農村土地產權交易平臺建設的必要性、問題及對策分析

李樹超++丁慧媛

摘要：建立健全農村土地產權交易平臺有利于強化市場力量對土地資源配置的主導作用，充分保障農民合法權益，發展現代農業，推動實現“人的城鎮化”。但受交易行為不規范、政府部門監管不力、社會保障不均等因素影響，農村土地產權交易平臺建設需進一步完善土地產權流轉政策法規，制定具體實施細則，加快社會保障均等化進程，打消農民農村土地產權流轉顧慮，政府相關部門要加強交易過程和事后監管，確保交易過程的規范性和農民權益。

關鍵詞：農村；土地產權；交易平臺；農民；城鎮化

中圖分類號： F323.1文獻標志碼： A[HK]

文章編號：1002-1302（2016）02-0001-03[HS）][HT9.SS]

收稿日期：2015-02-05

基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金（編號：13YJC630021）；青島市哲學社會科學規劃（編號：QDSKL130441）；青島農業大學人才基金（編號：632004）。

作者簡介：李樹超（1963—），男，山東臨朐人，博士，教授，主要從事農業經濟管理方向研究。E-mail：lsc@qau.edu.cn。

通信作者：丁慧媛，博士，講師，主要從事農業經濟理論與政策方向研究。E-mail：hi54dhy@163.com。

黨的十八大確定了我國社會經濟工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化同步”的發展戰略，其中城鎮化將成為未來中國全面建設小康社會的主要載體，是拉動內需的最大潛力所在，因此在“四化”中居于重要的位置。城鎮化的核心是農村人口轉移到城鎮，完成農民到市民的轉變，是人的城鎮化，而不是土地城鎮化[1]。但農民進城面臨許多困難，要使農民在城鎮留得住、過得好，不僅需要政府在城鄉社會保障均等化、戶籍制度、土地管理制度等方面做好配套改革，而且更需要促進農地房屋資本化進程，實現市場化配置土地，讓農民從房地轉讓中獲得收益，為農民進城體面地生活積累一定的資本，因為勞動只能讓進城農民解決溫飽，不能解決居住問題[2]。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》對城鄉公共服務均等化、戶籍制度2個方面確定了比較明確的改革取向，但對農村土地制度的改革卻仍然沒有清晰的表述。因此，加快農地土地產權交易平臺建設，讓農民不僅擁有土地使用權、收益權，還有轉讓權和抵押權，不但可為農民進城購房落戶、就業創業提供一筆資本金，也可以減輕政府的安置成本和負擔，對推進城鎮化發展具有重要意義[3]。

隨著我國農村土地產權制度的深化改革，農村土地產權流轉及交易平臺的建立逐漸成為國內外專家學者研究的熱點問題。韓建民就農村土地產權交易的理論進行了研究[4]；李懷等認為制度失衡的根源是多重委托代理結構中出現了農村基層組織“超經濟強制”、侵犯農戶土地權益而形成“異化的委托代理怪圈”以及農戶與農業中介組織之間“弱化的委托代理行為”，建議政府從多個方面進行制度建設和改進[5]；常玉春等指出，產權市場是開展農村土地產權交易的最好平臺，對改變農業生產方式、統一規范農村土地流轉以及發展產權市場都具有重要意義[6]；馬義華提出了實施農村土地證券化的思路，并建議繼續推動和深化農村土地產權制度改革，建立健全農村土地使用權流轉市場和農村土地證券化信用擔保、信用評估體系[7]；黃祖輝等通過分析成都市新一輪農村土地產權制度創新的現狀及實效，探討深化農村土地制度改革中需要重視的問題[8]；閆貴壯通過梳理我國1982—2011年城鎮與鄉村行政區域面積，對城鄉融合大潮中農村土地產權制度問題進行了著重探討[9]。而本文正是基于國內外專家學者研究的基礎上，進一步探討農村土地產權流轉中產權交易平臺的建立。

1農村土地產權交易平臺建設的必要性

農村土地產權交易平臺是指為強化市場力量對土地資源配置的影響，對被政府征用的農民土地、農村土地承包經營權、農村集體建設用地使用權[10]、農村宅基地及房屋所有權、農村林地使用權，按照依法、誠信、公開、公正、公平的原則，通過拍賣、競價、招標投標、協議和其他法律、法規、規章規定的方式進行交易，并提供信息咨詢、交易行為規范與監管、爭議處理等綜合服務的機構[11]。農村土地產權交易平臺建設的根本目的是保障農民合法權益，提高農村土地資源的使用效率[12]。總體來看，構建該平臺的必要性包括以下幾個方面：

1.1加強農村土地產權交易平臺建設有利于市場力量對土地資源配置的主導作用，提高城鎮建設用地效率

過去的農村土地產權交易中，受追求GDP增速和土地財政的驅動，一直是行政力量發揮主導作用[13]，主要體現在地方政府過分干預農村建設用地征用，以及強行推進農村土地承包權流轉，行政主導的農村土地配置模式，效率低下問題突出[14]。我國2013年城鎮化率已達到53.73%，超過世界平均水平，但質量不高問題嚴重[15]。過去的十幾年我國城鎮建設用地年均增長7.33萬hm2以上，但開發強度普遍偏低，工業用地容積率只有0.3～0.6，而發達國家和地區一般在1以上。我國的土地使用效率不及發達國家的一半；同時行政主導的農村土地配置模式公正透明性差，極易造成政府官員腐敗、農民上訪事件的發生[16]。加快建立農村土地產權交易平臺，探索新的農村土地產權交易模式，逐步弱化并最終消除農村土地產權交易過程中的行政介入和干預，形成對地方政府權力越位的約束機制，讓市場力量成為農村土地產權交易的主導力量，可以有效提高城鎮建設用地效率，遏制腐敗[17]。

1.2加強農村土地產權交易平臺建設有利于充分保障農民權益，為農民進城獲取資本金

行政主導下的農村土地產權交易模式缺少透明度，暗箱操作、隨意壓低農民的征地補償金標準、政府與老百姓爭利、村集體與村干部以權謀利等現象非常普遍，造成農民的合法利益遭到嚴重損害。加快農村土地產權交易平臺建設，充分發揮市場力量的主導作用，無論是農村建設用地的交易，還是農村承包地使用權的交易，都強調交易過程及結果的公開透明，形成交易雙方的博弈，以充分保障農民權益[18]。同時對進城農民來說，如果繼續保留原來農村的土地，很難兩頭顧全，只能進行轉讓；通過有償轉讓，進城的農民可以獲得一筆在城市購房、創業等所需的“資本”，政府也因此減輕了安置農民所需的成本和負擔，以真正實現“人的城鎮化”。但是，建立農村土地產權交易平臺，并不意味著政府可以不作為。政府要對這種有償轉讓設置一些條件，發揮監督管理作用，防止耕地流失，保證交易的規范性[19]。

1.3加強農村土地產權交易平臺建設有利于改變傳統小農生產方式，推進農民向市民轉變進程

以家庭聯產承包責任制為主要內容的農村改革，有效調動了農民的生產積極性，農業生產效率極大提高，在基本解決了短缺經濟問題的同時，也帶來了承包土地規模太小的問題，戶均耕地不足0.7 hm2，且耕地不能連片成塊，非常細碎，影響了耕作效率以及收入的進一步提高，目前難以維持體面生活[20]。雖然國家出臺了糧食補貼政策以提高農民從事農業和糧食生產的積極性，但由于從事農業和糧食生產的機會成本在上升，很多農民還是選擇兼業方式，將主要精力用在進城打工上，影響了農業生產效率的提高。因此，建立農村土地產權交易平臺，通過有償流轉，使農田重新相對集中起來，探索適度規模的不同程度農場或農莊等專業農戶發展模式，為推動以農業專業化、標準化、規模化、集約化生產為核心的農業現代化創造有利條件[21]。一方面可以降低農民從事農業和種植糧食的機會成本，吸引部分有知識、有文化的高素質年輕農民投身農業，提升農業生產的科技含量、信息含量、知識含量，有效地改變當前老人、婦女農業的現象；另一方面又可以解決進城農民兩頭跑的問題，使其安心在城鎮定居，進行就業和創業，防止進城失敗[22]。因此建立農村土地產權交易平臺是改變農業生產方式、促進城鎮化進程的需要。

1.4加強農村土地產權交易平臺建設有利于促進產權市場健康穩定發展

目前，我國產權機構的主要任務是進行國有企業改革，地方政府推出的需進行交易的國有企業資產是其主要業務來源。產權機構本身的企業化運作模式使其必須自負盈虧，長期穩定的利潤來源才能有利于其長久生存[23]。從長遠的角度來看，隨著國有企業整合改制穩步進行并逐漸進入收尾階段，我國產權機構目前的這種業務模式是不能持久的，必須通過交易品種、經營業務的擴展來保證其生產。而農村土地承包經營權轉讓業務的開展無疑為產權機構的進一步發展提供了契機。嶄新的、穩定的利潤來源必將隨著農村土地產權進入產權市場而出現。因此，加強農村土地產權交易平臺建設是促進我國產權市場健康穩定發展的重要保障。

2目前農村土地產權交易平臺建設存在的問題

農村資產只有轉化為資本，有了價格才能進入市場，進而實現增值，其基礎是有明確的產權歸屬、流轉的平臺及相應的公共服務機構。隨著農村土地承包經營權改革的深入，全國各地在農村土地產權交易平臺建設方面進行了不同程度的探索：如山東省在濰坊建立了省級農村產權交易中心，開展農村土地承包經營權、林權、水域灘涂養殖權、農村集體股權、農業知識產權5項流轉交易，并提供農村產權資產評估、農村產權抵質押貸款鑒證、農產品信息發布、農業生產性工具及設施交易、農村勞動力信息發布5項服務；安徽省也出臺了規范農村產權交易管理工作的意見，規定各縣市將依托公共資源交易中心增掛“農交所分所”牌子，農村土地承包經營權、林地使用權、林木所有權、依法可交易的農村閑置宅基地使用權和房屋所有權等須在農交所交易。這些探索對土地承包經營權流轉規范化管理和服務新機制的建立與完善，強化農民通過土地物權分享城鎮化成果的權利發揮了重要作用，但仍然存在許多問題和制約因素，需要進一步完善[24]。

2.1規范性差、監管不到位

由于農村土地流轉剛剛起步，多是自發、無組織的，缺乏統一的土地流轉法規和具體實施細則，造成目前各地在流轉程序、流轉方式、監督管理等方面各自為政、較為混亂的現象。一是合同簽訂率低。大多數土地流轉都是在親戚、朋友之間進行的，采取口頭約定方式，無書面合同。2013年山東省威海市有近3 600 hm2土地未簽訂流轉合同，超過當年流轉土地的50%，其中多數甚至未經村社集體經濟組織同意和備案。二是雖然簽訂了合同，但規范性差。由于沒有實際操作經驗，土地流轉合同過于簡單、粗糙，內容欠完整，合同條款或標的不完備，常給合同的履行和糾紛的處理帶來許多困難。三是合同監管不到位。合同簽訂后未經過當地的合同管理機構審查、鑒證或公證機關公證，會給土地流轉帶來許多遺留問題[25]。

2.2城鄉社會保障不均等制約了土地流轉

土地是農民的命根子，土地保障是農村傳統的保障方式，因此，農民對土地感情很深、依賴性很強，農民一旦失去土地，既得利益將得不到保障。雖然隨著中國社會轉型和人口老齡化進程的加快，農村土地的基本生活保障功能在不斷弱化，但進城農民如果沒有穩定的就業和足夠的社會保障，就會對失去土地具有恐懼感，也就很難割斷其與農村土地的關系，制約了其參與土地流轉的積極性，造成有些農民寧愿荒棄也不愿將土地流轉出去[26]。據調查，自2002年以來，湖南全省土地拋荒面積已占到農業用地的10%～20%，局部地區甚至高達 20%～30%。四川省統計局2014年7月25日發布的《2014年四川省進城務工人員現狀調查報告》也顯示：進城務工人員中愿意落戶的只占10.7%，但其中希望家中土地維持現狀不變和有償流轉的比例占59.3%，希望農村住房維持現狀不變的占57.4%。對社會保障的顧慮，不僅嚴重影響了農業經濟和城鎮化的發展，也對農村土地產權交易平臺建設造成了極為不利的影響。

2.3進城失敗農民返鄉風險防范機制阻礙農村土地產權流轉

長期以來農民進城失敗而返鄉成為一種常態，基于以下幾個方面的原因：一是我國當前處于中等收入階段，城市不可能為所有人提供在城市體面安居的高收入的穩定就業，就業創業能力比較弱的農民更是如此。二是進城農民工對自己能否在城市就業安居有清醒而且理性的判斷，就是依靠勞動可以解決溫飽，甚至有一定盈余，但要想使全家在城市生存卻很困難。因此，年輕時進城務工，年齡大了，在城市難以立足，還是要返回農村務農、居住。只要農民的土地和房屋沒有實現完整的家庭財產化，沒有脫離集體的束縛變成家庭可以完全自由支配和交易的財產，這種狀況在長期內就將很難改變。三是城市經濟的波動性影響，當城市經濟不景氣時，作為弱勢群體的農民工，由于沒有話語權，部分人不得不回到家鄉。因此，保留農村的宅基地和承包地，進城失敗后可以返鄉，為自己保留了退路。造成大多數外出務工者比較愿意將土地交給親戚朋友，或以年為周期租種出去，而不是對土地產權進行交易流轉。

3加快農村土地產權交易平臺建設的建議

農村土地產權交易是產權交易的一類或一種，農村土地產權交易平臺的建立，應在總結前期探索所取得經驗的基礎上，正視存在的問題，克服相關制約因素，借鑒已有產權交易所（或中心）發展的經驗教訓，促進農村土地規范流轉，最大限度保障農民權益，為農民進城定居、順利實現就業創業創造良好條件。

3.1建立健全土地產權流轉政策法規，出臺具體的實施細則，建設使農民切實受益的土地產權交易中心

首先，農村土地產權流轉必須依法依規、按照具體的細則進行，因此，中央政府應出臺一系列的政策法規為指導，各地政府制定相應的實施細則，對土地產權流轉過程中的主體、程序、合同、監管等進行全面規范，改變土地產權流轉自發、無組織的現象，使土地產權流轉由隨意向法定方式、由分散向有組織、由粗放向高效集約利用方向轉變。其次，要加速建立健全覆蓋省、市、縣、鄉、村土地流轉的平臺，為土地流轉提供服務，能使農民切實受益、真正解決農民土地需求的產權交易中心。如福建省德化縣2014年5月創建的全省首個縣級農村產權交易中心——德化縣農村產權交易中心，使出租方和需求方足不出戶就能找到“另一半”。出租方可向中心提出委托申請，提交詳細資料通過審核后，由中心在網站上對外發布信息。從中，意向方可了解項目位置、類別、掛牌時限、流轉期限等信息，與發布方聯系。如果成交，可到中心簽約、結算交割，并由中心出具產權交易證書。同理，需求方也可通過中心向外發布需求信息。交易中心的建立方便為農民、農村集體經濟組織、投資業主提供“一站式”咨詢和交易服務。

3.2加快社會保障均等化進程，打消土地產權流轉顧慮

承包地和農房能否成為農民獨立的財產，能否建立不局限于“村集體內部”的城鄉統一土地產權交易平臺，是農民愿意進城落戶的關鍵，而把進城落戶農民完全納入城鎮社會保障體系，把意愿和藍圖變成實實在在的措施，讓進城農民真正與城鎮居民“平起平坐”，才能打消農民土地產權流轉的顧慮[27]。因此，應健全包括新農村社會養老保險、新型農村合作醫療、最低生活保障、住房保障、農村社會救助等農村社會保障制度，以及進城農民享受城鎮公平的教育、養老、醫療、住房和就業等各項保障權利，實現社會保障的均等化，為農村土地產權交易平臺建設創造良好條件，解決農民流轉土地的“后顧之憂”。

3.3農村土地產權交易平臺應面向有交易需求的市場行為主體，多吸納村集體及農民經濟組織甚至農戶

會員制作為我國產權市場的基本規則，也成為農村土地產權交易平臺的構成基礎。但就目前而言，企業法人是產權市場吸納的主要會員。但就農村土地產權交易平臺而言，與農村土地相依附的村集體、農民經濟組織、農民個人對其影響更大。因此，如果農村土地產權交易平臺將其會員定性為法人，則會排斥農村土地產權交易最大利益關聯者。如一些依托于農村土地流轉而成立的農民經濟組織，如土地流轉合作社，因無法完成工商注冊登記，也無法取得法人資格。但是，這些農民經濟組織會產生成為農村土地產權交易市場會員的要求。因此，農村土地產權交易平臺在會員吸納上可采取分類制，接受具備企業法人資格的會員，也接受村集體、農民經濟組織及農民個人為其成員。每類會員可通過不同形式參與土地產權交易[28]。

3.4加強土地產權交易監管，維護農民權益

在強化市場力量對土地資源配置影響的同時，政府主管部門要加強監管，以保障農村土地產權交易的規范有序。首先要加強對農村土地產權交易流程合規及信息公開的監督，防止地權價格被人為操縱，保障農民權益；其次是在堅持遵守土地制度及政策的原則下，既要鼓勵積極探索，創新交易方式，又要保證農村土地產權交易的合法性；再次是加大農村土地產權交易違規違法現象處罰的力度，杜絕行政干預和違法交易，健全完善協商、調解、信訪、仲裁、司法保障等土地承包糾紛調處機制，加快成立各級土地承包仲裁機構，負責土地產權交易過程中出現糾紛的協商調解。

3.5健全檔案，加強事后管理

賦予農民充分而有保障的土地承包經營權，保障農民對承包地使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，是做好土地流轉工作的前提和關鍵。為減少農村土地產權交易過程中產生的不必要糾紛，應做好農村土地產權交易過程中各種文件材料的收集工作，將土地資源信息、流轉交易狀況、農戶申請、評估報告、流轉合同及糾紛仲裁書等材料全部歸檔，建立完整的農村土地產權交易檔案，并加強保管，以保護農民的合法權益，防止損害農民利益的欺瞞現象，同時也可以為政府主管部門加強土地流轉監管提供資料上的支撐。

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