現狀、進展及趨勢：公共管理視角下關于我國城市社會養老服務研究的分析*

徐　倩　周　沛

(南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210023)

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現狀、進展及趨勢：公共管理視角下關于我國城市社會養老服務研究的分析*

徐倩周沛

(南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210023)

摘要：我國近年來社會科學中關于城市社會養老服務的研究已進入瓶頸期，有必要梳理自21世紀以來公共管理視角下的城市社會養老服務相關研究，以此為社會養老服務研究深入發展提供參考。在對文獻進行分類、編碼和統計分析之后發現：大多研究數量大于質量；部分研究缺乏統一的話語體系和可以開展學術對話的研究框架；一些研究照搬西方理論解釋中國現實，但對本土適用性缺乏客觀檢視。基于此，結合社會養老服務研究的現狀和發展趨勢，反思并總結出未來值得研究的若干方向，重新構建“多層次”、以社區居家養老為核心的我國社會養老新模式。

關鍵詞：養老服務；社區居家養老；機構養老；文獻述評；公共管理

一、我國老齡化背景與養老服務研究現狀

在人口老齡化時代，如何滿足老年人持續增長的服務需求是繼社會養老保險之后，世界各國正在面臨的又一難題。截至2014年底，我國60周歲及以上老年人口約為2.12億，占總人口的15.5%，65周歲及以上人口約為1.38億，占總人口的10.1%。[1]我國正在經歷人類歷史上規模最大、速度最快的老齡化進程，可以預見的是人口老齡化將在相當長時間內與我國相伴，成為我國社會的一種常態。事實上，當前我國社會老齡化正與高齡化、失能化、城市化、空巢化、少子化形成“五化”并發的態勢，進而放大了人口老齡化的社會影響。一方面，傳統的家庭照料面臨嚴峻挑戰。另一方面專業機構的照護資源可及性與可得性嚴重不足。這都意味著未來我國社會養老服務需求將會進入一個急劇增長期。除此之外，我國的人口老齡化是在經濟尚不發達，或者說經濟基礎相對薄弱的情況下出現的，屬于典型的“未富先老”、“未備先老”。換言之，無論是從需求滿足還是政策供給上看我國養老問題的挑戰不僅來自于收入補償的養老保險，更多的來自于養老方面的社會服務，我國的養老問題將更多面臨“由誰來照顧老齡化中國”的問題。[2]“服務”或將取代“資金”成為我國社會保障制度建設面臨的主要矛盾。[3]

我國學界一直關注社會養老服務及其相關問題，但是近年來城市社會養老服務研究似乎已進入瓶頸期。本文將梳理自21世紀以來公共管理視角下的城市社會養老服務相關研究，檢討現有研究所取得的進展、存在的問題以及未來該領域內理論或經驗研究發展的方向和趨勢，以期為我國社會養老服務研究深入發展提供參考。

中國知網(CNKI)搜索結果顯示，自1980年至2015年9月，以“養老服務”為主題的中文期刊論文共計9730篇。對于“養老服務”的研究六成以上集中在公共管理領域(6022篇，61.89%)，公共管理學科給予養老服務較多的學術關懷，突出了養老服務作為社會公共問題的理論價值與現實價值。根據已檢索出的期刊文獻受資助的基金項目來看，有675篇約占總數7%的文獻受到國家級和省級科研基金支持，其中受到國家社會科學基金項目支持的有342篇，受到各省級科研基金支持的有191篇，受到國家自然科學基金支持的有93篇，這些數據反映出社會對養老服務的迫切需求以及有關部門對養老服務的極端重視。根據已檢索出的期刊文獻發表時間來看，自1980年《吉林財貿學院學報》發表第一篇劉世杰翻譯的大阪大學經濟學部教授藤田晴與養老服務相關的論文《福利財政的今后動向》至今，每年發表的養老服務相關論文數逐年增長，1993年達到兩位數(14篇)，2004年達到三位數(103篇)，2012年達到四位數 (1022篇)，2014年全年共計發表養老服務相關論文2412篇。這一方面說明近幾年中國養老服務需求急劇膨脹，另一方面也充分說明國內學界對養老服務問題關注熱情日漸升溫。*根據CNKI數據(截至2015-09-02)歸納、分類、分析、整理得出。

隨著養老服務研究日漸深入，相關學術論文數量也呈幾何級數式增加，本文將在公共管理視角下進行關于我國城市社會養老服務模式研究的分析。在文獻的篩選標準選擇方面，本文以“是否刊發在核心期刊”作為篩選標準。根據篩選標準，在中國知網數據庫CNKI中檢索到約700篇相關文章，迅速剔除了與公共管理研究視域相關性較小的無效文獻，最終確定了652篇文章，進而界定了文獻分析的幾個維度，如表1所示。文獻分析維度的明晰，旨在通過定性分析準確掌握目前學界對于養老服務問題的研究進展與不足，以便在已有研究基礎上深入分析，為養老服務研究準確把脈，尋求中國養老服務研究“瓶頸期”的解困之道。

表1　文獻編碼的幾個維度

資料來源：根據CNKI數據(截至2015-09-02)歸納、分類、分析、整理得出。

二、現有研究取得的進展

以上述數據為基礎，本文將具體分析近年來社會養老服務研究的中國版圖，以明確現狀，分析趨勢，并把脈未來研究方向。

(一)關于社會養老服務核心意涵的研究

1、養老服務核心意涵

養老服務是與養老現金給付相對的概念，學者們分別從養老服務資源供給者、內容、目標、原則以及形式等不同角度闡釋了養老服務的內涵。從養老資源的提供者來說，人類只存在三種基本的養老方式，即家庭養老、社會養老和自我養老。由家庭來提供養老資源的就是“家庭養老”，而由社會來提供養老資源的就是“社會養老”；而所謂“自我養老”，在理論上講，就是既不依靠子女和親屬，又不依靠社會保障的養老方式。[4]養老服務是指以國家和社會為主體，以發揚敬老愛老美德、安定老年人基本生活、維護老年人生理健康、充實老年人精神文化生活為目的而采取的政策措施和提供的設施服務的總稱，由于服務的不可感知性、不可分離性、品質差異性、不可儲存性和所有權的不可轉讓性等特點，養老服務具有物質和精神的雙重特性，既與基本生活、醫療、住房等物質性保障和精神慰籍等精神性保障相并列、又貫穿其中，體現在基于物質保障的照料護理上，并通過照護給老人提供精神上的支持。[5]

2、社會養老服務的和核心意涵

社會養老服務是通過以社會為途徑、以制度化為保障、以多元化為依托的發展導向，在不斷完善社會養老政策指導、養老機構網絡建設、養老資金多元支持、老年產品市場化提供等多方面服務保障系統的過程中，實現老年人不同層次需求的社會滿足。[6]社會養老服務不僅包括政府和社會為老年人提供的日常照料、護理活動、相關設施與制度，而且包括社會為老年人安度晚年提供的所有正式與非正式的、物質與非物質制度安排。[7](P46)社會養老服務和傳統的家庭養老方式不同，是通過社會的途徑提供大量的生活照料服務和情感慰藉等各項服務，社會養老服務主要包括基本養老服務(福利性養老服務)、非營利性養老服務和營利性養老服務，其中，基本養老服務和非營利性養老服務是基本公共服務的主要組成部分。[8]

(二)關于社會養老服務客體需求的研究

社會養老服務，核心在“老”，即為老年人提供迎合其需求的服務，老年人既是社會養老服務的出發點亦是落腳點。因而，了解并分析老年人的養老服務需求成為解決養老問題的首要環節。國內不同研究領域的學者從各自學術背景、研究興趣入手，提出了各自不同的看法，但有一點已經達成共識，即老年群體的養老服務需求是有層次的、異質性的、復雜的多元需求體系，而老年服務需求的滿足是一項包含內容眾多、涉及政府和社會等部門的系統工程。養老服務需要從滿足全部老年人的養老服務需求出發，去構建一個為全部老年人提供均等、有效、可持續的養老服務系統，要從服務供給、服務輸送、服務利用的整個過程出發，考慮如何調動包括政府、企業、社會、社區、家庭以及老年人個體在內的多方面力量的作用。老年人服務需求涵蓋生活照料、醫療衛生、康復護理、精神文化等諸多方面，包含內容多，涉及領域廣；此外，老年人服務需求的滿足需要政府、市場、社會、社區、家庭以及老年人個體在內的多元力量的共同參與。[9]

一些學者從“社會需要”與“馬斯洛需求層次”理論原點出發來討論“需求”問題，這些理論對于養老服務領域有很強的適用性與指導意義。社會需要是理解社會服務的關鍵，是社會資源分配和福利制度運作的價值基礎，福利制度的設計旨在回應變遷的社會需要與解決社會問題，改善生活狀況與提高人類福利。[10]按照馬斯洛需求層次理論，老年人的需求也可分為生理需求(吃、穿、住、用)、安全需求(健康、安全)、情感需求(友情、親情、歸屬感等)、尊重需求(尊嚴、尊重、認可)和自我實現需求(自我價值)，要滿足老年人的需求，不僅要做到“物質養老(經濟贍養)”，還要“精神養老”，更重要的是“文化養老”，真正實現“老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學、老有所為、老有所樂”的目標。[11]另一些學者從靈活多樣的養老服務需求出發，深入分析產生養老服務需求差異化的原因。養老服務需求體系包含生活需求、急救需求、醫療保障需求、護理需求以及精神需求，產生養老服務差異化需求的因素主要有經濟差異、家庭支持條件差異以及個體差異，而“分層養老”是基于差異化養老需求的新理念，旨在滿足不同人群養老需求，其實現需要經濟、技術與文化的協同支持體系，以使的養老服務更有針對性，提高養老服務目標瞄準率，使老年弱勢群體得到更好的保護。[12]

還有一些研究通過問卷調查、數據模型等定量研究形式來檢視養老服務需求細化類型、需求影響因素、供需適配程度、需求模式以及優化路徑。就需求類型而言，老年人對經濟供養需求仍是重點，日常照料、精神慰藉及醫療護理的需求還在增加，因此，應對養老服務需求持續增長的發展趨勢，應建立健全養老服務體系，建立長效機制，加強機構能力建設，完善社區養老服務等，[13]同時積極挖掘子女在養老方面的潛力，滿足空巢老人養老需求也是重要政策著力點。[14]就養老服務需求影響因素而言，年齡、性別、職業、受教育程度、收入水平、能否自我照料以及擁有自有住房狀況均對養老服務需求產生顯著影響。[15]因此，政府、企業和社會在提供多元化、多層次的養老服務時，要充分考慮不同群體的養老服務需求意愿，在充分考慮居民的年齡、職業、受教育程度、經濟狀況等多種因素的基礎上，不斷構建和完善分層次、多元化的養老服務體系。[16]就養老服務模式選擇而言，家庭養老模式是目前老年人主要的也是首選養老方式，社區居家養老方式盡管目前仍處在發展的階段，但其地緣的便利性以及老年人心理上的認同感，[16]因此，增加對社區居家養老服務的投入，使養老服務的資源更多地向社區配置，必然帶來更大的受益，社區居家養老方式將成為老齡化背景下重要的社會養老模式。[17]

(三)關于社會養老服務主體結構及其供給方式的研究

社會養老服務，重點在“養”，即誰來養老以及如何養老的問題，“誰來養老”探討的是社會養老服務的主體結構問題，“如何養老”探討的是社會養老服務主體以何種方式提供服務資源的問題。現有研究針對主體結構大致從主體各自職能以及主體間互動關系兩個維度來進行探討；針對供給方式大致從居家養老、社區養老、機構養老等層面展開。

1、社會養老服務中的主體結構研究

一些研究從社會養老服務領域政府責任角度展開研究，這些研究側重點各有不同，但就政府在養老服務中的責任而言，“政府最基本的性質就是履行與公民的契約而使用和支配著公共權力，使其為公民的有效服務達到最優化”已成為學界共識。養老服務屬于準公共產品，這決定了政府在養老服務發展中不能缺位。[18]政府既要從宏觀角度推進養老服務體系化建設，著眼解決整個養老保障問題，又要從微觀角度加強對機構和社區指導管理，以政策支持家庭履行義務，推進專業化建設，著力提高養老服務的質量。政府要起著主體作用，科學制訂規劃，發展養老機構和居家養老服務，特別是要研究制定家庭養老社會政策，包括發放老年津貼、給予休假、發放和老人共住的家庭住房補貼等，支持家庭成員做好養老服務。[5]居家養老是目前最適合我國國情的重要養老模式，政府作為最權威的社會力量，在居家養老中具有不可推卸的責任，政府都必須承擔完善政策法規、加強財政支持、強化科學管理和堅持服務導向等責任。[19]還有一些研究基于政府職能轉變抑或從政府與社會、市場部門合作角度出發，以社會組織養老服務職能作為突破點展開研究。中國社會福利制度發展創新的核心和實質是政府社會福利責任的轉型，[20]“體制吸納型”社區社會服務模式，即以政府為核心，通過一定的吸納渠道(社會服務方式)、吸納機制和吸納平臺開始將社會服務的提供職能與生產職能相分離，實現社會服務的政府、市場與社會的有效分工與合作，體制吸納的本質是“公共私營合作制(PPP，Public Private Partnership)”，而伙伴關系的核心又是政府、社區社會組織、駐區企業(單位)、家庭和居民等多方合作。[21]養老服務中政府責任過度收縮和責任缺失并存，建立“能促型政府”是未來政府在養老服務中責任調整的方向，對政府在養老服務中角色的重新調整與改變，并不意味著政府責任面臨收縮，而是政府在不同責任上的重新平衡，養老服務供給由從政府提供向政府支持民間提供轉型，政府不再直接為公眾提供養老服務，而由非營利組織以市場化方式來提供，政府則制定政策和提供資金給予支持，國家與非營利組織建立了廣泛合作的伙伴關系。政府的直接服務提供責任應該縮減，而在政策支持、資金投入、服務購買和質量管理方面的責任應該加強。[22]

2、社會養老服務方式研究

我國目前正在建構的以居家養老為基礎，社區服務為依托，機構養老為補充”的養老社會服務體系不僅在學界形成共識，[23]并在最新發布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中得到確認。各種不同的養老方式構成了養老服務體系，不同養老方式的服務提供途徑也不盡相同，各自的地位、適用性等亦存在差異。

(1)標準化養老方式：機構養老服務

養老機構是為社會養老服務提供保障的社會機構，是為老年人提供生活護理、清潔衛生、飲食起居、文體娛樂和健康管理等服務的綜合性機構。[24]機構養老解決的是困難、最需要照料、居家養老無法解決的那部分特殊老年人的問題，而且養老機構具有護理照料典型示范和輻射意義，[25]其不僅具有專業化、社會化、市場化的特征，還能夠整合社會資源，節約養老成本，使養老資源得到充分的利用。[4]根據養老機構的出資與承辦主體的性質，我國社會福利事業實施機制是“公辦+公助民辦+民辦”三軌并行的，[26]具體細化為“公有公辦、公有民辦、公助民辦、民有民辦”四種模式，適用于不同消費能力的老年人。[27]

在機構養老存在的問題方面，我國機構養老起步晚、底子薄、相關政策法規不健全，機構養老供不應求但資源利用率不高，因為老年人支付能力不足，加之對傳統家庭養老方式的偏愛以及對養老機構服務質量的擔心等；微利甚至負債導致養老機構自我發展能力不強；養、護、醫、送四大功能分離，大多養老機構以“養老”為主，缺乏疾病防治功能；缺乏家庭認同感和親情滋養；專業、負責的老護工和管理人才缺乏。[28]此外，我國養老機構雙軌運行，市場競爭機制不完全，民辦養老機構發展空間被擠占，并且公辦機構對收住對象的選擇性強于民辦機構。[29][30]有研究從公辦養老院“一床難求”現象入手，發現公辦養老機構每張床位的投資是民辦的數倍且享受稅收、床位補貼、水電費等各項政策優惠，公辦機構設施好、服務也好、收費低，理所當然成為趨之若鶩的選擇，與此同時公辦機構存在著盲目上馬、變相圈地、角色錯位、市場失靈與政府失靈并存等傾向。[31]就機構養老的優化路徑而言，政府、市場、社會應共同努力，借助市場化手段，構建以“公有民辦”為基礎，以“民辦公助”為主體，以市場化養老為重要補充的多元化機構養老體系，為有需求且繳費能力迥異的老人有效率地提供無償、低償、有償等不同層次的機構養老服務，政府應改革公有公辦機構為公有民辦機構，大力發展民辦公助型養老機構，積極發展營利性養老機構。[32]對于民辦機構，應確立以提高質量為重點，通過質量去帶動數量的發展戰略，通過政府的資助而大力加強機構服務能力的建設和監管體制的建設，構建一個以質量競爭為核心的良性運行機制。[24]對于公辦機構，政府應構筑“社會養老安全工程”和“社區養老服務網絡”，政府要走適度福利型、完全護理型為基本特點的公共養老機構發展之路。[31]

(2)開放性養老方式：居家養老服務

居家養老服務是指政府和社會力量依托社區，為在家居住的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等，是對傳統家庭養老模式的補充與更新，是我國發展社區服務、建立養老服務體系的重要內容。[33]居家養老實際上是把老人在家中居住和社會為老人提供上門包護服務結合起來、將家庭養老和機構養老合理要素結合起來的新型養老模式，[34]具有資源高度集中、服務效率高、資本和空間需求小、靈活多樣、簡便易行的特點。[35]其優勢是讓老人身處熟悉自由的環境而擺脫養老院束縛、節約社會養老成本、滿足老人情感需求、增加社會就業。[36][37]

政府效能發揮、市場化運作、服務隊伍建設、資源有效整合，是當前全面推動居家養老服務面臨的實踐難題：首先，政府職責邊界不清，政府責任越位與缺位并存；其次，市場運行機制發育滯后，政府過度介入，抑制了民間組織和企業的健康發展；再次，服務隊伍建設不能滿足現實需求，志愿者隊伍缺口較大；最后，服務資源利用效率低下，政府、社會和市場三者之間互聯、互補、互動不夠。[38]居家養老雖然是我國養老的最基本方式，但各地在推進養老服務體系建設中，多以建立大型養老機構為主，居家養老發展相對緩慢，主要表現為服務覆蓋面小、服務內容單一、服務供給滯后于服務需求。[38]就居家養老的優化路徑而言，政府理性支持、完善基礎設施；采取恰當方式、遵循市場原則；發展社會組織、充分發揮協調作用，三點缺一不可。[39]有研究提出“跨部門協同合作的立體網絡居家養老服務供給模式”是以居家養老服務需求為核心，需要資源汲取系統(政府統籌、市場統籌和家庭統籌)、組織分化系統(專業分工、協同合作、運行有序)、行政調試系統(規則制定、權責配置、協調控制)、心理整合系統(包括規則約束、責任共擔、信任維系)互動協作實現。[40]

(3)區域化養老方式：社區養老服務

社區是地域性社會生活共同體，隨著“單位制”向“社區制”轉變，社區在養老服務供給中扮演著日趨重要的角色。社區養老服務是在政府的倡導下，以區、街道、居委會的社區組織為依托，服務于社區的老年居民，滿足社區老人的多種養老需求，具有非制度性、綜合性、互動性、福利性、地域性等特點。[41]現有研究大都著重突出居家養老和社區養老的同質性，將其合稱為“社區居家養老”，社區居家養老服務是以家庭為核心、社區為依托、專業化服務機構為載體，通過政府購買服務、社會參與、非政府組織實體承辦的運作方式，采取上門、日托或鄰里互助等服務形式，為居家養老的老人提供以生活照料、醫療保健、心理慰藉等為主要內容的社會服務，社區居家養老服務面向全體老年人，但優先保障低收入的高齡、獨居、失能等養老困難的老年人，在一定程度上具有福利性質。[42]

然而，我國社區養老服務覆蓋面仍十分狹窄并且普遍存在社區管理者認知狹窄、義務性和福利性服務的偶然性和不穩定性、服務內容與對象需求脫節、社區服務與醫療服務整合力度薄弱、服務人員隊伍專業性與穩定性缺乏，[43]精神慰藉服務不足、服務經費短缺、社會資源利用不足等缺陷。[37]這就需要從責任建構、制度設計分層與配套、技術層面等宏觀角度與完善建立專業人員隊伍、完善服務內容、建立多元籌資機制、擴大對象范圍、整合社會資源等微觀層面優化社區居家養老模式。[44][37]

(四)關于社會養老服務管理體制與運行機制的研究

管理紛繁復雜的養老服務，一整套完善的服務管理體制與運行機制必不可少。養老服務管理體制是指按照法定方式和程序，采取一定的方式、方法和手段，對養老服務進行計劃、組織、領導、協調、控制及監督，養老服務管理職能、機構設置、隸屬關系、權限劃分、管理機制等方面的總和，包含立法層次、行政主管層次、業務經辦層次。[45]但是，現行養老服務管理體制并不健全，現行管理體制還存在老年保障法制化程度低、政府養老服務行業管理職能薄弱、主管部門統籌養老事業的權限不足、養老服務行業管理方式粗放、公辦養老機構仍按照行政方式運行等問題。[45]因此，應當健全政府為主導的多中心社會服務供給模式，實現社區社會服務的復合生產及其管理再造，大力推進政府購買社會服務，建立多元參與的社會服務機制，推進社會服務的標準化和專業化。[9]這就需要養老服務行業管理職能與舉辦機構職能分開，推動政府職能向提供基本公共養老服務轉變；需要盡快實現養老服務全行業管理；需要建立適度集中、權責一致的養老服務行業管理體制；需要建立營利性與非營利性社會養老服務機構的分類管理制度。[45]

就養老服務的運行機制而言，學者們從保障機制、財政補貼機制、政府購買機制等幾個維度展開了研究。保障機制是推動養老服務體系建設的關鍵，保障機制應該立足于保障服務主體、保障服務內容和保障服務渠道。[46]我國養老服務補貼機制經歷了從直接補貼供方的“床頭補助”逐漸轉向補貼需方“定項補助”、“人頭定額補助”并引入競爭機制，建立統籌城鄉、融通居家和機構的基本養老服務補貼制度，是養老服務補貼制度發展的基本方向；確保制度公平、公正和可持續性，是養老服務補貼制度的基本要求；處理好政府和社會的職責關系，是養老服務補貼制度有效運行的保障，而發展與完善養老服務補貼制度，就必須明確該制度的性質，從國家層面細化制度的頂層設計，在完善評估體系、服務運行機制及強化服務監管等方面著力。[47]我國政府對養老服務的購買機制存在四種方式：服務機構的補助購買、服務項目的委托購買、服務人員的崗位購買以及服務對象的補貼購買。[48]有學者根據購買過程中政府與社會組織關系及購買程序差異，總結出三種購買模式：依賴關系非競爭性購買、獨立關系非競爭性購買以及獨立關系競爭性購買。[48]政府購買養老服務存在政府角色轉換、微觀運行機制、宏觀政策保障等方面存在的不足都使其公平性、有效性受到質疑，優化政府購買養老服務機制包含微觀運作機制和整體宏觀配套機制的不斷完善，包括廓清政府職能定位，明確公共服務購買內容；實施分類服務購買，靈活運用多種購買方式；提供資金和法律保障，確保公共服務購買制度規范；建設信息化平臺，促進公共服務網絡治理；培育相關社會服務機構，構建公共服務中的公私伙伴關系。[49]

三、現有研究的不足與未來研究趨勢

總的來看，過去十幾年中我國養老服務研究“成績不小問題不少”，在經歷了近幾年平穩較快發展之后，我國養老服務研究也逐漸進入瓶頸時期，研究的規范性日益凸顯其重要性。

其一，現有研究的數量大于質量，簡單重復勞動較多，一些研究主要局限于現象和經驗的描述，一些研究傾向于宏觀體系構建，描述性分析和規范性闡述的研究偏多，缺乏微觀深入分析，對于社會養老服務本質屬性、供給匹配程度、應對過程基本規律的歸納和分析偏少缺乏理論框架和必要的數據支撐，導致理論的解釋力和結論的說服力都大打折扣；其二，現有研究中缺乏統一的話語體系和可以對話的研究框架，缺乏跨學科之間的合作與交流，基本上還是“各自為政，各說各話”，無法建立跨學科、跨領域的學術共同體；其三，一些研究借用西方理論，以國外相關實踐做比較研究，研究多為驗證西方理論或直接用西方理論解釋我國現實，但對其適用性缺乏客觀檢視，適合我國國情的本土化理論闡釋框架較少。

基于此，我們必須反思進而重構我國社會養老服務模式。家庭養老核心地位喪失，人性關懷與精神慰藉缺失；養老服務供需矛盾突出，主要表現為重視政策制定而忽視執行效果、重視機構建設而忽視使用效率、重視潛在需求而忽視有效需求；養老服務“居住分化”弊端凸顯，服務效果與效率不甚理想，這些都是造成現階段我國養老服務滯后的幾個頑疾。其中，制約我國社會養老服務發展的根源就在于現行的“居住分化模式”，然而，基于福利責任分擔與居住視角的養老服務設計卻存在難以克服的缺陷：

第一，政府基于居住分化視角對老年群體在政策執行層面上進行簡單劃分，人為分化出福利不平等。“以居家養老為基礎，社區服務為依托，機構養老為補充，資金保障與服務保障相匹配，基本服務與選擇性服務相結合，形成政府主導、社會參與、全民關懷的服務體系”是我國目前社會養老服務體系的完整表述。居家、社區、機構是我國當前養老服務體系的核心，這是學界研究的普遍共識。從2010年開始，基本養老服務體系建設規劃躋身“十二五”規劃，一些地方政府提出“90-7-3”、“90-6-4”的養老服務體系建設目標，即倡導90%的老年人在社會服務協助下通過家庭照料養老，6%-7%的老年人通過購買社區照顧服務養老，3%-4%的老年人入住養老服務機構集中養老。這些格局均導致“補缺型”的福利導向：90%的老年人主要依賴家庭提供養老服務，在少子化、空巢化日趨嚴重的今天實質是“自我養老”、“無人養老”，社會養老服務僅面向10%的失能、半失能老人，這顯然有悖“普惠型”福利取向。我國的養老模式是“9073”、“9046”，但現有政策主要是扶持機構養老，這是一個極大的悖論。

第二，養老服務提供責任的固化與居住方式掛鉤，削弱了服務供給渠道多元化與服務內容多樣化。目前養老服務體系中，一方面，居住在家中的老人主要依靠家人和社區提供養老服務，老人基本與養老機構無關，同時基于親緣關系為老人提供服務的家庭成員與社區無關，這就必然導致居家老人獲得的養老服務內容單一，質量難以保障；另一方面，機構養老服務切斷了與居家養老之間轉移接續的可能性，這就導致了專業化老年服務機構相對缺乏與機構養老資源長期緊張。社區居家養老與機構養老之間不可逾越的鴻溝，實際上為老人接受照護是十分不利的，會讓老人陷入兩難的抉擇：遠離家庭接受機構專業照料還是居家接受非專業、非制度化的臨時照料。

第三，行政管理體制與居住方式重疊，不利于有效整合養老服務資源。“以社區服務為依托”說明了社區在為居住在家庭中就地養老的老人提供服務的必要性與重要性，但我國目前的現實是，“社區”是一級行政管理機構，也就是老百姓常說的“政府的腿”，除了養老服務之外還承擔著其他社會管理與服務功能，幾乎無暇提供專業化、精細化滿足個性化需求的養老服務。與之相對的是，專業化的養老機構與護理機構在行政上歸屬民政部門和衛生部門管理，它們大多遠離社區因而無法在社區層面就近為居家養老服務提供技術、人力等資源支持，而在“政府購買服務”機制還有待完善的今天，草根社會服務機構很難進入社區，造成社區養老服務資源的緊缺。目前，政府在推進社區居家養老服務中干預較深，致使社區居家養老服務帶有濃厚的行政色彩，政府應從具體事務中逐步淡出，從政策以及公共財政層面給予支持，同時以各種方式搭建機構養老服務與社區養老服務的整合平臺。

社會養老服務的重點應該向滿足老人需求的照顧與護理回歸，其本質在于服務的可及性與可得性，而非出于政績考慮的養老機構床位數以及養老服務以居住地為圓心的現行供給方式，應當也必須明確的是，居住方式與老年人功能狀況以及服務需求并沒有必然聯系。如果養老服務能夠實現有效整合遞送，那么老年人將在兩種現有居住方式中真正實現自由選擇。在社會政策的價值取向層面，我國養老服務政策應從“局限性、防御性的補缺型福利模式”走向“普惠型社會保護模式”，基于此，明晰多元主體在社會服務供給方面的責任，讓政府負責制定養老服務的法規政策，確立養老服務的整體發展規劃、經費預算、組織協調和監管工作，讓政府與市場和社會形成“吸納式合作”關系；讓社區真正成為發揮服務功能的重要載體，成為政府各項政策的執行者，規劃、資金的落實者，并為各組織機構提供功能齊全的社區服務網絡。我們認為，機構與居家、社區養老服務互為補充，相互銜接，社區居家養老整合模式將會成為我國城市養老服務的必然趨勢，這種整合模式可以運用現代互聯網技術、物聯網技術，實現以社區為“基站”輻射帶動家庭和機構，實現養老服務資源共享，將分層化的養老服務“鏈接整合”進網絡化的遞送體系當中，按照老人個性化需求實現養老服務的精準遞送，必將使城市社會養老服務模式發生根本性的轉變。

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責任編輯：鞠德峰

Status Quo, Progress and Trends:An Analysis of the Research on Urban Social Service for the Aged from the Perspective of Public Administration

Xu QianZhou Pei

(School of Government, Nanjing University, Nanjing 210023, China)

Abstract:Now in the field of China social science, research on urban social services for the aged has encountered the "bottleneck". It is necessary to sort out related research about urban social care services from the perspective of public administration since the 21st century in order to give a reference for the further research. After document classifying, coding and statistical analyzing, we found that most research put more emphasis on quantity than quality; part of the research lacks a unified academic research paradigm and framework for peer communication; some studies copy western theories directly to explain the reality of China without considering the local applicability. Based on the above, this paper will focus on the status quo and trends of social care services research, summarize several worthy points to future study, and rebuild a new multi-level model with "the community-based housing support" as the main form of care service for the aged.

Key words:care services for the aged; the community-based housing support; institutional care service; literature review; public administration.

中圖分類號：F842.6

文獻標識碼：A

文章編號：1672-335X(2016)01-0089-08

作者簡介：徐倩(1988-)，女，新疆烏魯木齊人，南京大學政府管理學院博士研究生，專業方向為社會福利、社會治理與社會服務研究。

基金項目：國家社科基金一般項目“積極福利視角下殘疾人就業問題研究”(14BSH104)的階段性研究成果

*收稿日期：2015-11-14