淺析上海市政府預算公開

趙潔瓊

摘 要：推行財政預算信息公開既是公共財政的本質要求，也是政府信息公開的重要內容。近些年來各國不斷努力，以提高預算透明度作為目標，我國也將“完善財政預算制度，推進預算公開透明”一直作為政府工作重點之一。上海市在預算公開方面取得了不錯的成績，但是不可否認，在預算公開的過程中還存在著諸多的問題。

關鍵字：公共財政；預算公開；地方政府

1 引言

預算，在一般的意義上是指相關主體對自己的經濟活動的預先盤算。本文所指的預算公開包括靜態意義上的預算公開以及動態意義上的預算公開。預算公開也并不是所有的都要公開，對于涉及國家秘密或是公開后會損害國家利益與安全的財政預算是例外的，但是國家相關機關不可打著國家秘密的幌子拒絕民眾對預算公開的要求。

政府預算的發源地是在英國，起源于控制王室對國會的財政要求，其原來的本意是要落實民主政治的監督功能，用來防止行政權力的不斷擴展，以減輕人民群眾的稅負。1787年，隨著英國國會通過了“同一基金法案”，規定政府的所有財政收入和支出項目都不僅需要向國會提出計劃及申請，并要經過國會審查和批準后才能實施，自此其他西方國家開始紛紛效仿，并確立了較為規范的國家財政預算體系。

推行財政預算信息公開既是公共財政的本質要求，也是政府信息公開的重要內容。近些年來各國不斷努力，以提高預算透明度作為目標，我國也將“完善財政預算制度，推進預算公開透明”一直作為政府工作重點之一。

新中國成立后，我國財政預算經歷了由“國家機密、不得向社會公開”到“部分預算向人大代表公開”再到“預算向社會民眾公開”一個不斷完善的過程。2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實施，明確規定了財政預算決算報告和財政收支、各類專項資金的管理和使用情況列為重點公開的政府信息，財政預算決算公開成為各級政府必做的法定事項。2009年3月20日，財政部首次在“兩會”后的第一時間在財政部門戶網站公開2009年中央財政收入預算表、中央財政支出預算表、中央本級支出預算表和中央對地方稅收返還和轉移支付預算表。2010年，財政部制定了《關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》，要求政府和部門主動公開預算和決算，積極推動部門預算公開。2015年剛剛對《中華人民共和國預算法》進行了修改，首次對“預算公開”做出全面規定，對公開的范圍、主體、時限等提出明確具體的要求，對轉移支付、政府債務、機關運行經費等社會高度關注事項要求公開做出說明，并規定了違反預算公開規范的法律責任，從源頭上預防和治理腐敗。

2 研究的意義

（一）實踐意義

1.對于上海市財政資金管理工作能發揮重要作用

上海市作為直轄市，建立完善的政府預算公開制度成為責無旁貸的任務，根據實際情況，建立并完善一套體系進行財政預算管理工作，規范財政資金管理，為上海市構建相應的政府財政資金預算管理體系，具有非常重要的意義。

2.為其他城市提供借鑒

上海市政府預算公開中存在的問題，很可能是其他城市預算公開中也會存在或者可能出現的問題，研究上海市政府預算公開制度，對其他城市進行預算公開具有一定借鑒意義，促進當地的經濟發展。

（二）理論意義

1.為研究我國地方政府預算公開提供新的視角，擴展相關研究

在現有的文獻資料中，雖然有大批關于預算公開的相關研究，但是，在現有的研究中還有不少空白和不完善的地方。

2.為政府在預算公開的過程中針對性和實效性提供理論參考

本研究在地方政府預算公開方面歸納出了許多深層次的原因，并針對問題指出了對應的建議，希望能夠借此為政府在預算公開的過程中提供更直觀和針對性更強的建議。

3.有利于完善相關法律

本研究中指出了政府預算公開未能順利實現的原因，法律的不健全是一個重要因素，這給健全相應法律制度提供參考。

3 上海市政府和部門預決算公開基本情況

上海市市本級自2005年開始，每一年都公開上一年預算執行情況；而預算報告是從2006年開始公開的。市本級預決算公開的具體內容包括市級財政收支預決算和市級政府性基金收支預決算及其說明。除市級政府性基金收支預決算中收入項目公開至項級科目，其他各項目均按預算數或者決算數公開至款級科目。

上海市政府部門的預決算公開情況，可以通過上海市政府門戶網站“政府信息公開”——“市政府部門與區縣信息公開”欄查到。在該欄下列示的市政府部門信息公開和區縣政府信息公開中，公開2015年預算和“三公”經費預算的部門數量列示如下：市政府部門，總數46個，其中預算公開的數量39個，沒有公開的部門是監察局、民政局、旅游局、安全生產監督管理局、民防辦公室、金融服務辦公室、人民政府新聞辦公室7個部門；“三公”經費預算公開的數量38個，沒有公開的部門市監察局、民政局、新聞出版局、旅游局、知識產權局、安全生產監督管理局、民防辦公室、人民政府新聞辦公室8個部門。區縣政府，總數16個，全部公開了預算和“三公”經費預算。上海市政府部門和區縣政府2015年預算公開比率是88.7%，“三公”經費預算公開比率是87.1%。

從上述公開預算的數量中可以看出，上海市幾乎全部的政府部門和區縣政府都公開了與預決算相關的信息，預算公開的公開比率達到了88.7%，“三公”經費預算公開的比率達到了87.1%。在已公開的預算和“三公”經費預算信息中，具體包括部門收支預決算、公共財政撥款支出預決算、“三公”經費預決算公開及其說明。其中，部門收支預決算和公共財政撥款支出預決算公開到款級科目，部門“三公”經費預決算公開只列出預決算總額和三項公務經費的分項數額。

4 上海市政府預算公開中存在的問題

（一）政府的觀念有待提高

政府部門首先應該確定，公開政府預算的原因是什么，財政預算公開到底是向誰公開？上海市公布的預算報告寫得生澀難懂，有些甚至連一些專業人士看起來都有困難，這種“外行看不懂，內行說不清”的局面并不少見，造成這一局面的根源在于政府部門的觀念還沒有及時轉變。

構建服務型政府是我國政府改革的重要內容之一，政府應該樹立現代服務理念，增強服務意識，改變官本位觀念，真正做到服務型政府；把“全心全意為人民服務”的服務意識內化為政府的意識并貫穿于實際行動之中，以民眾和社會的需求為前提，真正做到“以人為本”，這樣才能達到財政預算公開的目的。

（二）法律和制度保障不完善

完善的法律制度是政府預算公開的支撐和保障。目前，我國政府預算決算公開的法律依據主要是《預算法》、《會計法》、《政府信息公開條例》中的零散規定，但沒有專門針對政府預算信息公開的直接系統和獨立完善的法律。關于預算公開的單行規定大多為財政部發布的指導意見、地方政府規章等，并不是由立法機關——人大制定的專門法律，這些指導意見、地方政府規章相對于法律來說效力層次比較低下，嚴重影響了預算公開的權威性和穩定性。預算公開法律和制度保障的不完善，給上海市預算公開的實施造成了障礙。

（三）預算公開的完整性不夠

政府預算是一個互動、連續的過程，包括從預算編制、審查和批準、執行、決算以及監督的全過程，預算公開就應該是對這些過程的每一個環節的公開，而不是只公開其中的部分環節。目前，上海市政府預算公開的是兩個環節：經人大審批后形成的年度預算和預算年度執行完畢后的結果——決算，其他環節尚未對民眾公開。當然，這與整個大環境是關聯的，全國其他地區，政府預算公開也只是這兩個環節。對于預算的編制過程、預算的執行的過程，以及人大、政協、審計部門對預算怎樣實施的監督，都沒有公開。

上海市政府預算公開的主要是“年度預算草案報告”和“年度預算執行情況報告”，但是限于報告所固有的篇幅，顯然不可能展示詳細的財政收支狀況。而且預算報告僅列舉了收入總額，稅收收入、國有資產收益收入等主要收入項目，缺乏收入明細科目；支出總額，一般公共服務支出、教育支出、醫療支出、經濟建設支出等主要支出項目，缺乏支出明細科目；完成預算情況，但僅包括年度決算相較于當年預算的完成情況，“沒有列出至少針對前兩個財政年度的結果信息，也沒有包含后兩年主要預算總量的預測信息”。上海市政府預算公開缺乏地方政府債務指標的披露，或是披露的數據不完全，對于政府可能面臨的財政風險則完全沒有涉及。

公開只是一個動作，公開了之后，民眾可以提出疑問，相關政府部門應積極做出回應，畢竟公開只是一種手段，公開只是為了更好地實現預算過程中的民眾參與和民眾監督。預算公開不是政府把預算報告公布到網上就達到了，預算公開需要互動和回應，應該是動態的公開。

（四）預算公開的途徑不一致

上海市政府預算決算公開，并沒有統一的途徑，有的是在門戶網站上公開的，有的是在刊物上公開的，在門戶網站上公開的，在網頁版面上也存在不一致，有的是在政務公開中，有的是在財政數據公開中，有的在檢索中才能檢索到，沒有統一標準的查詢方式。對民眾來說，進行信息收集和統計對比分析的難度比較大，也不利于不同部門之間的橫向比較。

（五）財政收支科目的劃分不夠細化

我國現有的預算科目劃分不夠詳細，導致政府雖然公開了預算草案、預算報告等，普通民眾卻難以理解。按照2007年1月1日正式實施的政府收支分類改革，我國現行支出分類同時使用支出功能分類和支出經濟分類兩種方法對財政支出進行分類。所謂支出功能分類，就是按政府主要職能活動分類。我國政府支出功能分類設置一般公共服務、外交、國防等大類，類下再分款、項兩級。支出經濟分類是按支出的經濟性質和具體用途所作的一種分類，支出經濟分類科目設工資福利支出、商品和服務支出等12類，類下設款，具體包括：工資福利支出、商品和服務支出、對個人和家庭的補助、對企事業單位的補貼等。但“總的來說，現有支出類級科目不能集中、完整地反映政府某項職能活動；支出款級科目不能集中反映某一方面的工作；支出項級科目不能集中、明細地反映某個具體支出事項。”

政府公開財政預算，其真正的目的，是讓民眾更直接、更準確地了解相關部門的財政狀況，從而更好地對公共預算進行監督。這就需要注意預算報告內容的易懂程度，用通俗明了的語言、形式，讓查閱者一目了然地看懂政府預算。很多人都認為：預算有其專業性，涉及到異常復雜繁瑣的賬目和高妙深奧的專業問題，普通民眾看不懂預算報告，是再自然不過之事。但預算并不是高科技，要讓民眾看懂并不是十分困難的事情，以前缺乏對預算公開方法的研究，如果能委托一些專家，認真研究預算公開的技術問題，用通俗易懂的方式把預算問題表達清楚，這不難做到。如果民眾看不懂，或者看懂了以后仍有疑問，相關部門和工作人員也應該做好準備，給予及時、認真地解答。

（六）預算外資金的公開程度不夠

預算外資金是指“國家機關、事業單位、社會團體和其他機構為履行或代行

政府職能，依據國家法律法規和具有法律效力的規章而收取、提取、募集和安排

使用，未納入財政預算管理的各種財政性資金。”預算外資金體現了各地方、各部門在具體負責事項上的靈活性，屬于政府自由支配的范疇，是預算內資金的補充。然而，改革開放以來，預算外資金大幅增加，特別是房地產市場的火熱，土地收入已經成為地方政府最大的預算外資金來源。1994年實施的分稅制改革，使得地方稅收減少，預算外收入更是成為地方政府的重要財政來源，甚至成為個別地方政府最重要的財政來源，進而形成地方財政主要依賴預算外收入的怪異局面。上海市政府預算，僅包括預算內收入，預算外收入長期分散于各地區、各部門手中，成為政府都難以有效掌控的“第二預算”，也嚴重擾亂了上海市政府的公共預算制度。

5 解決地方政府預算公開過程中問題的建議

（一）提高政府的服務意識

現代政府是一個法制社會，政府是有限政府，主權在民，是以民為本的。全心全意為人民服務是中國共產黨一直奉行的理念，這與建立服務型政府是相通的。要徹底改變官本位的思想，培養公務人員的服務意識，始終把為民放在第一位，始終牢記自己的權利是人民賦予的，摒棄掉官僚主主義作風，樹立全心全意為人民服務的觀念。政府制定出一個好的制度，也是需要人去執行的，公務人員的服務意識提高了，服務做到位了，制度的良好社會效益才能有效地顯現出來。

政府財政來源于公民的稅收，公民委托政府使用財政資金提供公共物品與服務，政府如何花錢、花在哪里、績效如何，理應讓民眾知道并能進行監督。因此，了解公共預算信息，是公民天然的權利。預算公開已經不是政府愿意不愿意的事情，而是必須履行的重要義務。政府不應當把預算公開當作一種負擔，而是把它當作政府和民眾溝通的橋梁和紐帶，當作推進政府信息公開、提高政府管理績效的重要手段，力爭把預算信息公開培養成一種執政習慣。預算信息公開的內容、數量、方式，不能單方面從政府機構和官員的角度考慮，更要站在社會的角度，從民眾和企業行使權利、增進利益的角度出發考慮問題，是典型的“權利型”公開。從“權力型”公開向“權利型”公開轉變的過程，應該將自上而下的主動公開與自下而上的依申請公開相結合，盡量提供民眾想要知道的信息，讓更多的人參與監督。民意基礎與民眾要求既是政府預算公開的巨大壓力，也是其重要動力。

（二）進一步完善相關法律制度建設

要想在政府預算公開方面取得比較好的成績，政府預算公開就必須以完善的法律體系來作為基礎和支撐，在實際操作中做到有法可依。

首先要繼續對《預算法》進行修訂，對預算公開的內容進行詳細的規定。

實現預算公開，僅僅對《預算法》的修訂是不夠的，還要繼續對《保密法》進行修訂。2010年10月1日，修訂后的《保密法》開始實施，雖然加強了政府信息保密的規定和措施，但對如何保證政府信息公開卻沒有做出實質性的規定，因此，需要進一步修訂，特別要對國家秘密事項做出明確規定。

還要提升《政府信息公開條例》的法律層次，使其成為經權力機關批準的政府信息公開法，以提高政府預算透明度，推進包括政府信息在內的政府預算信息公開，使財政預算公開為主體的所有政府政務公開有法可依、有章可循、不斷規范。

（三）豐富預算公開的完整性

在實踐中，政府預算每年要公開的數據基本上是兩個，一個是預算數，一個是決算數。從政府預算的環節看，包括了前期的編制、財政部門的審核、人大的審議和批準、預算執行、預算調整、決算、審計監督等。除了因涉及國家安全、涉外秘密等需要保密的信息外，政府預算的公開應該包括上述全部環節的公開，實現預算全過程、動態的公開。

在現有公開內容的基礎上，擴大公開政府預算的內容，一是預算決算種類的擴大，二是每類預算決算中公開信息的擴大。目前，就上海市而言，每年都要編制公共財政收支預算、政府性基金收支預算、國有資本經營收支預算、社保基金收支預算四類預算，在進行預算決算公開時，并沒有后兩類預算的公開。因為從中央到地方的文件中，目前還沒有對后兩類預算的公開予以規定，所以也沒有公開。筆者認為，政府預算公開應是一個全口徑的公開，不能因偏廢全，應逐步將另外兩類預算予以公開。

（四）統一預算公開的途徑

現在是網絡的時代，就上海市而言，各區縣政府、各部門都有各自的門戶網站。政府預決算、部門預決算、三公經費預決算等，都應該統一在門戶網站予以公開，并且統一公開在同一網頁版面上。在各區縣政府、各部門網站公開的，應該在政務公開欄目中，分別設立財政預算決算公開、部門預算決算公開子欄目，以方便民眾的查詢，減少苦于尋找的煩惱。這樣通過不同的途徑，對政府預算決算、部門預算決算進行公開，滿足不同社會群體的多種需求，更好地體現了全心全意為人民服務的精神。

（五）細化基金收支預算科目

在保持現行政府收支分類科目框架不變的情況下，調整了基金收支分類科目設置，細化了基金支出科目，清晰反映各項基金的支出結構與方向，為基金預算編制打下良好基礎。

在預算公開方式上，需要盡可能用簡單的語言、多用形象生動的圖表來描述，以方便人大代表審議和民眾查詢、監督。這方面我們可以借鑒美國的經驗，開發實用性的電子政務公開系統與平臺，實現“傻瓜化”查詢、閱讀和下載。以德克薩斯州為例，德州議會預算局官方網站每年都公布地方財政預算，成為德州公民查看政府預算的首選方式。其預算報告一般都是PDF格式的，體積非常小巧，內容卻非常豐富和專業。餅狀圖、柱狀圖的運用讓人感覺更為直觀。而在各種表格中，往往都有和上一財年，甚至于上幾個財年的數據對比。網站專門有一個叫做“德州預算資源”（TBS）的系統，界面樸實無華，用起來十分方便，類似于大學圖書書館的檢索系統，負責教民眾傻瓜化操作查詢。即使不會使用搜索工具，系統界面上的幫助按鈕也能幫助民眾順利地實現查詢、打印和下載。總之，由于在預算信息公開和監督的過程中民眾作為信息的接收者和非專業人員，始終處于劣勢地位，這就需要政府部門和工作人員，利用其專業性，保證信息的完整、真實、可讀，以保障民眾順利實現公共參與和民主監督。

（六）加強對預算外資金的管理

完善措施，從源頭上杜絕預算外資金的違規違法行為。進一步整頓和清理現行收費的不良行為，不斷地取消不合理和不合法的收費項目，將那些不能體現政府行政行為的事業性行政收費轉變成經營服務性收費，同時對其依法征收稅款，對部門的支出進行合理科學的預算，取消把收費和部門收入相捆綁和掛鉤的做法，在部門預算安排中做統一的規定。及時對單位現有銀行賬戶進行整頓和清理，該取消的必須予以取消賬戶，在審核新開賬戶時要嚴格按照規定操作，不應該留下可以轉移截留預算外資金收入的任何機會，確保所有資金可以足額并及時繳入財政部門開設的統一的財政專戶。

完善內部控制制度，提高內部控制質量。行政事業單位必須依據預見性、合法性、全面性等原則來制定內控制度。首先，必須在符合國家的法規和法律的前提下來制定預算外資金的內部控制規定，同時，必須使所制定的內部控制制度具有高度的權威性。其次，內控制度必須能夠對未來可能遭遇或者是發生的風險進行預測，保證其具有高效的防范意識。最后，應該盡可能地將預算外各個環節和每個控制點都覆蓋在事業單位所制定的內部控制中，擁有完善內控制度的行政事業單位應該在遵循公開性和獨立性等原則的前提下不斷提高內部控制的質量。

參考文獻

[1]參見IMF《財政透明度手冊》2007年。

[2]石英華著：《政府財務信息披露研究》，中國財政經濟出版社，2006年版，第170頁。

[3]謝元態主編：《公共財政學》，江西科學技術出版社，2007年版，第370頁。