北京市流動人口政策影響分析

摘 要：流動人口是影響北京城市未來發(fā)展方向不可忽略的因素，北京既需要外來務(wù)工人員對各項經(jīng)濟(jì)建設(shè)的人才支援，又必須要面對資源有限的社會、自然環(huán)境，如何協(xié)調(diào)流動人口與北京城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人資矛盾的關(guān)系，盡量處理好流動人口的“兩難困境”是流動人口管理政策的目標(biāo)之一。本文認(rèn)為現(xiàn)有的流動人口政策過高限制了高地位流動人口留京指標(biāo)，而又沒有控制住低地位流動人口的進(jìn)京門檻，今后如果將流動人口分類管理并為之提供各類社會服務(wù)，將會更利于緩解北京市流動人口的兩難困境。

關(guān)鍵詞：流動人口；社會政策；兩難困境

北京市作為中國首都和快速發(fā)展的特大城市，吸引了大量的流動人口，是全國流動人口的三大聚集區(qū)之一。一方面，流動人口進(jìn)城，促進(jìn)了北京的城市發(fā)展，大量年輕勞動力融入，緩解了北京市內(nèi)勞動力偏老齡化的年齡結(jié)構(gòu)，活躍了各級市場，加速了北京社會經(jīng)濟(jì)向前邁進(jìn)的步伐。另一方面，流動人口也加速著北京各類資源的消耗，帶來了環(huán)境污染、交通擁堵、管理成本增加等負(fù)面影響。越是發(fā)達(dá)的大都市，對流動人口的管理越是脫不開宋健提出的“兩難困境”。

流動人口進(jìn)城一方面取決于城鄉(xiāng)差異、自身意愿以及機(jī)會成本，另一方面也會受到市場供需與社會政策的影響。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)和管理體制的深化改革，我國流動人口的規(guī)模增長迅猛，目前整體上已邁入人口流動性社會。該如何看待流動人口，向上追溯都離不開毛澤東與馬寅初的人口觀點，流動人口既是北京發(fā)展的生產(chǎn)者推動者也是北京市場與資源消費者，但這兩重身份，并不一定在同一類流動人口群體身上有所體現(xiàn)。尤其在外來流動人口已經(jīng)形成自循環(huán)體系的城中村內(nèi)，流動人口并沒有作為北京的生產(chǎn)者而只作為北京的消耗者而出現(xiàn)。面對已經(jīng)層次鮮明的流動人口群體，政府應(yīng)如何區(qū)別管理，如何讓流動人口更好地為北京服務(wù)成為了北京市流動人口政策的焦點。另一方面，自2005年北京人大常委會正式廢止《北京市外地來京務(wù)工人員管理條例》之后，北京已經(jīng)不允許依靠行政法律手段來驅(qū)逐流動人口了，所以北京市對流動人口進(jìn)京數(shù)量與質(zhì)量的調(diào)控與管理只能通過政策對流動人口進(jìn)京、留京意愿的影響來實現(xiàn)。

故本文將北京外來流動人口分為兩大類型，即高地位流動人口與低地位流動人口。高地位流動人口即北京的生產(chǎn)者，他們大多有職業(yè)、有學(xué)歷、或為有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的技術(shù)人員（包括有專業(yè)技術(shù)資格的農(nóng)民工）、管理人員與投資者。他們從事的行業(yè)和職業(yè)有益于北京促進(jìn)的北京的城市發(fā)展，同時由于其大多屬于社會管理體制內(nèi)部，易于受到政府政策的影響，是北京市社會人口政策中較常涉及的人群。高地位流動人口既是北京的生產(chǎn)者，也是北京的消費者，既有助于緩解城市老齡化結(jié)構(gòu)，也能在工作中獲得自身增值與價值體現(xiàn)。第二類是低地位流動人口，即北京的資源消耗者，他們不是北京的生產(chǎn)者，甚至也算不上北京的消費者，他們多為無固定工作的流散人員，大多存在于北京各大城中村內(nèi)。北京的許多城中村，由于房價低廉、行政管理薄弱吸引了大批流動人口依靠業(yè)緣集聚，并逐步脫離了北京的經(jīng)濟(jì)循環(huán)體系，形成了村內(nèi)自循環(huán)體系。村中的外來人口，已不再服務(wù)于北京經(jīng)濟(jì)或北京人，而是服務(wù)起了村內(nèi)流動人口。這一類城中村中的流動人口，對于北京的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，已不再是生產(chǎn)者，而單純的只是北京資源的消耗者，且不論是現(xiàn)有政策中的“以業(yè)控人”、“以房管人”，還是“暫住證”、“營業(yè)許可證”等都無法管理到他們的經(jīng)濟(jì)自循環(huán)體系，導(dǎo)致外來流動人口以此越聚越多，形成氣候，成為了北京市很難切除的城市毒瘤。

流動人口管理一直是北京市政府以及相關(guān)部門的一項重要工作，管理的主要對象是不具備北京市戶口但又在北京長期居住和工作的外地來京人員。北京市的流動人口政策從證件、住房以及就業(yè)三個方面入手，初衷是使外來進(jìn)京人員一方面可以享受到北京市政府提供的社會福利與社會待遇，一方面也便于政府進(jìn)行有效的管理與數(shù)量把控。而目前北京市現(xiàn)有社會政策中，不論是“以房管人”、“以業(yè)控人”還是“以學(xué)抑人”等政策，管控住的都是流動人口中對北京發(fā)展有益的高地位流動人口，而無法限制只作為北京資源消耗者的低地位流動人口?，F(xiàn)階段北京流動人口政策的導(dǎo)向，長遠(yuǎn)來看，會使得高、低地位流動人口來京、留京意愿發(fā)生改變，從而極有可能造成北京市流動人口逆淘汰的社會影響。

首先，在中國人口的全局觀上，我們一直都知道不僅要控制人口數(shù)量，更要提高人口質(zhì)量的重要性，但當(dāng)?shù)搅吮本┮{(diào)控流動人口的時候，卻一直很少區(qū)分控制人口數(shù)量與人口質(zhì)量。回顧我國自建國以來的流動人口政策，除去1949-1977是政策性流動及控制階段，自改革開放以來，從1978至今，對流動人口的管理理念一直在變，從限制到控制到允許再到全面開放，從驅(qū)趕到排斥到公平對待再到努力融合，雖然政府在開放程度與管理理念上都有了很大程度的進(jìn)步，但是這些政策大都把焦點集中在控制流動人口流入的數(shù)量上，而未在調(diào)控流動人口流入的質(zhì)量上。

其次，越來越多的流動人口研究在聚焦如何管理流動人口的方式之時，都傾向于把流動人口這一個整體當(dāng)做一個群體或者一個研究對象來對待，甚至有些對于流動人口的研究只聚焦于農(nóng)民工這一群體。誠然，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工是外地來京流動人口中數(shù)量龐大，占比最多，是流動人口的主要組成部分，但對北京造成社會資源擁擠、城市發(fā)展壓力、環(huán)境污染破壞的絕不單是農(nóng)民工群體的過度臃腫?，F(xiàn)行的北京流動人口政策，重點在管理和服務(wù)并重，但依舊也還是基本把外地來京流動人口當(dāng)成同一類群體在管在治。而本文認(rèn)為，對于外來務(wù)工流動人口的管理，不應(yīng)把重心過多放于怎么做如何做，而是也應(yīng)該同時把思考與考量的重點放于對誰做。哪一類流動人口群體是要管的，哪一類是要治的，哪一類是要為其提供服務(wù)的，都不能以一蓋之，對不同的流動人口群體，要有不同的社會管理政策。

最后，在很大程度上，北京現(xiàn)有流動人口的政策只會對高地位流動人口產(chǎn)生影響，過多的限制可能會降低高地位流動人口（包括潛在高地位流動人口，例如外地在京大學(xué)畢業(yè)生）在京留京的意愿，而對低地位流動人口則起不到任何限制作用，也無法影響到其來京留京意愿，長此以往，將會造成流動人口的逆淘汰。所以，只有逐步放寬對高地位流動人口在京各方面的限制，刺激高地位流動人口的留京意愿，并找到限制低地位流動人口的突破口，才能逐步避免流動人口的逆淘汰，提高在京流動人口的人口質(zhì)量，更進(jìn)一步的解決好北京市流動人口面臨的“兩難困境”。

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作者簡介

任韌（1989—），女，北京市人，北京工業(yè)大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，研究生，研究方向：社會政策。