從“智利經驗”看“制度安排”的重要性

李佳穎

摘 要：在決定國家發展水平的各項因素中，制度安排至關重要。智利，這個歷史上十分貧困的拉美小國，歷經近三十年的探索和實踐，通過穩步推進多層面的制度改革，基本實現了經濟、政治和社會的成功轉型，并將成為率先跨越“中等收入陷阱”的拉美國家，躋身高收入國家行列。其經驗值得探討和借鑒。

關鍵詞：發展；制度；智利；改革

發展，是亙古不變的時代主題。早在十八世紀，亞當·斯密就在其經濟學著作《國富論》中探討了如何“富國裕民”，此后學界和民間對這一問題的討論從未停止過。

論及決定國家發展水平的各項因素，目前主要有新制度主義、文化主義、現代化理論、依附理論、世界體系理論等。

在筆者看來，上述影響一國發展的諸多因素中，“制度安排”最為重要。

根據政治經濟學理論，不同國家經濟發展的初始制度結構大相徑庭， 要求其發展路徑也相應作出調整。對于任何國家的任何時期， 經濟發展中的首要選擇是制度的選擇，不存在單一的成功發展模式。許多發展中國家長期忽視對基本的制度框架的“軟”投資， 而只突出特定的能帶來短期增長效應的“硬”投資， 結果在舊的制度框架下， 市場經濟得不到順利運行， 經濟發展時常陷于困境中。這在拉美、中非、西南亞一些國家顯得尤為突出。

筆者因工作需要曾在拉美地區常駐三年。這期間，一方面被拉美各國迥異的風情深深打動，另一方面也對拉美不同國家和地區間發展水平的差異頗為感觸。其中，智利的發展路徑和模式可謂獨樹一幟。在結束軍政府獨裁統治后，該國經過20多年的探索和實踐，基本實現了政治、經濟和社會的成功轉型。根據中國社科院拉丁美洲研究所的報告，智利將成為率先跨越“中等收入陷阱”的拉美國家，躋身高收入國家行列。該國取得長足發展的主要原因在于，根據本國實情，進行多層面的制度改革，并取得了積極的效果。

1 智利近半世紀以來的發展路徑

1、上世紀70年代至90年代

二十世紀七十年代，智利曾是西班牙在拉美殖民地中最貧窮落后的國家之一。1970年，社會黨領袖阿連德領導的人民聯盟在大選中獲勝，阿連德當選總統，并組成了人民聯盟政府。然而好景不長，1973年9月，智利反動派發動政變奪取政權，阿本人在政變中殉職。皮諾切特開始軍事獨裁。1980年，智利新憲法經公民投票獲得通過。新憲法規定，1988年進行等額選舉的總統大選，1990年還政于民。皮諾切特在那次大選中失利，帕特里西奧·埃爾文獲勝，出任總統。

皮諾切特在其獨裁期間，解散國會，廢除憲法，實施黨禁和言論禁錮，特別是殘暴鎮壓政治異見者，造成大量侵犯人權的事件。據不完全統計，有數千左翼人士被殺或失蹤，上百萬人被迫逃亡。然而，另一個不可磨滅的事實是，皮在任內大力推進新自由主義經濟改革，調整產業結構，全面開放市場和拓展自由貿易，智年均經濟增長率高達8%，使得智一躍成為南美洲首屈一指的經濟強國。

2、上世紀90年代至今

1990年文人政府上臺，基本延續軍政府時期的經濟政策，同時加強財政紀律，推進民主法治和社會事業建設，智利進入一個新的發展時期。經過20多年的探索與改革，智利已走出一條適合自己的發展道路，其經濟多年保持較快增長，綜合競爭力、經濟自由化程度、市場開放度、國際信用等級均為拉美之首，被視為拉美經濟發展樣板。2010年，智利正式簽署加入經濟合作與發展組織協定（簡稱經合組織，即所謂的“富人俱樂部”），成為該組織第31個成員國，也是南美洲首個加入該組織的國家。近幾年來智經濟平均增長率超過5%。

2 智利經濟、政治和社會三個層面的制度改革

智利之所以能在不足三十年的時間里，超越歷史上的“欠發達”狀態，實現經濟、政治和社會的成功轉型，并率先跨越“中等收入陷阱”躋身高收入國家行列，與其常年以來堅持不懈地進行多層面制度改革密不可分。以下著重就智利經濟、政治和社會三個層面的制度改革進行分析：

1、經濟制度

一是堅持奉行市場經濟。

智利早在上世紀70年代軍政府統治時期即率先在拉美進行了新自由主義經濟改革。盡管也未能避免80 年代初的經濟衰退和債務危機創傷，但智利經濟在1984 年就率先恢復增長，并長期以來保持穩定增長。1980-1989年，智經濟累積增長27. 5% ， 比同期整個拉美地區的經濟平均累積增長高出1倍多；1990-1999年，智經濟平均增長率達7%，被譽為拉美新自由主義改革的成功樣板。智利市場經濟模式較類似于“美國市場經濟模式”，即“企業自主型”市場經濟模式。智利秉承“小政府、大市場”理念，堅持法制化、透明化、競爭化，政府職能在于保證市場環境的有序、健康，限制壟斷，保護競爭。政府賦予企業充分的自主權利和創新激勵，保障后者作為微觀經濟活動主體的發展，從而推進宏觀經濟的整體發展。

二是堅持出口導向的經濟增長模式。

智利是較早實行改革開放的國家。1974年智開始貿易體制改革，至80年代，已基本形成開放、透明的貿易體制，統一關稅稅率僅10%，并消除了所有非關稅壁壘。90年代以來，政府一方面積極推進自由貿易戰略，調整國內經濟結構，鼓勵以銅為主的礦業、以紙漿為主的林業、以三文魚養殖和遠洋捕撈為主的漁業和以紅酒、鮮果出口為主的農業等優勢支柱產業，積極參與國際競爭；另一方面把商簽自由貿易協定作為新的經濟外交重點，目前智已同世界上50多個國家或地區經濟集團簽署了雙邊及“單邊對多邊”的貿易協定，為其發展國際貿易爭取了許多“例外”的優惠政策。2006年中智自由貿易協定生效以來，中智雙邊貿易快速增長。2013年智利是中國在拉美地區僅次于巴西、墨西哥的第三大貿易伙伴，中國是智利在全球的第一大貿易伙伴，第一大出口目的國和第二大進口來源國。

一份來自智利大學經濟學系的調研文章認為，智利經濟模式轉型的成功，主要來源于兩個方面，一是政府意識到國內市場狹小內需乏力，因而著力發掘礦產、農林漁業等資源豐富的比較優勢，積極開拓海外市場，建立出口導向的經濟增長模式；二是始于上世紀70年代的智利經濟改革，正好與世界經濟全球化趨勢同步，智利在此輪大潮中占得了先機，抓住了機遇。

三是堅持穩健的財政政策。

智利國土面積和國內市場狹小，對外部沖擊的抵抗力十分有限，因此歷屆政府均秉承“居安思危”的前瞻意識，在保證宏觀經濟穩定持續增長的前提下，采取穩健謹慎的財政政策。例如，政府為固化出口增長帶來的財富效應，采取了適度限制公共開支、建立穩定基金保持公共財政相當于國內生產總值1%的結構性盈余。這使智利擺脫了外債壓力，同時適度加大針對國家基礎設施的投資，維持國家對社會保障體系的資金投入，取得了較好的經濟、社會效果。始于2007年的美國次貸危機和隨后的歐洲債務危機席卷全球，智雖因國際市場原料價格下跌和外部市場萎縮等因素受到影響，但基本經濟面仍總體向好，是拉美乃至全球范圍內在經濟危機中仍保持經濟增長的國家之一。

2、政治體制

一是堅持“民主憲政”。

智利民主政治的歷史源遠流長。智利議會成立于1811年，是南美最古老的議會之一。1973年軍事政變后，議會遭到解散。1988年10月，智以全民公決的形式決定恢復民主制度，議會于1990年恢復職權。智利實行立法、行政、司法三權分立的政治體系。

1990年，智文人政府上臺后，一方面把握“轉型正義”的力度，對獨裁時期的民族創傷提出“原諒與忘卻”的原則，積極面對未來，相對平穩地實現了民主和解；另一方面積極修憲、強化法制，穩步推進憲政改革節奏，保證了轉型期間政治和社會的穩定，避免了“體制性鐘擺”現象。

二是建立反腐倡廉型政府。

自1995年透明國際發布全球清廉指數以來，智利一直名列拉美國家首位，2013年位居全球177個國家中的第22位。在智利經濟改革之初，該國特別加大力度約束公權和反腐倡廉，使得國家經濟在市場化過程中的權利尋租現象得到了有效控制。

首先是構建多層次的監督體制。外部監督包括政治監督、司法監督、行政-法律監督和公民監督；內部監督則通過政府內審機制實現，即專設的“政府內部總審計委員會”。

其次是打造透明政府。政府機關通過信息化平臺大力推行政務公開，國家領導、政要和主要官員實行財產申報制度，公務支出和公務出行信息全部公開，接受公民的監督、舉報和建議。

再次是嚴格管理公務人員。一是在錄用時奉行公平、平等、競爭和擇優原則，二是建立完備的公務員管理制度和法律規范，以外力促使其廉潔奉公，三是建立公務員回避制度，防止任人唯親、結幫營私。

3、社會政策

一是獨特的養老金制度。

智利養老金制度改革始于上世紀70年代，發展至今已形成一套以個人繳費、私人機構運營、市場調配、國家托底為基本特征的完整體系。勞動者在自主選擇的養老金管理公司開立賬戶，將每月應稅所得收入的10%存入該賬戶，私人養老金公司在法律嚴格限制的范疇內進行資本投資，再將投資所得利潤按法定時間和要求返還至該個人賬戶。政府對養老金安全承擔最終風險和責任，如果該勞動者因管理公司破產或個人失業、喪失勞動能力等原因，到期無法達到法定最低福利水平，國家將提供差額補貼。對于個人來說，多繳多得，消除晚年后顧之憂；對于各養老金管理公司來說，為了在市場競爭中吸引和留住參與的勞動者，必須努力提高服務質量和服務效率，同時降低管理成本以達到盈利目的；對于政府來說，一方面擺脫了沉重的財政養老負擔，另一方面活躍了資本市場，側面刺激了國家經濟的發展。

二是醫療保險制度。智利根據自身國情，建立了混合醫療保健制度，即由公立醫院和私營醫療機構共同向人民提供醫療服務。在保證公平方面，政府投入大量資金用以改善全國近2000家公立醫院和社區診所的基礎設施，建立“國家健康保障基金”分配給面向普通大眾的醫療機構和醫生護士，同時規定私立醫院的醫生每年必須在公立醫院服務一定時限，才能通過每年的執照檢查。在提高效率和提供優質服務方面，建立私人醫療保險制度，成立私營醫療保險公司，為有一定經濟基礎的人群提供高標準的優質化服務。

三是社會救助金制度。智利的社會救助金主要由國家財政負擔，由福利標準委員會管理和支出。智民間組織和基金會另可通過不同渠道籌集專項資金，用以救助不同的社會弱勢群體，如嬰幼兒、婦女、失業人員、貧困戶等。

綜上所述，智利通過近三十年的探索和實踐，通過穩步推進經濟、政治和社會層面的體制改革，走出了一條適合自己的發展之路。智利以自主可控的開放型經濟改革，輔以廉潔高效的政府機制，加之兼顧公平的社會政策，保持了常年的經濟發展和社會穩定。其發展經驗值得許多發展中國家參考和借鑒。