統一前后的黨政機關公文對文書檔案歸檔整理影響的比較

張丹青

公文是公文處理與文書檔案工作銜接的主體，離開了公文，文書檔案就成了無源之水，無本之木。既然文書檔案源于公文，那么，只有公文的規范化，標準化，才能實現文書檔案的規范化、標準化。然而，長期以來，黨政機關公文分別依據1996年5月3日中共中央辦公廳發布的《中國共產黨機關公文處理條例》（以下簡稱舊《條例》）和2000年8月24日國務院發布的《國家行政機關公文處理辦法》（以下簡稱《辦法》）。在這種情況下，黨政公文兩分天下的格局就不可避免了，給黨政機關雙重領導的單位的歸檔帶了諸多不便。此次，2012年4月16日由中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《黨政機關公文處理工作條例》（以下簡稱《條例》）和2012年6月29日由國家質量監督檢驗檢疫總局、國家標準管理委員會發布的推薦國家標準《黨政機關公文格式》（以下簡稱新《標準》）對黨政機關公文進行了統一。本文從影響歸檔文件整理的公文4個方面的調整統一，對調整前后公文對文書檔案整理的影響進行分析、比較。

1 黨政公文的調整統一

（一）關于“公文處理”概念的表達

黨的機關對“公文處理”的解釋為“包括公文擬制、辦理、管理、立卷歸檔在內的一系列銜接工作”；行政機關對“公文處理”則解釋為“公文的辦理、管理、整理（立卷）、歸檔等一系列相互關聯、銜接有序的工作。”

調整統一后的黨政機關公文對“公文處理”定義為“公文擬制、辦理、管理等一系列相互關聯、銜接有序的工作。”

（二）關于公文用紙的規定

1.公文用紙幅面規格

行政機關公文規定，公文用紙一般采用國際標準A4型（210mm×297mm）；黨的機關公文用紙幅面規格，采用16開型（260mm×184mm），也可采用國際標準A4型（210mm×297mm）。

調整統一后的黨政機關公文用紙采用A4型紙，其成品幅面尺寸為：210mm×297mm。

2.公文用紙紙張的技術指標

行政機關公文用紙明確規定了紙張的技術指標，包括一般采用紙張定量為60g/m2的膠版印刷紙或者復印紙，紙張白度為85%～90%，橫向耐折度≥15次，不透明度大等于85%，PH值7.5～9.5；而黨的機關公文用紙則沒有類似的詳細規定。

調整統一后的黨政機關公文用紙一般使用定量為60g/m2～80g/m2的膠版印刷紙或者復印紙。紙張白度為80%～90%，橫向耐折度≥15次，不透明度大等于85%，PH值7.5～9.5。

（三）關于成文日期的標注

黨的機關公文成文日期用阿拉伯數字標注；行政機關公文的成文日期則是用中文小寫漢字標注。

調整統一后的黨政機關公文成文日期用阿拉伯數字標注。

（四）關于發文機關標注位置

黨的機關公文規定標題由發文機關名稱、公文主題和文種組成；且落款處要求發文機關署名。行政機關公文標題應當準確簡要地概括公文的主要內容并標明公文種類，一般應當標明發文機關；且落款處不要求發文機關署名，只加蓋發文機關印章。

調整統一后的黨政機關公文規定，公文標題由發文機關、事由和文種組成。且要求在成文日期上方，以成文日期為準，居中編排發文機關署名。

2 統一前的黨政機關公文對文書檔案歸檔整理的影響

（一）“公文處理”定義不一致，導致文書檔案整理混亂

行政機關對“公文處理”的解釋將“立卷”一詞表述為“整理（立卷）”，弱化了對公文歸檔時立卷的要求，或暗示了可能以別的方式對文件進行整理。由于《辦法》、舊《條例》的出臺先于《歸檔文件整理規則》（以下簡稱《規則》），因此并沒有對公文整理除了立卷以外的其他方式進行規定，這也就為后來文書檔案整理人員帶來的困惑和混亂。似乎不論是以“件”整理或按“卷”歸檔都有章可循，就給文書檔案歸檔工作帶來了隨意性。反正不論是按“件”還是按“卷”都有據可考，有的長期從事檔案工作的老檔案員依然習慣性地按“卷”整理，而有的新從事檔案工作的人員更傾向于按“件”整理，因為歸檔文件整理省去了擬寫案卷標題，案卷目錄和卷內文件目錄等步驟。

（二）在公文用紙幅面規格上的不統一，不便于對公文的歸檔整理和管理

必然出現在黨政機關雙重領導的機構，凡以行政機關名義制發的公文以統一為A4型，而以黨組織名義制發的公文可能為A4型，也可能是16開。雖然《規則》未對歸檔紙張的紙幅大小作出規定，但同一機關既有A4型公文，又有16開型公文。

（三）紙張技術指標要求不統一，影響歸檔文件的保存和利用

行政機關公文用紙明確規定了紙張的技術指標，而黨的機關公文用紙則沒有類似的詳細規定。這就意味著黨的機關用紙具有隨意性，就必然影響最終歸檔文件保存年限。

（四）成文日期標準不統一，不便于檔案人員歸檔

《福建省歸檔文件整理細則》（以下簡稱《細則》）規定：“歸檔文件的排列方法，應在分類方案的最低一級類目內，按文件形成時間順序排列”。特別在以“年度——保管期限”分類方案歸檔整理時，同一保管期限下黨政公文就會交錯出現，成文日期時而阿拉伯數字，時而中文小寫漢字。這樣，檔案人員在給歸檔文件進行排序上要花更多的時間和精力。這就好比當人們從陽光下走進較暗的房屋，就會感到一片漆黑。稍待片刻，視覺才能逐漸恢復。人的眼睛是具有適應性的，當看習慣了阿拉伯數字，再看中文小寫漢字，必然需要一定的時間去重新適應，反之亦然。

（五）發文單位標注位置不統一，增加了檔案人員著錄目錄的難度

《規則》要求對歸檔文件進行編目時，必需著錄責任者（即文件的發文機關）。行政機關公文并不要求必需將發文機關在文件標題中標注，也沒規定在落款處標明，只是要求在成文日期上加蓋發文單位的公章。這與黨的機關公文對發文的要求相去甚遠。也就說在著錄時，檔案人員可能在文件的標題處就可以找到責任者，也可能要費勁地去辨認落款處的公章，來確定發文單位。

三、統一后的黨政機關公文對文書檔案歸檔整理的積極影響

（一）統一了公文處理的定義，與歸檔文件整理的相關標準實現了同步

不論是舊《條例》或是《辦法》，因為其制定時間都在早于《規則》頒布的時間，在對“公文處理”的定義上與2000年12月6日頒布并于2001年1月1日實施出臺的《規則》有沖突。根據《規則》，歸檔文件以“件”為整理單位，逐漸代替了“卷”為整理的基本單位。而舊《條例》或是《辦法》，都在“公文處理”的定義上提到了“立卷”或“整理（立卷）”。因此，此次，由中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《黨政機關公文處理工作條例》刪除了與《規則》相沖突的“立卷”的提法，避免了多個文件相互打架的局面；體現了按“件”整理已逐漸成為人們的共識，文書檔案已徹底告別按“卷”整理的時代。

（二）統一黨政機關公文用紙的幅面，方便對公文的歸檔整理和管理

公文統一使用國際標準的A4型，強化了國際標準的推行，使黨政機關的公文用紙與國際標準接軌；同時有利于對文件的管理，避免在同一機關出現公文用紙幅面不統一的局面；方便對歸檔文件材料整理，可以保證檔案裝具中的檔案的整齊美觀。

（三）統一黨政機關公文用紙對紙張PH值的要求——7.5～9.5范圍值，延長檔案的保存期限

美國科學家巴羅（第一個系統研究紙張破損原因及修復方法的研究人員）曾通過實驗發現，酸是引起紙張破損的主要原因。紙張作為檔案的主要載體，其酸堿度必然會影響檔案的保存。巴羅測定了1500～1900年間幾百張紙的PH值，當紙張的PH值為3.0～5.0時，破損嚴重；而紙張的PH值為6.0時，破損較輕。而我國的研究者李玉虎、車增亮在其研究基礎上對紙張PH值對紙張的影響進行了進一步的實驗。當紙張PH值為6.0～6.5時，紙張發黃，當紙張PH值為6.5～8.5時，保存情況較好。對公文用紙的PH值7.5～9.5范圍值的規定，將會很大程度地延長文書檔案的壽命。

（四）統一黨政機關公文成文日期——使用阿拉伯數字，提高檔案人員的工作效率

《細則》規定，文件形成時間是文件排序的主要依據，檔案員在進行文書檔案歸檔，都必須對這一成文時間進行判斷，然后進行排序。曹碧華等人曾讓22名視力正常的在校大學本科生進行數字辨認，讓他們對由1～8的阿拉伯數字和中文小寫數字構成的符號形式的數字進行的辨認。結果發現，對阿拉伯數字的錯誤率為3.1%，，而對中文小寫數字的錯誤率為3.9%；對阿拉伯數字的反應時間平均值為377ms，對中文小寫數字的反應時間平均值為389ms。可見，成文時間改用阿拉伯數字，可縮短檔案人員在排序上的時間，提高排序的準確性和效率。

（五）黨政機關公文明確規定發文機關必須在文件標題和落款處體現，方便了檔案目錄的注錄

這一規定大大減少了檔案人員在著錄責任者時的工作量。檔案人員可以根據自己的習慣，在著錄文號時，在文件首頁，同時找到責任者并進行著錄；也可在著錄成文日期時，著錄責任者。再也不必糾結發文機關在文件的首頁還是在末頁，省去了頻繁翻頁的麻煩；更重要的是，檔案人員再也不用通過辨認公章，來確定責任者。

比較調整統一前后的公文對歸檔文件整理的影響，不難看出，新標準、新條例的出臺，充分考慮到了文件作為檔案前身，檔案的基礎，其在歸檔時需要；方便了檔案人員的日常工作；實現了與《歸檔文件整理規則》的同步與一致。總之，統一黨政公文，是求效之舉、求實之舉、求真之舉，將對歸檔文件整理產生積極意義。

參考文獻

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