山東省小型農田水利設施運行管護機制研究

孫福華，張　立

（1.山東省水利廳，山東　濟南　250014；2.德州市陵城區水務局，山東　德州　253500）

山東省小型農田水利設施運行管護機制研究

孫福華1，張立2

（1.山東省水利廳，山東濟南250014；2.德州市陵城區水務局，山東德州253500）

通過系統梳理山東省小型農田水利設施運行管護的發展歷程，客觀指出了當前小型農田水利設施運行管護存在的主要問題，并提出了今后加強小型農田水利設施運行管護的具體改革措施。

山東省；小型農田水利；運行管護；機制

小型農田水利設施是農業生產的重要基礎設施。通過多年持續不懈努力，山東省已建成各類小型農田水利設施百萬余處，為改善農業生產條件、農民生活狀況、農村生態環境和確保全省糧食穩定增產奠定了基礎。但長期以來，小型農田水利設施“重建輕管”現象普遍存在，工程產權不清晰、管護主體不明確、管護責任不落實等問題仍比較突出，導致部分工程效益衰減，成為制約農業農村發展的薄弱環節。面對當前農村面臨的新形勢、新任務、新要求，需要進一步深化改革，創新機制，有效解決小型農田水利設施運行管護存在的問題，逐步建立適應現行體制的小型農田水利設施運行管護新機制。

1　小型農水設施運行管護存在的問題

近年來地方政府越來越重視小型農田水利設施的運行管護問題，并進行了積極探索和大膽創新，但多年來小農水設施在運行和管理中形成的觀念有待轉變，存在的部分問題有待逐步解決。

1）管理體制和運行機制不活，市場調節手段還未得到充分發揮。目前，大部分農田水利工程仍由政府成立的專門管理機構或者村集體負責管理，還是“政府管”或“集體管”的老路，這種管理體制與當前農戶分散經營極不協調，而且不能充分發揮市場的作用，有效調動社會第三方、新型經營主體、受益主體等參與管理的積極性，造成了工程管理與使用主體的 “錯位”，以致出現“政府管不到、集體管不好、農民管不了”的情況，阻礙了農田水利事業的健康、有序發展。還有部分工程雖然成立了專門管理機構，但由于人員事業費、運行維修費等費用落實不到位，撥付不及時，水管單位入不敷出，導致工程管理跟不上，損毀工程不能得到及時修復。

2）水價偏低加之水費征收困難，影響工程實現自我良性運轉。目前，農業灌溉用水大多未收取水資源費，而且工程折舊費、大修費、水管單位人員費等也大多未全部計入水價，以致現行水價偏低，造成水價與供水成本嚴重背離，水的商品屬性不能充分體現，極大地淡化了節水的利益驅動機制，這給深化農田水利管理體制改革帶來了障礙。據統計，全省灌區農業供水成本平均每方約0.25元，現行水費標準平均每方0.14元左右，僅為供水成本的56%，農業灌溉供水虧損嚴重，工程運營管理面臨很大困難。同時，農田水利工程用水計量也是一大難題，特別是在部分引黃、引河灌區難以實現計量到戶，而且，部分群眾對繳納水費存在一定的異議，水費收繳困難，難以足額收取到位，全省現階段水費征收率僅為80%左右。

3）運行管護經費落實難，農田水利工程難以得到及時維護。長期以來，各級財政對農田水利設施的日常運行和維護沒有專項資金安排，大多由村集體自行負擔，但許多村財力十分薄弱，難以安排資金用于農田水利設施維修，造成部分工程無錢修、無人修，工程損壞嚴重，效益衰減。從2013年開始，省以上財政每年安排一定數額的農田水利設施管護資金，工程運行管護效益顯著，但與各地實際需求相比仍存在較大差距。

2　創新小農水設施運行管護機制的措施

針對小型農田水利設施運行管護中存在的問題，迫切需要通過深化改革，探索建立與現代農業經營體系相適應的小型農田水利設施運行管護機制，促進農業農村穩定發展。

1）以全面落實“兩證一書一臺賬”制度為切入點，深化農田水利工程產權制度改革。一是按照“誰投資、誰所有”的原則，明晰工程產權，對于國家投資為主興建的工程，可按投資比例確定工程產權，也可將產權直接交給受益農戶、農民用水合作組織、農村集體經濟組織等。縣級人民政府或其授權部門向產權所有者核發《小型農田水利工程產權證書》。二是根據產權歸屬和受益情況，明確小型農田水利工程使用權。縣級水行政主管部門或鄉鎮人民政府向工程使用人頒發《小型農田水利工程使用權證書》。三是按照 “誰使用、誰管護”的原則，確定工程管護主體，落實管護責任。農田水利工程使用者是工程運行管護的主體，承擔管護責任。工程產權所有者與工程使用者簽署《小型農田水利工程管護協議書》。四是縣級水利部門和基層水利服務機構建立《小型農田水利設施及運行管護工作臺賬》，加強對工程運行維護的監督管理和技術指導，督促管護主體切實履行管理責任，保障工程安全長效運行。

2）以推動農田水利工程自我良性運轉為目標，深化農業水價綜合改革。一是完善水價形成機制。按照促進節約用水、降低農民水費支出、保障工程良性運行的原則，分別確定不同種植作物、不同水源類型、不同投資結構的供水工程的水價“指導價”，促進有序用水、節約用水、公平用水。二是實行農業用水總量控制和定額管理相結合制度。根據作物種類、灌溉方式的變化，及時調整發布農業灌溉用水定額。研究出臺定額內用水的精準補貼辦法和超定額累計加價制度，利用價格杠桿促進節約用水。三是逐步推開水權水市場制度改革。統籌區域用水總量控制指標、灌溉定額、土地畝數等因素，完成初始水權分配，向農戶頒發水權證。

3）以提升農田水利規范化管理水平為著力點，創新工程運行管護模式。根據投資來源、工程規模、建設型式、受益范圍等情況，因地制宜采取科學合理的管護方式，明確管護主體，落實管護責任。一是專業服務隊管理模式。引導成立農田水利工程維修養護專業化服務隊，承擔工程日常管理和運行養護，管護經費從水費中計提，財政給予適當補貼。二是農民合作組織管理模式。扶持引導項目區群眾成立用水戶協會、水利合作社、供水聯合體等用水合作組織，對農田水利設施進行日常巡查、維護管理、費用收取和維修改造等，實現用水戶的自主管理、自我服務。三是公司化管理模式。對于能夠實現盈利的小型農田水利工程，積極推向市場，實行公司化管理，管理單位自主經營，自負盈虧，提高管理水平。四是物業化管理模式。對于跨行政村的農田水利工程，由鄉鎮人民政府打捆招標，采取政府購買服務方式，交由第三方負責運行管理。五是農戶自管模式。對控制面積小、受益范圍明確的小型農田水利設施，由農戶自主管理。井灌區大力推廣“井長制”管理模式，以單井為單位，組成一個灌溉小組，每個小組獨立核算，受益農戶輪流做小組長，具體負責確定灌溉順序、射頻卡充值、設備維修保養等工作。

4）以保障農田水利設施可持續健康發展為主線，深化運行管護資金投入機制改革。農田水利工程維護經費原則上由工程受益者負責籌集，各級財政給予適當補助。一是各級財政設立農田水利工程管護專項資金，明確資金籌集渠道，并制定資金管理辦法，規范資金使用管理，確保資金及時、足額到位，使用規范合理。二是制定農田水利設施管護考核辦法，對管護效果好的農民（含種植大戶、聯戶、家庭農場）、農民專業合作組織和村集體組織等給予獎勵，鼓勵其加強工程運行管護。三是推廣財政資金購買公共服務的做法，在確保工程安全、公益屬性和生態保護的前提下，鼓勵企業、社會組織、個人競爭參與公益性水利工程的管護。

（責任編輯遲明春）

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1009-6159（2016）-08-0001-02

2016-05-03

孫福華（1978—），男，工程師