從教材修改看公民監督權的變化

湖北 楊國富

從教材修改看公民監督權的變化

湖北 楊國富

公民監督權是現行人教版《政治生活》教材中的一個重要內容，也是高中政治學科考試中的一個高頻考點。遺憾的是，教材對這一問題的講解并不全面、系統，導致一些教師對此理解起來感到比較困惑和棘手，甚至產生了一些爭議，不同的觀點彼此交鋒、針鋒相對，大有“公說公有理，婆說婆有理”之勢，讓人莫衷一是，使人無所適從。因此，對公民的監督權進行科學認識和準確界定，尤顯迫切和必要。下面，我們結合教材的修改和典型例證，對這一問題作一些分析和探討。

一、教材關于公民監督權表述的幾次變化

公民監督權是我國憲法賦予公民的一項基本權利。目前，對公民監督權的理解主要有兩種觀點。一種觀點認為，公民的監督權是指公民監督國家機關及其工作人員的權利，如果監督對象不是國家機關及其工作人員，就不能認定是公民的監督權；另一種觀點則認為，公民的監督權是指公民有監督一切國家機關和國家工作人員的權利，既然“國家工作人員”的范圍十分廣泛，因此，公民監督權的范圍也應十分寬泛。

這些不同的理解，其依據都來源于教材。教材的權威性在很大程度上直接影響著人們對某一觀點的理解，極易使部分教師形成一種固化的認知。其實，任何真理都是相對的、具體的、有條件的，隨著我國經濟社會的發展和人們認識的深化，教材也在與時俱進，進行著不斷的修訂和完善。就公民的監督權而言，迄今為止，人教社不同版本的高中政治教材共出現了三次表述、兩次變化。下面，我們對此作一簡單的回顧與梳理。

舊版《政治常識》教材對公民監督權的表述為：“監督權包括對國家權力機關組成人員即人民代表的監督和對國家機關及其工作人員的監督。一方面，人民代表受選民和原選舉單位的監督，原選舉單位有權依照法律規定的程序罷免本單位選出的代表。另一方面，公民對于任何國家機關及其工作人員有提出批評和建議的權利，對任何國家機關及其工作人員的違法、失職行為，有向有關機關提出申訴、控告或者檢舉的權利?！迸f版《政治常識》教材沿用多年，對使用過的教師影響深遠，以致于一些教師一直固守著這樣的觀點：公民的監督權就是指公民監督國家機關及其工作人員的權利。這一看法明顯地有失偏頗。

新課標實施后，人教版高中政治教材發生了巨大變化。新版《政治生活》教材根據修訂后的憲法，將公民的監督權進行了修改，原文如下：“監督權。我國憲法規定：‘中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害?！竦谋O督權是指公民有監督一切國家機關和國家工作人員的權利。它包括批評權、建議權、檢舉權、申訴權和控告權等。”

這次修改與舊版《政治常識》教材的最大不同之處在于，公民的監督權由過去的“監督國家機關及其工作人員”變為了“監督國家機關和國家工作人員”?！凹捌涔ぷ魅藛T”應該是指“國家機關中的工作人員”。關于“國家機關工作人員”范圍的界定，依據我國憲法第三章關于國家機構的規定，我國的國家機關就是指國家的權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關和軍事機關，在上述機關中從事公務的人員，就是國家機關工作人員。對于“國家工作人員”范圍的界定，依照我國法律、法規、司法實踐和全國人大常委會的法律解釋以及司法解釋，國家工作人員包括兩大類：一類是在國家機關中從事公務的人員，這一點與前面的“國家機關工作人員”相同；另一類是“以國家工作人員論”的國家工作人員，包括國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體中從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員。顯而易見，“國家工作人員”的范圍遠遠大于“國家機關工作人員”的范圍。這表明，我國公民監督權的監督對象已發生了巨大變化，監督的范圍更廣，受監督的人員更多，人民當家作主的權力更能得到體現和實現。

為了貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，2014年，教育部普通高中思想政治課程標準實驗教材編寫者再次對《政治生活》教材作了修改，其中涉及公民的監督權問題，即刪除“公民的監督權是指公民有監督一切國家機關和國家工作人員的權利”一句，只保留了公民監督權的內容：批評權、建議權、檢舉權、申訴權和控告權等；同時，公民監督權的主體和客體也直接表述為了監督者和被監督者。這一修訂因時而變，為我們全面理解公民的監督權提供了更為廣闊的空間和視野。作為教師，我們應十分清楚教材的這些修改和變化，及時更新自己的知識庫，推動知識觀念的升級換代。

二、公民監督權的新視角

不過，現在問題也來了。既然最新版本的教材刪除了公民監督權的定義，那么，我們到底應該以什么為依據，又應該如何去全面、準確理解公民的監督權呢？下面，我們不妨從其他角度，對此作一番深入的思考、審視和探究。

1.理論思考

在我國，公民監督權的概念并非從來就有，我國憲法和其他法律中至今也未明確使用這一概念。新中國成立后，我國一些學者從批評權、建議權等權利中概括出了公民監督權的概念，其通常見諸憲法學教科書之中。公民監督權的確立和行使，對于構建一個國家的監督制度體系，鞏固和維護國家政權，預防和打擊違法犯罪，發展和完善民主，促進社會和諧等方面都具有重要意義。目前，對于這一權利的界定，人們基本上是從“監督對象”這一視角進行的，即將公民監督權的監督對象定位在“國家機關及其工作人員”或者“國家機關和國家工作人員”上。這一理解應該說是一種狹義的理解，其片面性顯而易見。當今時代，社會主義民主政治進一步發展，公民的權利意識不斷增強，公民監督的對象正變得日益廣泛，不僅包括對“國家機關和國家工作人員”的監督，也包括對“非國家機關和國家工作人員”的監督，但后者必須將監督的內容和情況反映給相應的國家機關，這就是我們要重新審視和明確的問題，即廣義的公民監督權。

從廣義上看，公民監督權既包括公民直接對“國家機關和國家工作人員”的監督，也包括公民為了維護自身權益或團體利益、公共利益，就特定事項向有關國家機關表達意見，要求其為或不為一定行為的權利（對國家機關的間接監督）。這一權利就監督主體、監督對象和監督事項而言具有廣泛性。事實上，公民的監督權是一個體系，由核心權利群和外圍權利群構成。核心權利群包括批評權、建議權、申訴權、控告權、檢舉權和取得國家賠償權等，外圍權利群涵蓋言論、出版、集會、結社、游行示威自由，以及通信自由和文藝創作自由等憲法規定的基本權利。外圍權利群既作為獨立的憲法基本權利而存在，又是廣義的公民監督權的重要內容，更是公民監督權有效實現的重要條件。

2.實證分析

為了讓大家對上述觀點有更直觀、透徹的理解，下面我們來看幾個頗具說服力的典型例子。

[例1]教材在講解公民應正確行使監督權時所舉案例：“俊杰所在村的垃圾場里污水橫流，污染了空氣和河流，被污染的稻田顆粒無收。鄉鎮企業的大煙囪冒著滾滾濃煙，學生上課時只能緊閉門窗?？〗芙o市長寫了一封信，反映這些情況，并強烈呼吁，不要再破壞環境了，還我們一片藍天。這封信反映的問題得到有關方面的高度重視?？〗芤惨虼藰s獲了‘建言獻策獎’。他是該獎設立以來唯一一位未滿18周歲的獲獎者。”2014年版教材刪除了公民監督權的定義，而保留了這一案例，也許正是基于從廣義角度對問題做出的考量和取舍。這一變動不僅理順了知識之間的內在邏輯聯系，避免了前后自相矛盾，也為我們從廣義角度理解公民的監督權提供了有力的證明和支撐。

[例2] 2013年北京文綜卷第38題第（4）問參考答案：“倡議——對破壞水資源（或不合理用水）現象進行監督和舉報；理論依據——公民具有憲法和法律規定的監督權。”如果教師的教學和學生的學習僅僅停留在當時教材的表述上，這一答案是無法得出的。該題也啟示我們，一定要打通知識關節，對相關內容進行拓展和深化，切勿一葉障目，切忌刻舟求劍，這樣方能適應高考的要求。

[例3]新修訂的消費者權益保護法第十五條規定：“消費者享有對商品和服務以及保護消費者權益工作進行監督的權利。消費者有權檢舉、控告侵害消費者權益的行為和國家機關及其工作人員在保護消費者權益工作中的違法失職行為，有權對保護消費者權益工作提出批評、建議。”這一規定被解讀為消費者的監督權，即消費者對有關商品或服務的價格、質量、品種、供應量、供應方式、服務態度、侵權行為等問題，以及保護消費者權益工作等問題，有權向有關經營者或有關部門提出意見、建議或進行檢舉、控告的權利，如消費者向工商管理部門舉報生產經營者的制假售假行為等。這里的“監督權”雖然是從消費者的角度界定的，但對我們全面理解公民的監督權再次提供了有力佐證。

以上案例足以說明，人們對公民監督權的認識正在不斷豐富、深化和發展，如果固守傳統觀點，勢必給今后的教學帶來不利影響。莫為浮云遮望眼，風物長宜放眼量。作為教師，我們不能思維僵化、墨守成規，而應本著認真負責的態度和實事求是的精神，堅決反對教條主義、本本主義，愛學習、善思考、肯鉆研、敢質疑，不斷促進自己的專業成長。

總之，對于公民的監督權，我們不能僅僅停留在“監督國家機關及其工作人員”或“監督國家機關和國家工作人員”層面上，而應該有更廣闊的視野和更全面、科學的認知，多角度、全方位（廣義和狹義）地理解公民的監督權，承認公民的監督權，保護公民的監督權。以上是筆者一些膚淺的思考，旨在澄清認識、更新觀念，不當之處，敬請各位批評指正。

（作者單位：湖北省荊州市沙市第一中學）