淺析軌道交通PPP項目所面臨的問題及解決辦法

史 睿（中鐵十五局集團有限公司 山東 陽谷）

淺析軌道交通PPP項目所面臨的問題及解決辦法

史 睿
（中鐵十五局集團有限公司 山東 陽谷）

軌道交通是國務院大力發展PPP模式的重點領域，但因其專業性強、社會責任重大、盈利困難等原因導致軌道交通PPP項目開展步履維艱，本文就軌道交通 PPP項目實施所面臨的問題進行簡單分析，并探究相應的解決辦法，旨在對未來的項目實踐提供一定的參考。

軌道交通；PPP模式；措施

一、引言

近年，隨著我國城鎮化建設進程的加快，全國各地逐漸開始大量投資基礎設施建設，地方政府在基礎設施建設領域往往使用直接財政投入或政府平臺舉債的傳統方式，這樣一來，各級財政壓力逐漸增大，財政負債率居高不下。2013年末，國務院倡導大力發展政府與社會資本合作（PPP）模式，以期通過引入PPP模式吸引社會資本，彌補政府財政資金的不足，減少政府債務增量，其中，對于投資金額巨大但整體效益差的軌道交通領域引入PPP模式更具重要意義。據相關統計顯示，2013至2015年間財政部發布的兩批次共計233個PPP示范項目中，軌道交通項目總投資達3000多億，占全部示范項目投資額的近一半，而到2020年，我國城市軌道交通里程將達到10000公里，總投資高至約5萬億，軌道交通將成為PPP項目熱點。

但我國城市軌道交通還處于粗放發展階段，作為城市基礎設施建設的主要內容，重發展速度，輕運營管理和效益獲取，即便現在政策大力支持社會資本的進入，也因其專業性強、建設運營期長、風險巨大等原因，致使社會資本多在觀望不敢大膽進入。正因如此，透徹分析軌道交通PPP項目如何落地就顯得尤為重要。

二、國內開展軌道交通PPP項目所面臨的問題

1、對PPP項目特性認識不足。

目前，PPP模式在我國作為一種新機制，各方對該模式的認識都相對不足，加之近年軌道交通PPP項目呈井噴式增長，時間緊，一些項目前期準備工作倉促，導致項目落地實施困難重重。也有很多地方政府僅只將PPP視作一種新的融資模式，用以替代原有的地方融資平臺，并試圖將債務杠桿強加給社會資本，忽視風險共擔、收益共享原則，更加忽略通過引入適度競爭提高自身經營和管理效率，進而提升軌道交通自身盈利能力的主旨思想，使原本困難的PPP開展難上加難。

2、因軌道交通PPP項目期限長、風險大、收益低導致融資困難。

軌道交通PPP項目的存續期一般為20～30年，甚至更長時間，持續周期長，意味著項目實施過程中產生的不確定性增加，各方風險也隨之增加，且因其公益性收益率不高，抑制了金融機構的放貸意愿。加之我國目前尚未建立項目融資的金融服務體系，難以實現以軌道交通項目未來收入和資產為質押的銀行貸款，種種原因無形中加重了此類項目的融資難度。

3、盈利模式單一，對社會資本的吸引力不夠大。

由于受到既有政策和體制的制約，軌道交通帶動周邊土地增值收益、物業開發收益、商業經營收益并未統籌納入軌道交通PPP的收益分享，這樣一來導致社會資本在此類項目中的盈利空間實在有限，嚴重打擊其進入該領域的積極性。

4、政府的信用和契約精神亟待培養。

所謂契約精神，是指商品經濟所派生的契約關系及其內在原則，是平等、尚法、守信的品格，平等主要體現在契約各方的地位平等。軌道交通PPP項目在實施中需要企業與政府長達數十年的合作，諸如政府換屆、領導更換、合同隨意更改等原因造成的PPP項目變更，容易造成各經濟主體間的不信任局面，從而危及整個項目的順利開展。

三、軌道交通PPP項目發展所面臨問題的解決辦法

1、建立健全PPP項目管理辦法和政策法規

由于國內PPP模式仍處于起步階段，相關的專業性政策法規還不健全，處理具體問題時缺乏權威指導，導致各方各執一詞，爭議較大。從項目的提出、規劃、可行性研究、投資者確定、開工建設至投入運營等各個環節，均有問題出現。例如前期階段的項目審批和融資方案孰先孰后的問題，PPP項目可行性研究報告要求必須確定融資方案才能獲得審批，但對于社會資本投資方出于對風險的把控，要求先提供可研報告證明其可行性和盈利能力才同意投資。再比如資產所有權問題，現在通行的做法是在存續期內軌道交通PPP項目公司沒有資產所有權，只有經營權，加劇了抵押難度。又或者政府和社會資本對債務的承擔責任范圍不明確，即便PPP項目融資是一種無追索權或有限追索權，一旦投資收益出現問題，他們仍會被金融機構追溯要求對融資承擔無限追索責任。所以大力開展PPP項目的當務之急是建立健全相關政策法規和管理辦法。

2、建立健全投融資中介服務體系

隨著軌道交通PPP項目逐漸增多，各大建設公司、城市綜合開發公司等都積極加入競爭，但現實是包括政府在內沒有誰能真正搞懂軌道交通運營，何時維護保養，何時更換設備，不同時期人員成本變化等，這些基礎數據的薄弱勢必會影響物有所值（VFM）論證結果。軌道交通的PPP模式是一項極其復雜的系統工程，需要在融資、財務、技術、客流調查、法律等專業化中介機構的共同協作下完成，而成熟完善的投融資中介服務體系是高質量、低成本完成項目融資任務的保證，但也要注意在加快投融資中介服務體系建設的同時也要加強對其市場監督、管理和指導，確保通過公平競爭提高整體素質和服務水平。

3、建立合理的風險共擔機制

軌道交通PPP項目運營周期長，風險存在于項目設計、建設和運營管理的全過程，任何一個問題得不到有效解決都有可能導致項目的最終失敗。所以不論是政府部門還是社會資本都需充分了解項目風險，在項目伊始便最大可能的預測未來風險并提出應對方案，對風險分配進行合理調整，共同解決收入低于預期或者融資困難等問題。靈活的變通機制是軌道交通PPP項目成功的必要因素，這就要求政府和社會資本始終保持高度合作誠意，共同努力解決問題。原則上講，政府部門應該主要承擔法律風險、政策風險、最低需求風險等；而社會資本應主要承擔項目設計、建造、財務和運營維護風險；不可抗力等風險由兩者合理共擔。

4、加強政府監管職能

實行PPP運作后軌道交通行業實質上是在壟斷的公用事業領域引入市場競爭機制，經營主體從單一國有制轉變為多種所有制，此時政府職能的合理定位和有效履行就顯得尤為重要。政府不能像改革前那樣直接干預軌道交通企業的生產經營活動，而必須依照一定的游戲規則，實行“公開、公平、公正”的管制原則，既要幫助社會投資者實現利益最大化的經營目標，又要維護社會公共利益，這在客觀上也要求政府要不斷進行管制方式創新。例如政府部門對各種行政審批權的下放或解除，或對軌道交通項目建立有效的成本定價機制、投資收益機制以及透明的監管機制，推進該領域的市場化進程，為軌道交通PPP模式的開展保駕護航。

5、提高政府契約精神

政府重合同、守信用的契約精神是PPP成功的關鍵，是消除社會資本顧慮的首要條件。

政府必須有一個透明公開、可預期的政策制度安排，樹立契約精神，嚴格按契約規則辦事。借鑒國外經驗，嚴格制定PPP合同范本，監管有效與否的關鍵在于合同規定的明確程度，在特許權協議中詳盡規定應承擔的責任與義務、風險應對及違約處理事項，強化涉及公私方的利益條款，一旦出現問題可有據可循，依章辦事。

綜上所述，PPP模式有撬動社會資本參與公共產品服務供給的杠桿功能，不失為一種提高國內軌道交通快速發展的有效模式，前景可觀，但任重道遠，需要我們不斷研討，廣泛借鑒國內外成功案例，進一步加強宣傳，準確把握PPP項目理念；加強培訓，切實提高政府部門能力；成立專家小組從法律法規、價格體系、參與者合同標準等各方面完善軌道交通PPP模式具體操作規程；通過加強信息公開與信息披露，提高監管能力，約束各方行為，從而推進軌道交通PPP項目在我國的規范落實與發展壯大。

[1]閆瑞德，劉娜，城市軌道交通PPP融資模式研究，交通企業管理，2010

U45

B

1007-6344（2016）06-0024-01

史睿，女，漢族，山東陽谷，中鐵十五局集團有限公司，中級，大學本科