上游的造紙廠不用承擔這筆損失，所以造紙廠在生產決策過程中，當然不會考慮其經營活動對下游娛樂場經濟效益的影響。

圖2為外部效應示意圖，[5](P91)表示一個排污主體(下文稱廠商甲)在生產活動中因排放污染物引發的外部效應。其中，MPC(marginal personal cost)是邊際私人成本曲線，代表廠商甲在不同的生產總量條件下再增加一個單位產品產出引起的私人成本的增加量；[6](P282)MSC(marginal social cost)是社會邊際成本曲線，代表社會為增加生產一個單位產品所需要付出的費用；社會邊際成本等于邊際私人成本與邊際外部成本之和；[6](P213)MPB(marginal personal benefit)是私人邊際收益曲線，代表增加一個單位產品的消費給廠商甲帶來收益的變化趨勢。在特定的技術條件下，廠商甲只能通過削減生產總量降低外部效應。由于環境具有自凈能力，能夠凈化一定量的污染物質，此時外部成本為零，所以MSC與MPC的初始階段是重合的。

圖2　外部效應示意圖

如圖2所示，MSC與MPC相交于C點，對應的橫坐標為Q1；MSC與MPB相交于B點，對應的橫坐標為Q2；MPC與MPB相交于A點，對應的橫坐標為Q3。當產量小于Q1時，廠商甲向環境中排放的污染物總量沒有超過環境容量，進入自然環境的污染物質會通過一系列復雜的物理、化學過程被分解或吸附，自然系統的品質沒有下降，環境污染沒有發生，此時外部效應為零。當廠商甲的產量大于Q1時，進入自然環境的污染物總量超過了環境容量，自然品質下降，環境污染開始出現。根據微觀經濟學原理，考慮外部效應時，廠商甲最有效率的產量水平為Q2。這意味著，雖然廠商甲在Q1與Q2之間的生產活動會導致環境污染，但這部分生產活動提高了社會整體福利水平，符合效率原則，因而不應當予以消除。由于廠商甲在生產決策中僅考慮其私人成本，所以甲會將產量擴張到Q3，因為只有在這一點上，邊際私人成本等于邊際私人收益，才能實現私人收益的最大化。可見，在外部效應存在的條件下，市場機制發生了扭曲，因為從社會整體利益而言，廠商甲在Q2與Q3階段的生產活動是無效率的，導致了社會整體福利水平的下降。

綜上，在市場條件下，由于缺乏外部效應內部化的機制，廠商甲會生產總量為Q3的產品，此時外部成本(污染)的總量等于三角形ABC的面積。

三、防治污染的幾種法律路徑

由于環境污染是因為經濟活動的外部效應所引發的，所以防治環境污染，就必須建立能夠將排污主體的外部成本予以內部化的規則體系。從前文的人地關系分析可知，這種規則體系的建構應該圍繞排污主體、自然以及受害主體三者展開：1、使排污主體主動或被動削減污染物的排放，預防污染的發生，減少增量污染。2、為污染受害主體的權利救濟提供便捷、科學的法律渠道，平衡主體間的利益結構，實現矯正正義。3、激勵自然生態保育行為，這包括兩個方面，一是推動污染治理，降低存量污染，二是通過造林種草、疏通河網等活動主動改善自然生態的品質。上述三個目標的實現，有賴于法律分別以行為主體、受害主體以及自然為規制或保護對象所進行的制度設計。當前我國的環境污染防治法律制度，其目的都可以直接或間接歸結于以上三者。如污染物排放標準、排污許可證制度等屬于對排污主體行為的直接規制；環境侵權民事責任，與污染受害主體的權利救濟直接相關；環境責任保險則是現代大工業條件下環境侵權民事責任的社會化機制，它是污染受害主體權利救濟制度的邏輯延伸，與之間接關聯。

(一)對排污主體行為的規范

環境污染的直接原因是排污主體不適當地向自然系統中引入了有害的物質或能量，因此規范排污主體的環境行為是法律層面應對環境污染的首要選擇。在我國當前經濟社會條件下，排污主體主要指的是企業等經濟活動主體。

1、排污規制

排污規制屬于“命令-控制”型環境保護手段，[7](P71)指對主體的排污行為或生產行為設定標準或限值，以求實現外部成本的內部化。主體生產活動外部成本的內部化可以分為主動式和被動式兩種。主動式外部成本內部化，指排污主體為了追求自身經濟利益的增加而自愿減少污染物的排放。例如在排污權交易制度框架下，由于排放指標可以轉讓謀利，主體會主動減少污染物排放以獲得富裕指標。被動式外部成本內部化，指由于外部約束(法律)的存在，主體為了避免經濟損失而非自愿地減少污染物的排放。例如，我國《水污染防治法》第74條規定：“……排放水污染物超過國家或者地方規定的水污染物排放標準，或者超過重點水污染物排放總量控制指標的，……處應繳納排污費數額二倍以上五倍以下的罰款?！逼髽I為了避免行政處罰(罰款)而減少污染物的排放，即屬于外部成本的被動式內部化。

排污規制對于排污主體來說是一種典型的外部約束。這類規則體現為義務性規則，在內容上規定主體排污行為的法律標準和義務，即主體應當做或不做某種行為。這些規則本身并不包含經濟內容，但違反其設定的法律義務，可能引發排污主體經濟利益受損的法律后果。如《水污染防治法》第9條規定：“排放水污染物，不得超過國家或者地方規定的水污染物排放標準和重點水污染物排放總量控制指標?！迸盼壑黧w違反本條設定的法律義務，超標排放，將導致該法第74條所設定的“繳納排污費數額二倍以上五倍以下”罰款的法律后果。如圖2所示，圖中的污染物排放標準曲線代表了國家通過排污標準對廠商甲施加的外部約束，其對應的生產量為Q標。在缺乏外部約束的情況下，廠商甲的生產量為Q3。從Q標到Q3這一階段，甲增加的收益為三角形DAE的面積。如果法律責任(以罰款為例)的設定足夠科學，罰款總額應大于甲實施超標排污行為所增加的收益，這意味著不履行法定義務時甲的經濟利益將遭受損失，作為經濟人，甲的理性選擇是將生產規?？刂圃赒標?？梢?，排污規制可以促使主體減少污染物的排放，實現外部成本的被動式內部化。

排污規制是最早出現的一種應對環境污染的法律手段?！耙笾?，刑棄灰于街者”，[8](P36)說明我國早在奴隸制社會時期就已經采用了排污規制手段來應對污染。在污染防治法律體系中，實現排污規制的法律制度大量存在，除了前文提及的污染物排放標準以外，還包括不可交易的污染物排放許可證制度、*排污許可證制度指向環境排放各種污染物的單位或個人,都必須事先向環境保護部門辦理申領排污許可證手續，經環境保護部門批準后獲得排污許可證后方能向環境排放污染物。三同時制度、*“三同時”指建設項目中防治污染的設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。重點污染物總量控制制度、落后生產設備與工藝淘汰制度、排污申報登記制度、現場檢查制度等。我國《刑法》第338條規定的污染環境罪也屬于排污規制范疇，只是法律責任更為嚴厲而已。

2、經濟激勵

圖3　污染物排放標準和排污收費

與具有“命令-控制”特征的排污規制相對應的，是以引導為標志的經濟激勵措施。企業是資本追求增值的重要組織形式，經濟激勵在預防、糾正企業的排污行為方面，作用無可替代。*上世紀90年代初期，蓮花味精是周口地區有名的污染大戶，1994年曾因污染嚴重被媒體曝光。經過整改，蓮花味精的排污數量、污染物都大大減少，1997年摘掉了“污染大戶”的帽子。2003年，蓮花集團這樣的“環保模范”又被查出是偷排大戶，被罰款1000萬元。之后，蓮花味精投入巨資改善工藝、解決技術難題，于當年9月達到零排放的目標。蓮花味精在污染防治實踐中存在反復的原因不外乎兩點：一是擴大生產能力，追求規模經濟效應；二是減少污染治理支出，節約生產成本。經濟激勵方法，即利用價格、稅收、信貸投資等經濟杠桿對排污主體的環境行為進行引導，誘導排污主體減少污染物的排放。排污收費是一種典型的經濟激勵措施。圖3是污染物排放標準和排污收費對排污主體廠商甲的環境行為的影響示意圖。[9](P464)圖中橫坐標代表控污量，即污染物的削減量，由于控污是一種“益品”，代表了福利水平的增加，所以在圖中表現為正值。MPB、MC分別是私人邊際收益曲線和控污邊際成本曲線。假定圖中的E點為最有效率的污染控制水平，對應的控污量為Q1。在市場條件下，MPB曲線與MC曲線相交于A點，對應的橫坐標為Q0，這意味著廠商甲只會主動控制總量僅為Q0污染，遠遠偏離最優控污量Q1。如果政府對甲排放的每單位污染物質征收Px的費用，這意味著廠商甲削減一個單位污染物質將增加Px的收益。體現在圖3中，MPB曲線將向上平移Px。如果政府的收費標準為Px，并且：

Px=P2-P1

MPB曲線將平移至MPB+曲線位置，恰好與MC曲線相交于E點，此時邊際收益等于邊際成本，達到均衡，廠商甲會主動將控污量提高至Q1，從而實現最有效率的控污水平。政府向廠商甲所征收的費用，在環境經濟學中被稱為庇古稅，*庇古稅是根據污染所造成的危害程度對排污者征稅，來彌補排污者生產的私人成本和社會成本之間的差距，使兩者相等。由經濟學家庇古最先提出，所以被稱為“庇古稅”。我國環境保護實踐中的表現為排污收費。*我國當前的排污收費標準過低，難以發揮庇古稅應有的控污作用。見石昶,陳榮.中國排污費制度監管環節博弈分析[J].生態經濟,2012,(4).通過征收排污費，追求最大利潤的廠商甲就會被一只修正過的“看不見的手”引導至最有效率的控污水平。當然，排污規制也可以實現最有效率的控污水平，只要污染物排放標準科學合理，恰好與MC相交于E點，廠商甲將被迫控制Q1的污染物，達到最有效率的控污水平。由于排污規制通常不考慮廠商、區域和產業之間的差別，對大企業、小企業、城市企業、農村企業、高污染產業、低污染產業等都實施統一的技術標準，將導致一些技術先進、控污成本較低的主體的控污能力得不到充分發揮。[10](P116-117)

雖然經濟激勵性法律規則與排污規制性法律規則都為主體設定了法律義務，但與后者相比，經濟激勵性法律規則并沒有對主體的排污行為提出特定的技術性要求，如劃定法律主體排放污染物的總量或濃度上限，也就是說，它沒有為排污主體設定剛性的外部約束。激勵性規則的作用機理，是通過影響市場主體的“成本-效益”格局、改變其決策依據，從而實現污染物的削減。如征收排污費后，圖3中的MPB曲線從初始位置平移至MPB+曲線位置，迫使企業將其行為的外部效應納入經濟決策之中，最終將控污量從Q0提高到Q1，實現了外部成本內部化。

隨著社會主義市場經濟體制的日益完善，經濟激勵措施在我國環境污染防治法律中的運用越來越普遍。除了上文提到的排污收費制度，經濟激勵措施還包括環境稅(如碳稅、硫稅)、環境押金制度、*環境押金制度是對潛在污染產品增加的一項額外收費，當該產品使用后的殘余物被送回至指定收集系統時，由于污染已經避免，對該收費予以退還的制度。排污權交易制度、[11]補貼制度、環境金融制度、清潔生產制度等。需要指出的是，經濟激勵措施以對排污主體的行為引導為特征，表面上主體都是“主動”減少污染物的排放，實現外部效應的內部化。但實際上，由于很多情況下排污主體都是為了避免經濟損失不得已而減少污染物排放，所以應屬于被動式的外部效應內部化，如排污收費、環境稅、押金制度等。真正屬于主動式外部成本內部化的控制措施包括排污權交易制度、補貼制度。

(二)受害主體的權利救濟

外部效應本質上是一個主體的行為對其他主體利益的非市場化影響。環境污染是外部效應的一種典型表現形式：一方主體通過排放污染物的行為獲得了利益，另一方主體(或社會)的利益則由于污染而受到了損害，并且沒有獲得相應的補償，也就是說，主體之間發生了利益的非市場化轉移。法諺云：“有損害必有賠償”，外部效應的存在違背了法律公平原則，擾亂了正常的法秩序。根據本文的人地關系框架，規范排污主體行為、減少外部效應是環境污染法律應對的首要選擇，那么關注受害主體的權利救濟、建立利益無償轉移的糾正機制則是當然的次優選擇。

污染受害主體的權利救濟機制具有兩方面的功能。首先，有利于對受害人的損害進行填補，促使損害轉移，實現矯正正義。[12](P7-11)其次，建立了一種外部效應內部化的法律機制。[13](P36-40)如圖2中，當廠商甲的產量為Q2時，其生產活動產生的外部效應總量為三角形CFB的面積。當甲的產量擴大到Q3時，對應的外部效應總量為三角型CAG的面積。實踐中，環境污染這種外部效應的表現形式主要包括兩種：一為私益損害，即對其他主體人身、財產權利的侵害；二為公益侵害，即對自然生態的損害。[14](P92-102)前者如向水體中排放污染物使水體環境質量下降，導致水生生物死亡，漁業養殖戶蒙受損失，此為財產權侵害；向水體中排放的重金屬污染物經食物鏈層層富集并進入人體，導致人身傷害的，此為人身損害，如“八大公害事件”中的水俁病事件。由環境污染引發的生態自然損害，是指由于行為人不適當地向自然中引入了物質或能量，導致自然的物理、化學性質發生了不利于人類生存和發展的變化，如康菲石油渤海灣漏油事件造成的局部海洋生態狀況惡化、野生海洋生物資源損失等均屬于自然生態損害。

受害主體的權利救濟是外部效應內部化的一種途徑。對于主體明確的私益侵害而言，無論人身傷害還是財產損失，受到侵害的權利都屬于《侵權責任法》第2條的保護范圍，*《中華人民共和國侵權責任法》(2010年實施)第2條第2款規定：“本法所稱民事權益，包括生命權、健康權、姓名權、名譽權、榮譽權、肖像權、隱私權、婚姻自主權、監護權、所有權、用益物權、擔保物權、著作權、專利權、商標專用權、發現權、股權、繼承權等人身、財產權益。”受害主體可以通過《侵權責任法》、《環境保護法》等獲得救濟。

我國《侵權責任法》第15條規定了8種責任方式，其中排除妨礙的適用值得注意。在圖2中，對于排污主體在生產量超過Q2階段造成的污染損害，由于該階段的生產在經濟上缺乏效率，應予限制，因此可以適用排除妨礙。對于排污主體在生產量低于Q2階段的外部效應，由于該階段生產具有經濟性，法律不應禁止，此時對排污主體的法律責任不應選擇排除妨礙，只能適用賠償損失、恢復原狀等。根據我國《憲法》第9條、《海域使用管理法》第2條的規定，*我國《憲法》第9條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！薄逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返?條規定：“海域屬于國家所有，國務院代表國家行使海域所有權。”對于公益侵害，污染的受害主體是國家或集體。現階段，由于環境污染公益損害的評估存在諸多技術難題，自然生態損害這部分外部效應的內部化在當前還存在很大的法律障礙。

雖然排污規制和受害主體的權利救濟都有助于實現外部效應的內部化，但兩者存在本質的區別。排污規制具有“向前看”的特征，以預防污染為宗旨。受害主體的權利救濟則具有“向后看”的特征，以糾正已經發生的價值無償轉移、填補受害人的實際損害為目的。前者的價值在于污染預防，后者的價值在于受害主體的權利救濟。從效率與公平的法律價值角度而言，排污規制更側重于控污的效率，受害主體權利救濟則應以公平為首要追求。在大工業化時期，環境污染損害后果愈來愈嚴重、范圍越來越廣、污染認定的技術性愈來愈強，受害主體的權利救濟制度也在實體法和程序法層面不斷延伸和拓展。如民事責任尤其是賠償責任是以加害人的賠償能力為界限的，難以保障污染損害的充分填補，環境責任保險則彌補了這一缺陷?？梢詺w于環境污染受害主體權利救濟的法律機制主要包括：環境侵權民事責任制度、環境責任保險制度、生態補償制度、[15]環境基金制度、環境公益訴訟制度等。[16]

(三)自然生態保育

“土地是財富之母”。自然是人類獲得賴以生存和發展的生活資料和生產資料的源泉。在工業革命之前，雖然也存在局部性的環境問題，但受生產力水平所限，人類社會基本上“鑲嵌”于自然進程之中。我們從門前的小河中取水捕魚，在屋后的山林砍柴伐木，超出環境自凈能力的排污行為，不僅僅是對公共利益更是對自身利益的侵害。工業革命帶來了生產力水平的極大提高，人類開發、利用和改造自然的能力有了長足發展，相對于自然的脫嵌過程開始逐漸展開和日益深化，表現為“人類的生活離自然越來越遠了”：[17]我們的飲用水來自于輸水管網、食品來自于農貿市場，通過空調、空氣凈化器等設施甚至可以營造有別于外部自然的室內環境。脫嵌的最終結果是自然逐漸成為單純的外在物、法律的客體，成為人類改造、征服的對象。[18]再加上缺乏農業社會那樣來自于社群的制約，當沒有外在的法律約束時，主體的肆意排污在工業化社會在所難免。

圖4　外部效應示意圖

外部效應引發的主體間價值無償轉移是通過自然媒介發生的，具體表現為環境私益損害或環境公益損害，自然在這種價值轉移過程中扮演了橋梁和中介的作用。因此，自然本身的品質對于外部效應的大小、影響范圍具有非常重要的影響。同樣的排污水平，發生地的自然條件越好，外部效應越小。以圖4為例，在同樣的技術水平條件下，假設廠商甲可以選擇在X地或Y地建廠，X地自然生態條件優于Y地。圖中的MSC曲線為甲在Y地生產活動的社會邊際成本曲線，MSC+曲線為甲在X地的社會邊際成本曲線。由于自然生態品質優越，X地的環境容量相對于Y地而言比較大，表現在圖中，MPC曲線上的C+點位于C點的右側。同樣生產規模條件下(即同樣的排污量)，甲在X地生產的社會邊際成本總是小于Y地，所以MSC+曲線處于MSC曲線下方。根據圖4，如果只考慮私人成本，廠商甲在X地和Y地最有效率的生產規模均為Q3，但其生產活動的外部成本分別為三角形AEC+、ABC的面積，顯然前者更小。這意味著通過自然生態保育(conservation)活動，[19](P82-84)積極治理污染、改善自然品質，有助于提高區域的環境容量，從而有效降低環境污染的危害。

自然生態保育包含兩層含義，一是自然生態保存與維護，即對已經遭受損害的生態環境進行治理、修復，恢復其自然生態服務的功能，如對污染土地、河流進行整治(restoration)，退耕還林恢復生態系統的完整性。[20]二是對自然生態品質的改善(improve)，即在生產和生活中發揮人類的主觀能動性，采取符合自然規律的措施提高自然生態的品質，營造“人化的自然”，如進行生態城市規劃、[21]植樹造林治理荒漠、營造人工濕地。在制度層面建立促進、激勵甚至課以特定主體從事上述行為的法律義務，也可以起到減少污染危害的作用。同一自然存在物對人類來說往往兼具資源利益與生態利益，這兩種利益互為機會成本，對一種利益的利用必然意味著另一種利益的喪失。如一棵樹木對主體而言，即可以用于制造家具(資源利益)，也可以用于遮陽擋雨(生態利益)，主體只能選擇其一。由于資源利益往往具有排他性，由主體獨享，而生態利益屬于公共利益，所以現實生活中犧牲的往往是后者。

在環境法律體系中，自然生態保育制度的發展落后于排污規制和受害主體權利救濟制度?，F代意義的排污規制發端于傳統行政法，它是污染防治法在發展初期的主要表現形態，行政法學的很多基本范疇和理論都可以用于對排污規制進行學理闡釋，因此相關研究和制度建構也比較發達。受害主體的權利救濟制度則發端于侵權行為法，現有的學術成果中的所有范疇如違法性、因果關系、損害、加害行為等術語都出自于侵權法的基本理論，[22]這些來自于其他部門法的學術營養有力推動了受害主體權利救濟制度的研究和法律實踐。自然生態保育法則缺乏其他部門法學的“對口援建”，發展較晚。可以歸于此類的法制制度主要包括環境影響評價制度、水資源論證制度、自然保護區制度、生態功能區劃制度等等。

此外，還有一類法律制度可以稱為“輔助性污染防治法律制度”，這些制度雖然不能直接實現上述三個目標，即規范排污主體的行為、為受害主體提供權利救濟機制以及自然生態保育，但為實現上述目標的制度體系提供了不可或缺的技術和信息支撐，如：環境事故報告制度、環境信息公開制度、環境標準等。

四、對最優污染水平的修正

在理清防治污染的法律路徑之后，邏輯上進一步延伸的問題必然是我們通過法律控制希望達到什么樣的控污效果？進一步講，污染防治法應以消除污染為目標嗎？答案是否定的。經濟活動是人類滿足自身不斷增長的物質文化需要的前提，環境污染是生產、消費活動的副產品。在經濟學家看來，通過法律手段控污的目標不是消滅污染，而是追求經濟發展與環境保護兩者之間的平衡，即實現上文中提到的最有效率的污染水平，也稱之為“最優污染水平”。

以圖2為例，最優污染水平為生產量Q2對應的污染水平，環境污染法律控制的目標無非是為主體提供制度約束或激勵，使其主動或被動地將生產量控制在Q2。由此出發，前文中討論的應對環境污染的三種法律措施分別具有以下作用：(1)排污主體行為的規范，促使廠商甲的生產規模從Q3向Q2移動，從而避免了生產量大于Q2階段的工業活動，避免了可能產生的一部分污染；(2)由于在最優污染水平對應的生產量Q2點，廠商甲的生產活動仍會產生外部效應，損害環境私益和公益，通過受害主體權利救濟制度，可以將這部分損害轉由排污主體承擔，從而“糾正”價值的非市場化轉移，填補受害人的損害，實現矯正正義；[23](3)自然生態保育法有助于提高自然環境的自凈能力，推動C點沿MPC曲線向右上方移動。從受害主體、自然生態和排污主體三個方面來看，一切似乎都很完美：受害主體的損害獲得了賠償、外部效應被控制在社會可以接受的限度內、廠商甲追求經濟利益最大化的權利也獲得了尊重。但這種結果可能偏離法學家的期望。

經濟分析為我們提供了一種解讀法律制度的新視角，但這種研究方法不能代替價值分析、實證研究等傳統法學分析方法。經濟學關注的首要價值是效率。雖然法學也關注效率價值的實現，“效率對法律的影響，不僅表現在它作為價值標準可以用來檢驗法律的現有效率，而且表現在它作為價值目標對法律存在和發展的引導、推動和支撐作用上?！盵24](P166)但在法學視野中，正義、公平等價值相對于效率顯然更為重要。

從法學視角出發，經濟學中的最優污染水平存在缺陷，因為它忽視了外部效應的層次性。根據心理學家馬斯洛的需求層次理論，人的需求可以分為五種，由低級到高級分別為：生理需求、安全需求、歸屬與愛的需求、尊重需求以及自我實現需求，前一層需求獲得滿足后，另一層需求才出現。[25](P4-26)這種主體的層次性需求在法律領域對應于同樣具有層次性的權利體系。生理需求是人最低級、最基本的需求，包括健康、食物等，對應于人的自然權利，如生命權、自由權、追求幸福權等，[26](P4-10)在民法中表現為生命權、身體權、健康權等。[26](P88)沒有生命和健康，就談不上其他需求的滿足，更談不上享有在安全舒適的環境中生存和生活的權利(環境權)。*環境權，是人類在健康和平衡的自然界中過有尊嚴和福利的生活，其文化多樣性應得到尊重，以及能夠可持續發展的權利。見余俊.環境權的文化之維[M].北京:法律出版社,2010:43.因此，人的生命權、健康權應優先于財產權。[27]實踐中，外部效應表現為環境公益損害與私益損害兩種形式，私益損害又可以分為兩種：對受害主體生命權、健康權等人格權的侵害，對財產權益的侵害。從價值層面而言，這些受到排污行為侵害的權利具有層次性，由高級到低級分別是：生命權、健康權、一般人格權和財產權。最優污染水平理論忽視了這種客觀上存在、法律所認可的權利的層次性，將生命權、健康權和一般人格權等量化為財產性利益，將之與排污主體的經濟利益進行比較、權衡，進而作出取舍。在法學家看來，自然人的生命權、健康權是不能用經濟價值來衡量的，當經濟利益與人的生命權、健康權發生沖突時，法律應義無反顧地選擇后者。也就是說，在法學研究和制度構建過程中，由經濟分析方法得出的結論必須接受法律價值分析方法的修正。

圖5　最優污染水平

最優污染水平并不意味著適宜人類生存與發展的自然品質。圖5為最優治污水平即最優污染水平示意圖。[9](P466)其中，控污標準曲線代表國家通過管制措施希望實現的控污水平，也代表了法律所容許的污染水平的“底線”；q標則代表了適宜環境質量水平所對應的控污量。自然生態品質達到或優于適宜環境質量水平，意味著自然人的生命權、健康權將不會受到污染行為的侵害，此時外部效應僅僅表現為對環境公益和財產性私益的侵害?？匚蹣藴是€在圖5中的位置存在三種可能性：位于E點右邊、位于E點左邊、穿過E點。

(一)位于E點右邊

如圖5所示，控污標準曲線位于E點右邊。此時，最優污染水平所對應的控污量q2不足以實現適宜的環境質量水平，將最優污染水平作為法律控制污染的目標難以保障自然人的生命權和健康權。這種情況下，法律控制的目標應是促使廠商甲治理總量為q標，遠遠大于最優污染水平時甲的控污量q2。這時，如果仍以最優污染水平為指導制定控污法律與政策，難以保障公眾的身體健康，經濟學理論成果不再適用。

當最優污染水平不足以保障適宜的環境質量品質時，法律應選擇后者作為污染控制的目標。此時，如果污染防治法律得到普遍遵守，排污主體的控污量將為q標，遠高于最優污染水平對應的控污量q2，這意味著為了追求適宜的環境質量水平，法律舍棄了一部分經濟利益。

(二)位于E點左邊

在圖5中，當控污標準曲線位于E點左邊時，q標小于q2，這意味著q2對應的污染水平不會引起人身健康損害。此時，自然環境品質仍比較優越，可以滿足人類的生存和發展需要，自然環境容許廠商甲繼續擴大生產規模。但這樣做將導致實際控污量偏離最有效率的均衡點E對應的控污水平，因而對甲來說是不經濟的。這種情況下，環境污染的法律控制應以實現最優污染水平q2為目標，因為這樣既可以保障適宜的環境質量，也可以實現社會整體福利水平的最大化。也就是說，當圖5中的控污標準曲線位于E點左邊時，最優污染水平理論對于污染防治法律制度具有解釋性和指導性。

當控污標準曲線穿過E點時，q標與q2相重合。此時，適宜環境質量水平所對應的污染水平就是最優污染水平，經濟學的研究結論同樣適用。

五、結語

環境污染已經成為制約我國經濟、社會可持續發展的重大戰略性問題，綜合采取經濟、法律、行政等手段積極應對已經刻不容緩。人是自然的產物，人類的生存與發展離不開自然生態系統提供的物質和能量。經過人類生產和消費之后，“廢棄”的物質和能量最終將進入自然環境。這種人地之間的物質循環和能量流動支撐了人類社會的不斷發展，也使得大量的有害物質和能量進入了環境支持系統，引起環境污染，導致主體的人身和財產權益損害，打破了權利間的法律均衡，造成了社會關系紊亂。因此，法律層面應對環境污染，應從排污主體、自然以及受害主體三個角度展開。

在經濟學家看來，環境污染是外部效應的表現形式，是生產活動的副產品，不應消除，法律層面的污染控制實際上是制定規則促使企業將生產活動控制在最優污染水平。這意味著低于最優污染水平的環境污染應當是法律所允許的，高于最優污染水平的污染才是應當禁止和消除的。由此，環境污染的法律控制有三種路徑：1、規制主體的排污行為，促使其將生產活動控制在最優污染水平，預防、消除高于最優污染水平的生產活動；2、通過受害主體的權利救濟制度，將低于最優污染水平的外部效應進行內部化，實現矯正正義，恢復正常的法律秩序；3、制定自然生態保育法律制度，恢復、改善自然生態品質。環境污染的法律控制路徑分析提供了一個體系化污染防治法的理論范式。據此，污染防治法可以體系化為四個組成部分：排污主體規范制度、受害主體救濟制度、自然生態保育制度以及輔助性污染防治制度。

在法學視野中，經濟學中的最優污染水平理論以追求整體利益最大化為導向，單純強調效率價值，忽視了受害主體的權利在法律價值上的層次性。自然人的生命權、健康權在價值位階上高于財產性利益，因為“私有財產制度旨在實現個人自由，發展人格及維護人的尊嚴，并有效率地適用社會資源”，[28](P24)因此，在采取法律手段控制污染的過程中，應對經濟學的最優污染水平理論進行修正。不能僅以污染治理的“成本-效益分析”作為環境法律制度建構的立足點，更應關注自然人的生命與健康，當經濟效率與人身權益保障相沖突時，法律應選擇后者。

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責任編輯：周延云

An Economical Analysis of Pollution Prevention Law

Wang Xiaojun

(College of Marine Sciences, Shanghai Ocean University, Shanghai 201306, China)

Abstract:It is the imbalance of substance recycle and energy flow between the human society and nature that leads to the environment pollution. This imbalance is due to the irregularity of social relationships. From economical view, there are three ways to prevent pollution. Firstly, we can take measures to regulate human behaviors and avoid the external effect. Secondly, a victim right relief mechanism should be established so as to implement corrective justice. Thirdly, we need nature conservation law mechanism to recover and improve ecological supporting capacity of the nature. Finally, we should make the supporting rules to provide technical support for above three kinds of legal mechanisms. In the environmental economics, the theory of the optimal pollution is to balance the relation of the environment protection and development, and realize the value of efficiency. From the legal perspective, the right to life and the right to health are the basic human rights and outweigh property rights. If there is a conflict between the personal right protection and economic interests, the law should take advantage of the personal rights protection rather than economic interests.

Key words:environmental pollution; human-nature relation; law; external effect

中圖分類號：D912.6

文獻標識碼：A

文章編號：1672-335X(2016)01-0066-09

作者簡介：王小軍(1973-)，男，陜西西安人，上海海洋大學海洋科學學院副教授，法學博士，美國Pace大學訪問學者，主要從事環境法、海洋管理研究。

基金項目：上海市哲學社會科學規劃課題：“海岸帶綜合管理法律制度研究(2015BFX006)”；國家海洋局海域管理技術重點實驗室開放基金“海域使用管理法修訂預案研究”(201510)；浙江省中青年學科帶頭人學術攀登項目:“海島保護與合理利用制度研究”(pd2013108)；上海海洋大學海洋科學研究院開放課題基金資助(A1-0209-15-10015)

*收稿日期：2015-09-25