郯城縣小型水利設施產權制度改革探討

陳硯秋，徐震震

（郯城縣水利水產局，山東郯城276100）

郯城縣小型水利設施產權制度改革探討

陳硯秋，徐震震

（郯城縣水利水產局，山東郯城276100）

分析了郯城縣農田水利設施產權制度建設的基本情況及存在的問題，提出了相關建議。

郯城縣；農村水利；產權改革；工程管理

郯城縣現有馬頭、李莊、清泉寺3個1.33萬hm2以上中型灌區，土山、三捷莊等9個萬畝以上中小型灌區；小型水庫11座，總庫容1 042萬m3，興利庫容565萬m3。塘壩67座，總供水能力1 550萬m3；建成機電井6 605眼，其中已配套機電井5 530眼，未配套機電井1 075眼；全縣共有小型泵站149座，小型堰閘3處；農村供水工程155處，解決了郯城縣616個村、70.77萬人的飲水安全問題。全縣已初步形成了以灌區樞紐工程為主、各類攔河閘壩為輔、小水庫塘壩和機井為補充的灌溉保障體系。

1　水利設施產權制度建設及管理

1.1產權制度建設情況

目前，雖然現代農村市場經濟體制逐步發展，但農田水利設施的建設、管理、產權制度依然延續著計劃經濟時代的運行體制，與市場經濟體制不相適應，小型農田水利設施有人建、有人用、無人管，產權制度不明晰，導致工程老化、退化、失修嚴重，不能充分發揮效益，且人為破壞情況時有發生，很大程度上制約了農田水利設施發揮作用。

1.2管理體制改革現狀

近年來，郯城縣緊緊抓住國家高度重視“三農”工作，開展農田水利建設的機遇，大力完善基層服務體系。截至目前，郯城縣水利系統共有干部職工482人，能提供咨詢、設計、施工等一條龍服務。全縣有6個水管單位，13個鄉鎮（街道）基層水利服務中心，配備村級水利員616名，組建縣級抗旱服務隊1個，鄉鎮防汛抗旱供水專業服務隊伍13個，為全縣農業發展提供了良好的水利保障。但是，鄉鎮（街道）基層水利服務中心剛剛組建，管理體制尚未完全理順，人員技術力量有待提高，特別是村級水利員，多由村會計兼任，水利業務知識亟待加強。

根據中央、省、市各級關于開展農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點工作的統一部署，郯城縣被納入全國首批100個試點縣之一，目前改革試點主要開展了以下工作：

1）深入調查研究，科學編制方案。按照各級關于試點工作的統一要求，縣水行政主管部門安排專人，在借鑒第一次全國水利普查基礎數據的基礎上，到涉及鄉鎮（街道）進行調研，摸清水利家底，全面了解和征求基層人員意見和建議。在深入調研的基礎上，組織專業技術人員，結合全縣水利工程實際，科學編制了《郯城縣農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點方案》，計劃利用2年的時間完成改革試點工作。

2）加強組織領導，推進工作開展。試點實施方案經省級批復后，縣委、縣政府高度重視，組織成立了以縣長為組長的試點領導小組，并成立工作小組，明確了責任人，落實了工作職責，夯實改革試點組織保障。落實聯絡人制度，明確1名專職人員作為聯絡員，具體負責試點工作的聯絡、協調和信息上報等工作。組織召開全縣動員工作會議，出臺了相關政策文件及改革配檔表，力爭做到時間明確，任務明確、責任明確，確保改革試點工作實現良好開局。

2　存在問題

2.1工程產權和資產收益歸屬問題

小型農田水利設施產權包括所有權、占有權、支配權、經營權、收益權以及處置權等，目前，全縣農田水利設施多由國家投資興建，由縣水行政主管部門行使出資人權力，承包、租賃、拍賣等產權流轉制度尚未建立。且小型農田水利工程多是盈利能力較弱的公益性設施，面廣、量大、點散，極不利于管理，投資回報率低，社會吸引力不大，普遍存在建多管少、只用不管、管用脫節的問題，管護主體不清、責任不明，導致工程效益難以發揮。如小農水建設工程，工程竣工后均與農民用水戶協會簽署了《小農水建設項目產權移交協議》，但是由于工程收益率較低，專業技術人員匱乏，缺乏系統的培訓和學習，管理能力較低，難以保障工程長期高效運行。

2.2確權登記存在困難

水利設施管理缺乏依據，盡管相關法律法規明確了各類水利設施的管理和保護范圍，但由于大部分未取得土地權屬證，管理難度大，侵占水利工程管護用地甚至損壞水利設施的現象時有發生，工程效益難以正常發揮。部分水利設施權屬不清，且大部分水利工程地處村莊，與農民的耕地相連，確權劃界工作難以正常開展。

2.3管理體制不完善

農田水利設施管護模式還不夠靈活，權屬流轉還不夠順暢，市場機制還不夠完善，聯戶承包責任制種植管理與小農水工程大面積建設管理不相適應，工程效益難以全部發揮。管護主體和受益主體的責、權、利如何劃分還不明晰，責任落實的監督考評機制還不健全，各類主體之間存在相互依賴、互相推諉的情況。農民合作組織和村級管理組織發展不均衡，能力不強，管護責任不明確，也導致水利工程難以正常發揮效益。

3　工作建議

3.1領導高度重視，相關部門形成合力

改革試點工作是一項全局性的工作，需要相關部門、涉及鄉鎮、基層群眾全力配合，形成工作合力。要按照“統籌在縣、主體在鄉、落實到村”的原則，建立組織協調機制。縣級黨委、政府要成立專門機構，具體負責改革的推動、協調、督辦等工作；鄉鎮要成立專門班子，組織落實改革的具體方案、措施；村組集體或農民合作組織是改革的具體參與者，要加強學習培訓，提高參與管護改革的能力。

3.2加大調研力度，探索改革實施措施

1）科學調研，搞好規劃統籌。為保障改革試點工作的權威性、嚴肅性和連續性，必須加大前期調研力度，深入了解縣情水情，摸透全縣農田水利工程管理及運行現狀。同時，以《郯城縣農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點實施方案》為基礎，結合好郯城縣水利和水資源發展規劃、農田水利建設規劃、“旱能澆、澇能排”高標準農田建設等規劃，做好投入機制、管理體制、運行方式等制度框架的設計，確保農田水利設施改革與管護試點工作科學有效地開展。

2）制定措施，打牢改革基礎。制定多元投入措施，明確劃分各層級事權、財權，堅持“政府引導、群眾主體、社會參與”，逐步構建“農民籌資籌勞、政府財政獎補、部門投入整合、集體經濟補充、社會參與建管”的多元化投入格局。制定考評獎補措施，按照分級負責的原則，加大對小農水工程管護情況的監督考評。定期或不定期進行考核，并將其納入年度目標責任考核范圍。考核結果與獎補資金掛鉤，通過“以獎代補、先建后補”等措施，實行多干多補、少干少補、不干不補，對未實行改革或改革不到位、管護效果不佳的工程，取消補助或扣減資金，以形成爭先創優、獎優罰劣的激勵機制。制定長效管護措施，積極探索以鄉鎮或村組為單元，實行政府采購、花錢買服務的“以錢養事”模式，著力構建“政府統籌、村為主體、資產托管、民辦公助、社會管理”的長效管護機制，提高小農水工程效益和公共服務質量。

3.3保障維護資金，提高群眾保護意識

由于小農水工程為公益性的工程，基本上無盈利，小農水工程的產權和管理權對群眾和社會資本都缺乏足夠的吸引力，群眾參與度不高，所以建議上級提高補貼和維修資金。各級各部門加大小農水設施公益性的宣傳，讓農民了解小農水的好處，從而自覺保護水利設施。

（責任編輯趙其芬）

F426.91

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1009-6159（2016）-10-0059-02

2016-01-28

陳硯秋（1983—），女，工程師