皖北平原區農村宅基地退出模式構建

王利敏++孫靜++吳明發

摘要：農村宅基地退出有利于解決農村居民點用地快速擴張、粗放利用和城鎮建設用地指標緊缺的矛盾，是近期農村土地整治研究的熱點，但現有理論研究未能從農村地域經濟社會發展總體態勢角度分區域差異化構建農村宅基地退出模式。基于這一現實，本研究首先運用比較分析法對國內典型區域農村宅基地退出實踐進行比較總結，然后以皖北平原區作為研究區，采用定性分析法從區域經濟、區位、資源稟賦、城鎮化輻射程度、建設用地需求狀況及未來產業發展趨勢等方面把皖北平原區綜合劃分成城鎮化輻射區與傳統農耕區，最后結合前述實踐啟示以及兩類區域實際經濟社會發展特點分區域差異化系統構建了皖北平原區農村宅基地退出模式。

關鍵詞：土地復墾；農村宅基地；退出模式；皖北平原區

中圖分類號： F321.1文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2016）02-0475-04

收稿日期：2015-01-08

基金項目：國家自然科學基金（編號：71303006）；教育部人文社科青年基金（編號：13YJC630180）；安徽農業大學人才科研啟動項目（編號：2014-34）。

作者簡介：王利敏（1982—），女，安徽阜陽人，博士，講師，主要研究方向為土地利用規劃與政策。E-mail：yingfeng111111@163.com。農村宅基地退出模式是指在推行農村宅基地退出過程中所采取的具有典型意義的組織、方法、機制、程序和籌資等方面的實施和運作方式[1]。隨著工業化、城鎮化的加速，農村人口大量進入城鎮，農村建設用地規模不減反增，形成大量的“空心村”；與此同時，由于耕地保護制度的確立，城鎮建設用地可擴展空間非常有限，城鎮建設用地供需緊張，嚴重影響了城鎮建設及居民生活。為解決這種現實矛盾，許多學者紛紛提出應對思路，但多是從土地整理視角實施農村宅基地退出方面提出建議[2-5]。實際上農村宅基地退出的地方實踐早已展開，但大都結合農村土地整治工程進行[6]；從理論層面，農村宅基地退出研究成果的大量出現則在近2～3年。從地方實踐看，農村宅基地退出有利于緩解城鎮建設用地指標供需緊張、保證耕地占補平衡、促進農村建設用地集約節約利用；但由于各地自然社會經濟水平的差異，具體實施模式各不相同。從理論層面看，就現有研究內容而言，涉及較廣泛，涵蓋了農村宅基地退出的宏觀和微觀層面；而就研究區域而言，現有研究在對微觀農戶宅基地退出模式選擇及退出意愿分析時僅從經濟水平的差異性簡單區分為經濟發達區及欠發達區[7-9]，但區域的差異性不僅體現為經濟水平的差異，還體現在土地資源稟賦、城鎮化輻射程度及建設用地指標供需態勢等方面，現有研究卻鮮有涉及。為彌補這一缺失，本研究以上述差異性指標作為標準在對經濟欠發達區——皖北平原區進行區域細分的基礎上，通過總結國內典型區域的農村宅基地退出模式，分析選擇構建不同細分區域的農村宅基地退出模式。

1研究區農村社會現狀

皖北平原區包括蚌埠、淮南、阜陽、宿州、淮北、亳州6個地區，位于安徽省淮河以北。該區人口稠密，農村居民點規模較大。2013年，皖北平原區農村戶籍人口為1 851.2萬人，平均每個行政村約為4 335人，遠高于安徽省淮河以南區域。皖北平原區在經濟上屬于我國中部地區經濟發展的“低谷”區域[10]，也一直是我國人口遷移的主要區域：每年跨省遠距離外出打工者約有1 020.9萬人，占農村戶籍人口的55.15%。

皖北平原區一直是安徽省以及全國的糧食主產區。20世紀90年代以前，農業種植一直是該區農戶的主要收入來源，但由于該區人均耕地資源較少，農業種植未能使當地農民脫離貧困。20世紀90年代后，受南方發達省份較高的工資待遇及較多的勞動力需求吸引，該區域大多數青壯年勞動力選擇背井離鄉南下打工。當前，打工收入已成為該區域大部分農戶家庭的主要收入來源，而農業種植已淪為維持基本生存的一種手段。隨著中國經濟的快速平穩發展，該區域外出打工者每年從外地帶回的收入大增，僅阜陽市每年就超過100億元人民幣[11]。但由于這些打工者平均受教育程度低、創業意識弱，這些收入除用于子女教育外主要用于自己居住條件的改善——建造新住宅。受益于“村村通”道路工程的實施，當前皖北平原區幾乎每個自然村村外都有標準的4 m寬水泥路通過，外出十分方便；而村內道路由于村集體經濟實力的制約，大部分仍然是原始土路，雨天出行十分不便。因此為便于出行，許多建房戶都另行選址，在村外新修的村村通道路兩側耕地上修建新住宅，導致近幾年皖北平原區農村居民點擴張較快，部分農村呈現“村外光鮮、村內破爛”、村內幾近荒蕪的“空心村”現象。

2國內典型地區農村宅基地退出模式實踐比較

在具體實踐中，由地方結合實際及國家政策推出的農村宅基地退出模式多種多樣。但依據實施目的、組織、實施方法及籌資方式等指標，現有農村宅基地退出模式可劃分為4種類型：（1）宅基地置換模式；（2）城鄉建設用地增減掛鉤試點區指標交易模式；（3）宅基地虛擬化模式[11]；（4）生態移民整村搬遷模式。其中城鄉建設用地增減掛鉤試點區指標交易模式僅適用于皖北平原區部分國家政策優惠區，涉及區域較小，且受政策限制，短期內無法全域內推行；而生態移民整村搬遷模式，由于皖北平原區整體地質地形條件都較穩定，僅適用于個別受礦產資源開采影響的村莊。因此筆者在此只討論宅基地置換模式和宅基地虛擬化模式。

宅基地置換模式，本研究選取上海松江區、天津華明鎮、浙江嘉興市三地作為典型區；而宅基地虛擬化模式，本研究選擇重慶和江蘇宿遷兩地為典型區。關于這些典型區域的農村宅基地退出的具體操作模式已有相關學者進行了介紹[12]，筆者在此僅對各典型區農村宅基地退出模式從組織者、退出對象、實施方式、融資方式、相關主體利益及退出后宅基地的處理等方面進行綜合比較（表1）。

2.1工程組織者及退出對象的比較

從表1可以看出，5個典型區域農村宅基地退出工程的組織者級別雖有差異，但均為一方政府，且以縣市區政府為主。表明農村宅基地退出工程本質上是一項公共工程，其實施無法靠社會群眾自發組織，必須依靠政府強大的公共財政及強有力的司法保障來推進[13]。

從退出對象范圍看，宅基地置換方式針對轄區內全部農村宅基地，而宅基地虛擬化則以轄區內閑置的宅基地為主。比較2種方式涉及的典型區域經濟發展水平，可以看出宅基地置換涉及區域屬于經濟發達區，而宅基地虛擬化涉及區域則屬于經濟欠發達區。表明在經濟發達區，可嘗試實施全域性宅基地退出，所需要的巨額資金及產生的大量建設用地指標可以通過該區雄厚的社會經濟實力和高漲的產業用地需求承擔和消化；而經濟欠發達區，囿于其較弱的區域經濟實力及非旺盛的產業用地需求，可選擇部分閑置農村宅基地退出。

2.2實施方式及融資方式的比較

從表1可以看出，宅基地置換以房屋置換為主、貨幣置換為輔，個別區域把社保也納入了置換范圍；而宅基地虛擬化則全部以貨幣置換。2種方式都需要地方政府先行墊付一大筆資金，但宅基地置換涉及前期新區建設和土地征收，實施規模較大，所需資金遠高于宅基地虛擬化。就實施所需資金額而言，宅基地置換方式更適宜于經濟發展水平較高區域。

就融資方式而言，上海松山區、江蘇宿遷市是地方政府投資，其他3個地區則是市場融資。上海松山區、江蘇宿遷市的地方政府直接參與農村宅基地退出全過程，其投資通過后期建設用地指標交易收入回收；而實施市場融資的3個區其具體融資方式有所差異：天津華明鎮、浙江嘉興市由政府牽頭成立國有建筑或開發公司，由公司承擔資金籌集和新區建設項目，而地方政府只負責監督資金使用；重慶市則由地方政府直接成立農村土地交易所，為需地方與供地農戶搭建貨幣與指標直接交易的有形平臺，整個交易過程地方政府只負責監督交易的合法性。從各地實踐來看，上海松山、江蘇宿遷融資方式不適宜于地方政府財政承受力和指標調控能力較弱的區域；天津華明鎮、浙江嘉興融資方式適宜于經濟發展較快、產業用地需求較高的區域；而重慶融資方式不用一次性籌集巨額資金，很適宜于零星的、分散的農村宅基地退出。

2.3相關主體利益及退出宅基地處置方式的比較

農村宅基地退出涉及的直接利益主體包括地方政府、退出宅基地農戶及宅基地所有權主體——村組集體經濟組織。從表1可以看出，就相關主體利益而言，2種模式都能有效實現三方共贏：農戶低效、閑置資源變成資產；地方政府獲得建設用地指標，實現耕地占補平衡；村組集體經濟組織繼續擁有退出宅基地土地所有權。

在處置退出宅基地方面，除上海松山區，其他4個區統一由鄉鎮以上人民政府組織復墾為耕地。而上海松山區則選擇由各集體經濟組織實施復墾，同時給以其保留小部分土地維持建設用地用途，用于批租增加集體收入的權利。但在具體實踐中，由于上海松山區大部分農村宅基地表面已進行了硬化，復墾后的耕地生產能力較低，各集體經濟組織對宅基地復墾持消極抵制態度，阻礙了該區耕地占補平衡目標的實現。其實就多數區位條件較好、經濟發展水平較高的地區來說，其農村宅基地地表都已進行了硬化，土壤退化嚴重，由此類宅基地復墾后的耕地短期內難以產生效益，無法吸引村以下集體經濟組織自發進行復墾。因此對于此類區域，退出后宅基地的復墾必須由鄉鎮以上人民政府統一組織實施。

3皖北平原區農村宅基地退出模式構建

3.1皖北平原區農村區域類型劃分

《安徽省主體功能區規劃》以大規模高強度工業化城鎮化開發的適宜性為基準，把皖北平原區大部分區域列為限制開發區、小部分區域列為省重點開發區，該成果雖明確了皖北平原區未來產業的整體布局與發展，但未能明確區分廣大農村地域的主體功能，對選擇構建該區農村宅基地退出模式而言，此項分區成果較粗糙。本研究以此分區為基礎，選擇區域社會經濟發展水平、交通區位條件、土地資源稟賦（人均耕地水平、宅基地地表硬化率）、受城鎮化輻射程度、區域建設用地需求態勢、規劃期區內產業發展趨勢等指標把皖北平原區農村地域劃分成兩類區域：城鎮化輻射區和傳統農耕區。皖北平原區農村地域分類見表2。表2皖北平原區農村地域分類

區域類型區域特點具體范圍城鎮化輻射區社會經濟發展水平：較高

交通區位條件：好

土地資源稟賦：人均耕地水平較少，宅基地地表硬化率高

受城鎮化輻射程度：較高

區域建設用地需求態勢：較旺

規劃期區內產業發展趨勢：以二、三產業為主《安徽省主體功能區劃》劃定的省重點開發區市區城鎮規劃發展區域及下轄中心集鎮規劃發展區域；限制開發區域但屬地方政府（市、縣政府）所在地或中心集鎮規劃發展區傳統農耕區社會經濟發展水平：一般

交通區位條件：一般或偏遠

土地資源稟賦：人均耕地水平較高，宅基地地表硬化率低

受城鎮化輻射程度：弱

區域建設用地需求態勢：一般或基本無需求

規劃期區內產業發展趨勢：以農業生產為主除上述區域以外的其他區域

3.2不同區域農村宅基地退出模式構建

3.2.1城鎮化輻射區農村宅基地退出模式構建從表2可以看出，城鎮化輻射區只包括皖北平原區主要城鎮及中心集鎮規劃發展區，所占比例較小。但從該區區域特點出發，城鎮化輻射區可以看作皖北平原區的經濟發達區。根據對國內典型區域農村宅基地退出模式的總結分析，本研究認為該區農村宅基地退出適用宅基地置換模式（表3）。

表3城鎮化輻射區農村宅基地退出模式

退出模式宅基地置換工程組織者市縣區級政府退出對象規劃區內全部農村宅基地退出方式非貨幣置換為主，貨幣置換為輔融資方式市場融資退出宅基地處置方式部分作為產業發展用地，其他由鄉鎮政府統一復墾為耕地或其他農用地

該區宅基地置換工程實施時，其工程組織者應由縣市區級政府承擔，鄉鎮政府配合落實。因為鄉鎮政府作為基層地方政府，宏觀調控能力弱，無法跨區域調控宅基地置換后產生的大量建設用地指標，必須依靠縣市區級政府。在工程具體實施時，退出范圍應包括城鎮和集鎮規劃區內全部農村宅基地。因該區受城鎮化輻射程度較強，城鎮發展用地需求旺盛，需要大量建設用地指標支持；同時該區后備耕地資源很少，為保障耕地占補平衡，必須大規模壓縮區內農村居民點占地面積。在具體退出方式方面，要保障退出農戶的基本居住權，應以非貨幣置換為主、貨幣置換為輔，其中非貨幣置換包括房屋和社保（針對農村戶籍轉為城鎮戶籍的農民）。在城鎮及中心鎮規劃區，房屋建設應以社區形式興建高層及多層建筑，全面合理布置配套公共設施；在具體置換過程中，應根據該區房屋交易市場價格合理公正評估所退出農村住宅價格。該區明顯地理區位優勢及旺盛的建設用地需求足以吸引社會各界資本介入，因此在融資方面，地方政府完全可以通過成立開發公司形式借助市場融資手段（如：BOT融資[14]、PPP融資[15]、土地基金[16]、土地信托[17]、土地證券化[18]、土地整理股份化[19]）獲取巨額資金。在退出宅基地后期處理方面，由于是全域性農村宅基地退出，規模較大，有利于地方政府統一處置。在具體處置方式方面，要根據區域實際特點差異化處理：區位優勢明顯、宅基地表面總體硬化率高、被納入近期城鎮用地擴展范圍內的區域，其退出后的農村宅基地應繼續保持建設用途整理為產業用地；區位優勢稍弱、宅基地表面總體硬化率較低、沒被納入近期城鎮建設用地擴展范圍內的區域，其退出后的農村宅基地可由鄉鎮政府統一復墾為耕地或其他農用地，保障區域耕地占補平衡。

3.2.2傳統農耕區農村宅基地退出模式構建傳統農耕區空間分布面積較廣，以《安徽省主體功能區規劃》中的限制開發區為主。該區地理區位條件總體較差，經濟發展水平一般，受城鎮化影響較小，未來產業發展以規模化、現代化農業生產為主。該區屬于皖北平原區人口大規模流動區域，鄉村內部宅基地需求量較小，空心村現象明顯。

根據《安徽省美好鄉村建設規劃》，至2020年，安徽省將在皖北平原區重點建設4 200個中心村，多數位于傳統農耕區。中心村建設以新型農民社區為主，公共設施與基礎設施齊全，服務半徑1.5～2.0 km左右，常住人口在3 000人以上。此項規劃的實施，人為增加了中心村規劃范圍內各項建設用地需求。但是對于非中心村規劃范圍內的區域而言，由于公共設施與基礎設施的缺乏，人口集聚力不足，建設用地供大于需。因此在選擇構建傳統農耕區農村宅基地退出模式時，要針對不同區域進行差異化設計（表4）。表4傳統農耕區農村宅基地退出模式

區域類型退出模式工程組織者退出對象退出方式融資方式退出宅基地處置方式中心村規劃區宅基地置換鄉鎮政府規劃區全部農村宅基地房屋置換為主，貨幣置換為輔市場融資為主，政府投資為輔復墾為耕地一般傳統農耕區宅基地虛擬化市縣級政府轄區內閑置宅基地貨幣置換政府投資為主，市場融資為輔復墾為耕地

受區域政策的強力驅動，中心村規劃區的人口集聚力及建設用地需求都較高，可實施宅基地置換模式。在具體工程實施時，由于涉及區域范圍較小，實際工程組織者可以由鄉鎮政府承擔。同時為強化中心村的集聚效應，工程實施應面向規劃區內的全部農村宅基地。在這種模式下，為保障區內農戶的基本居住權，退出方式應以房屋置換為主、貨幣置換為輔。另外，該區旺盛的住宅及商業配套用地需求易吸引大量社會閑散資本投入，在實際融資時可嘗試采取市場化手段籌集工程實施資本；當融資額不足時，可以地方政府財政投資作補充。退出后的農村宅基地由本區鄉鎮政府統一復墾為耕地，規模流轉發展現代農業。

除規劃建設的中心村外，其他區域都屬于一般傳統農耕區，面積大、整體區位條件差、鄉村內部建設用地需求嚴重不足，適宜采用宅基地虛擬化模式推進農村宅基地退出。在此種模式下，工程組織者應由具有較高政府公信力的縣市區級政府承擔，以充分協調資金的籌集、使用及后期耕地資源的流轉。由于一般傳統農耕區范圍廣、涉及農戶多、宅基地面積過大，區內產業用地需求無法吸引足量社會資本投入，實施全域性的宅基地退出所需資金會對地方政府財政產生巨大壓力，本區宅基地退出的對象應以區內閑置宅基地為主，退出方式宜選擇貨幣置換。在工程實施所需資金方面，以地方政府財政投入為主、市場融資為輔。當零星分散退出的宅基地累積達到一定規模之后，可由轄區鄉鎮政府統一組織復墾為耕地，統一流轉發展規模種植業。但在復墾之前，為防止部分農戶私下處置已退出的宅基地，地方政府應抓緊對零星分散退出的宅基地進行確權并加強對退出后宅基地臨時用途的監管。

4結語

農村宅基地退出有利于促進農村建設用地集約節約利用、緩解城鎮發展建設用地指標緊缺壓力，因此實施農村宅基地退出也是推進我國土地制度改革的任務之一。我國地域面積大、地區多，各地經濟社會發展狀況不同，在具體構建農村宅基地退出模式時，不僅要考慮當地的經濟社會發展狀態的影響，還要充分考慮當地地理區位、土地資源稟賦、受城鎮化輻射程度、地方建設用地需求狀態等因素的影響，分區域差異化構建。

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