論法治路徑下的長三角區域政府合作協議

王菁+張鑫

摘要：隨著區域經濟一體化的加快，地方政府及其職能部門簽訂各種區域政府合作協議來加強區域合作，長三角區域地方政府間旨在促進一體化進程需要的區域政府間合作協議伴隨著長三角區域合作大范圍、深層次開展也廣泛地存在著，并被其他地區所效仿。一方面，長三角的區域政府合作協議有著自身的特點;另一方面，長三角區域政府合作協議也存在著不足之處，而最大的障礙就是法律規制的缺失。因此需要通過選擇適合的法治化路徑來規范我國的區域政府合作協議，從而保證區域合作的穩定與效果。

關鍵詞：區域政府合作協議;長三角區域;法治化

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伴隨著以大都市帶城市群為中心的區域經濟浪潮的興起，我國從長三角、泛珠江三角、環渤海灣到東北三省、湖北省內的武漢城市圈方興未艾，相似的經濟文化背景、社會環境使這些行政區域間的聯系日趨頻繁和深入。而最新的三大國家戰略也為區域合作提供了更大的平臺和政策支持。長江三角洲是近幾年來我國經濟社會發展的前沿區域，長江三角洲地區便利的交通、近似的文化傳統和較為發達的經濟發展水平為該區域內的合作提供了更多的機會，在外形成了一種同求的社會連帶關系。2008年8月6日，國務院常務會議審議并通過了《進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》，該《指導意見》對長江三角洲地區進行了重新定位，“區域一體化”也從一個學術上的概念成為中央確定的發展目標。隨著長三角區域規劃的正式獲批，長三角地區聯動發展和一體化發展也上升為國家戰略。

為了更好地消解行政壁壘對經濟活動的影響，增加資源的互補與互利，提高行政事務的效率，一種區域政府之間進行合作的新形式——區域政府合作協議也孕育而生，而且合作協議無論從數量上還是范圍上都有著飛速的增長和擴張。長三角區域地方政府間旨在促進一體化進程需要的區域政府間合作協議伴隨著長三角區域合作大范圍、深層次開展也廣泛地存在著，并被其他地區所效仿。一方面，長三角的區域政府合作協議有著自身的特點;另一方面，長三角區域政府合作協議也存在著不足之處。對長三角區域政府合作協議的研究是以長三角區域為地區樣本來分析，以促進我國的區域政府合作協議的完善，從而為區域之間更好地開展分工合作提供法治化建議。

一、長三角區域政府合作協議的特點

長三角地區整體經濟發展水平較高，各區域政府之間有著分工合作的傳統，以上海市為核心，經濟輻射效果突出。具體而言，長三角區域合作協議表現為以下幾個特點：

第一，合作主體多層次。長三角區域政府合作協議既包括了省級政府之間①、地級市政府之間②、縣級市政府之間③的合作協議，也包括了政府職能部門、行政機關之間④的合作協議;既包括了同一級別政府之間的合作協議⑤，也包括了不是同一級政府之間的合作協議⑥;既包括了同一部門之間的協議⑦，也包括了不同部門之間的合作協議⑧。

第二，合作內容廣泛。目前，長三角區域兩省一市的交通部門、旅游管理部門、工商管理部門、信用建設部門、文化教育部門、人事部門、科技管理部門以及質量監督部門等行政機關開始廣泛介入區域經濟一體化的整合進程，締結了大量的協議。[1]20?也就是說長三角區域的合作協議已經廣泛涉及到了政府職能的方方面面。

第三，合作形式多樣。就現狀而言，雖然我國各級行政區域首長互訪頻繁，相互間合作意向也多樣，但是正式文本的合作協議卻很少見。這是因為我國的區域合作協議在實踐中最常見的形式是首長聯席會議，所謂的合作協議一般就是聯席會議所達成的成果。在具體形式上也鮮有稱之為協議，而是表現為實施意見、宣言、備忘錄等各種形式。

第四，合作協議數量多。長三角區域合作協議自從2003年通過了《長江三角洲城市經濟協調會章程》后，成立了以經濟協調會為基礎的合作平臺，幾乎每年都選擇在不同的城市召開市長聯席會議，以此作為主要的合作機制。有學者對此做了專門的調研，提出長三角區域僅在2003年就簽署了10個合作協議，2004年上半年又簽訂了4個。[2]255此后長三角區域的合作協議開始大量涌現，由于政府缺少對這一類合作協議的系統整理，所以無法給出一個確切的數字，但學者粗略的統計至少有一百多個合作協議。

二、長三角區域政府合作協議的不足之處

與實踐風起云涌相反差的是制度的空白。長三角各省畢竟是獨立的行政體制，彼此不隸屬的關系下會使得原本基于協作理念和共贏目標的合作，可能會由于本位主義的誤導和溝通協調機制的欠缺等原因導致合作失敗。特別是由于法律對合作協議規制的留白，使得這一類合作協議的進一步發展完善增加了不少障礙。具體表現為：

（一）合作協議締結權的尷尬處境

即使區域政府間的合作協議廣泛地存在著，但是在我國目前的法律體系中，如憲法、國務院組織法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法等法律和地方性法規、規章等卻難以尋找到相關的法律依據。一來我國并沒有類似于我國臺灣地區的專門的行政程序法;二來按照目前的憲法和地方組織法，地方政府只能在本行政區域內行使職權，并未立法直接規定地方政府的協議締結權。雖然有學者認為法律并未禁止地方政府之間簽訂合作協議的締結權就應當視為默許，但是這顯然是違背公法原則的理解。概括而言就是在現有的法律規范中無法找到締結權的合法性依據。

（二）合作協議的法律效力模糊不清

已有的區域合作協議的條文中大多也沒有提及法律效力的問題，學者們也鮮有去研究合作協議與地方性法規、地方規章以及規范性文件之間的關系與效力等級。這將大大影響著這一類合作協議的實施效果和公信力。

（三）民眾與其他團體的參與度不夠

區域合作協議雖然仍屬于協議的范疇，但是該協議會突破合同相對性的原則，會對協議第三方的權利義務造成影響，這種雙方訂立協議但內容上影響到第三方權利義務甚至是公共利益的行為是否具有正當性也需要進行論證。但對此幾乎沒有向社會征求相關的意見、召開聽證會等。除此之外，這一類協議更加強調政府的作用，既少有成立專門的組織來運行監督協議，也沒有其他社會組織可以參與其中。這是因為政府限于編制、資金、人員等原因很難再設立專門的組織來維系、運行和監督合作協議的具體內容，只是在其工作職能之中來安排，甚至很多協議最后都流于形式，沒有實際效果。而讓社會組織、民間團體來參與其中，則涉及到權力的移轉問題，行政權力由法律賦予，除了法定的和委托的情形，并沒有其他組織參與其中的法律空間。

（四）合作協議監督與救濟的缺失

協議并非一經制定簽署就結束了，這僅僅是合作的開始，大量的工作是對協議的履行，而現今協議的執行情況一般都是依據協議制定主體的自覺自律，并沒有一個外力機關或者部門專門來負責監督，所以我們很難了解到這些協議具體的履行情況，是否需要完善或者修改等。此外，我國大陸地區目前的合作協議即使是在法治相對發達的長三角地區，在已經締結的區域政府合作協議中，幾乎無法找到有關的糾紛解決機制。在實踐中即使協議規定得再詳細完善，糾紛也似乎不可避免，由于這種跨區域的合作協議的制定者往往是互不隸屬的關系，因此糾紛的解決就更加困難，僅僅依靠協議雙方互讓互諒、協商一致[2]7是不夠的。因此如果制定相對完備的合作協議，既可以明細雙方權利義務，也可以為糾紛的解決提供依據。

三、區域合作協議的完善——法治化路徑

通過對長三角區域政府合作協議不足之處的分析，可以看到我國區域政府合作最大的障礙就是法律規制的缺失，這使得政府之間的合作協議更像游走在法律邊緣，大大減少了這種合作的穩定性、規范性和影響力。無論學者對此問題的解答是傾向于政府主導下的公法模式還是崇尚自由自治的私法模式，都不約而同地認同法治是其必然的選擇。但是如何選擇法治化的路徑，需要先回答以下幾個問題。

（一）公法模式還是私法模式

其他國家和地區的區域合作很多是由政府委托給相關的私主體或者公私合力的方式來完成，而我國的區域合作中政府的參與度很高，是以政府為主導完成的。私法模式的優點是將這些地緣上相互比鄰的地區基于彼此的依賴而自然形成一塊經濟區，這些合作很多是以經濟合作的需要為起點的，私法的平等性、意思自治性、合同自由等原則在這些合作中可以很好地發揮出來，雖然很多合作是隱形的，但是合同法與侵權法中的條款可以為這些合作提供法律支持。公法模式則更強調政府的主導作用，以及對規則的人為設計，政府作為設計者有意識的推進合作的開展和深入，行政權的先天優勢與高效性可以使這些合作更加全面和穩定。

以我國區域政府合作的現狀而言，可以采用公法模式為主導，私法模式為先驅和補充的方式。這是因為一方面我國目前存在著大量的區域政府合作協議，已經有了很多的行政機關參與其中，輻射的地區也很多，政府的這種推動無論是現在較為發達的長三角區域還是將來擴大到全國的區域都可以取得更好的效果。同時，有一些合作中的問題并非私法能夠解決，特別是合作中的地方政府基于地方保護而設置的行政壁壘更是私法難以突破的。另一方面，在公法所無法涉及的領域或者公法失靈的領域則依賴私法的作用。市場的變化與需求往往并非政府能夠預期的，這個時候的規制則可以采用私法的方式，在發揮私法的“自發秩序”作用的同時，為公法的完善提供思路。

（二）需不需要單獨立法

對于如何將區域政府合作協議納入法治范疇，學者們莫衷一是。這里涉及的一個重要問題就是需不需要就這種合作協議單獨立法呢？有學者認為區域經濟一體化需要一部單獨的《行政協議法》，主要理由是如果借用私法中的合同法的美國經驗我國不能直接借鑒，而缺少法律規制的合作協議又往往容易引發各種麻煩和困境。[1]166認為只有完善的行政協議法，才能進一步促進行政協議這個合作機制的發展，才能實現政府對各主管部門、中央對地方、國家權力機關對行政機關的監控，才能保障公眾的參與和明確政府與市場的界限。[1]170

筆者認為首先目前就立法而言，相對于具有一定特殊性的行政協議法，更迫切的是行政程序法等法律法規的制定。我國的立法需要一系列復雜的程序設計，如果從廣泛調研到列入立法計劃到最終出臺需要一個相對較長的時間。其次就是否有必要單獨立法而言，筆者也持否定態度，如果這一類協議需要單獨立法，那么很多行政行為如行政規劃、行政合同等都可以單獨立法，一方面架空了整個行政法原有體系，另一方面也大大增大了立法成本。再者，單獨立法就容易涉及到本法與其他法律法規之間的銜接問題，這必然會大大增加立法難度。所以，在我國目前的法治環境背景下，制定單行的行政協議并非最好的選擇。

（三）實體法還是程序法

對于這類區域政府合作協議的法律制度選擇是實體法還是程序法呢？實體法與程序法是以法所規定的內容不同為標準而做的分類，實體法主要是一規定主體的權利、義務關系或職權、職責關系為主要內容的法，而程序法是以保證主體的權利和義務得以實現或保證主體的職權和職責得以履行所需程序或手續為主要內容的法。[3]81筆者認為宜采用程序法的立法模式，因為就合作協議而言，權利義務問題因合作協議的多樣性和復雜性原本就很難統一規范，而政府的職權職責關系也有了其他法律法規的規范不需要重復規定，所以更需要規范的應當是區域政府合作協議的締結中的要約與承諾、協議的批準與備案、公眾參與程序、協議信息公開程序、協議的爭端解決、協議的生效、修改與廢止等程序問題。特別是在行政程序法缺失的情況下，各種深層次的矛盾和危機，如產業結構調整、自然資源與生態環境、基礎設施建設、資金投入與收益分配、公眾參與與公共利益的保護等問題開始出現，所以程序的設定顯得更加突出和重要。

（四）統一立法還是地方立法

地方立法模式可以最大程度地調動地方政府的積極性，具有更好的地方適配性，而且較為成功的地方立法可以推廣到其他地區。但是也存在一些問題，如有的城市沒有地方立法權，如南通市;有的合作層級不一致，如蘇州與上海簽訂合作協議;地方性法規的方式不利于糾紛的解決，因為地區立法有地域限制無法約束其他地區，而合作往往是幾個地區共同完成的，每個地方基于地方保護往往也會選擇對自己有利的規定。相對于地方立法，統一立法的方式可以節約社會資源，在全國范圍都有普遍的適用性，既可以避免不公平協議的出現，也可以有效地解決爭議。在統一立法過程中，可以將合作較為成功和具有典型示范性的區域合作方式納入其中，各地也可以結合本地區的實際情況出臺具體的實施細則作為補充。

由于對區域政府合作協議的理論研究還處于起步階段，雖然已經有學者開始了系統性的研究，但無論從研究成果的數量還是從研究的深度來講還是遠遠不夠的，與國外較為成熟的橫向地方政府間的合作關系理論研究還有不少差距。這在理論上可以在新一輪梳理行政法中的傳統概念的同時，結合現今行政法中的公私協力、服務型政府等熱點課題，在實踐中可以更好地配合國家政策、促進經濟發展、規范政府行為、保障公民權利。如果立法存在著滯后性等問題的時候，可以暫時采用一種區域政府合作的示范性文本的方式作為各區域之間合作協議簽署的參考，同時為下一步完善立法做好準備。

注釋：

①如江蘇省政府、上海市政府、浙江省政府和安徽省政府簽訂的《蘇滬浙皖旅游

一體化合作框架》。

②如長三角22個地級市之間簽訂的《長三角城市合作（鎮江）協議》。

③如南通如皋與蘇州昆山、無錫江陰分別簽訂了《共同促進區域合作協議書》。

④如上海海關與南京海關簽訂的《上海海關、南京海關關于建立滬寧關際聯動合

作機制備忘錄》。

⑤如南通市政府與上海寶山區政府之間簽訂的《南通寶山合作交流協議》。

⑥如南通市與上海市簽訂的《滬通兩地農業戰略合作框架協議》、《滬通產業發展

合作協議》。

⑦如淮安和南京兩市糧食部門簽訂的《南京市淮安市稻米基地建設總體協議》。

⑧如江蘇省工商局與淮安市政府簽訂《加快淮安蘇北重要中心城市建設戰略合作

協議》。

參考文獻：

[1]何淵.區域性行政協議研究[M].北京：法律出版社，2009.

[2]葉必豐.行政協議——區域政府見合作機制研究[M].北京：法律出版社，2010.

[3]張文顯.法理學[M].北京：高等教育出版社，2004.

作者簡介：王菁（1980-），女，法學博士，南通大學管理學院講師，研究方向為憲法學與行政法學。

張鑫（1983-），男，蘇州大學王健法學院博士研究生，南通市崇川區人民檢察院檢察官。

（責任編輯：李直）

基金項目：南通大學杏林學院科研基金項目“長三角區域政府合作協議研究”（2014k215）;南通市法學會課題“一帶一路背景下的區域政府合作協議實體問題研究”（課題編號：TFH2015E11）。