中德法院院長參與辦案與法院管理比較研究
——兼論我國法院院長辦案與管理模式的完善*

馬家曦

(重慶市北碚區人民法院,重慶 400700)

中德法院院長參與辦案與法院管理比較研究
——兼論我國法院院長辦案與管理模式的完善*

馬家曦

(重慶市北碚區人民法院,重慶 400700)

法院作為國家的機關，其職能離不開組織管理的存在。但在逐步擯棄僵化的傳統行政管理方式，廣為提倡“法官自我負責”的今日，院長的作用就需要重新界定：無論是僅強調其法官身份，還是僅突出其行政管理者的地位，都失之片面，需要結合兩者于其一身。而德國法院組織法對院長的“二元身份”的界定，和法官自治取得了較好的結合，對我國的司法體制改革具有借鑒意義。

法院院長；法院管理；法官會議；自我管理；司法管理體制

一、問題的緣起

法院院長通常為一法院最具見解、最富資歷的法官，因此足以稱為“首席”。但我國之法院，除審判職能外，其首長尚需負擔大量行政事務及社會事務，并承擔為單位爭取外界利益的壓力，因而通過參與案件審判或獨立承擔案件從而貢獻智慧的機會反而不多。只是，古云： “以不教民戰，是謂棄之”，任何一國的法院乃至任何人類組織，均有領導、協調、教育、監督其成員的必要，否則難免淪為烏合之眾。故不獨我國，各國法院的首長均有裁判外的事務性工作，何況我國法院的院長仍有若干副職、審委會委員、庭長、行政以及監察人員的襄助，參與審判實無必然的障礙。

因此，除事務工作負擔繁重外，法院院長參加審理案件的障礙為何？有觀點認為，院長很少辦案是因為“不辦案是領導的特權”，但更多研究則指出，我國司法機關未能完全從“行政化”回歸“審判中心”的本位，院長是在通過行政管理的方式以“單位”作為審判主體，現有體制下未能充分實現“讓審者裁判，讓裁判者負責”。因此，將院長定位為“法官兼院長”，現已成為司法界與社會的共識*少數的反對意見，參見顧培東.再論人民法院審判權運行機制的構建[J].中國法學, 2014,(5).。只是，觀念上的障礙乃至觀念的轉變本非抽象的過程，均需輔以相應的制度而獲得實在化。而且法院的首長不可能完全免于司法管理，因此正確的討論方向毋寧是：如何確保院長在履行管理職務的同時，又得作為法官審判案件，甚至進一步尋求其制度上的結合點。而在以上方面，現行的法院組織法仍有相當程度的缺陷。雖然很多法院已經開始給院長和庭長分配一定的辦案量，但在缺乏相應制度的前提下，該種嘗試往往未能發揮應有的實效，或許得為以上論述的佐證。

作為我國法制重要繼受對象的德國，其得司審判之職的法官，一般由院長、擔任審判長之法官、其他專職乃至榮譽法官等組成。如非獨任制審理，則院長一般作為固定審判組織的審判長參與庭審。與我國當下法院“院長辦案”的探索有近似之處，但在審判組織、法官定員、業務分配等方面則存在重大的差異。

同時，個別地方法院如珠海市橫琴新區法院領風氣之先，率先廢棄了審判庭的架構，轉而建設若干司法審判團隊，采取“取消審判庭，設專職法官”的方式改革審判組織。同時，以“實質上是法官自治組織，幫助法官決策審判中的事務工作，為法官的裁判提供參考意見”為初衷，建立起法官會議制度，使其具有除行政管理決策和建議、對法官進行評價的功能外，還是確定業務分配并予以調整的主體，院長和副院長均按照法官會議的安排從事審判*但是，包括橫琴法院在內的各地法院在厘清法院的審判與行政職能、實行法官員額制等方面的舉措，在本輪司法改革的討論中，因涉及法官的切身利益，引起了更大的關注。本文認為，法官業務的分配尤其是院長參與辦案具有不容忽視的重要意義。尤其是法官會議與院長辦案間形成了互為前提的邏輯關系。如不即時予以深入討論，以提起實務界與理論界的注意，恐將錯失予以完善并使之實際助益于司法的良機。。如何評價此類改革，值得在法比較的基礎上做進一步討論。

二、德國法院院長的法律地位

(一)法院院長的“二元”身份

德國法院院長具有二元身份(Doppelstellung)，即一方面是作為法官履行法官職務，另一方面是司法管理機關(Organ der Justizverwaltung)。但是出于保障法官獨立行使職權的必要，法院管理秉持自治(Selbstverwaltung)原則，是德國法官法所允許的除裁判外的法官職務之一*根據《德國法官法》第4條(2)款第1項的規定，法官在行使裁判權的職務外，仍得行使法院管理職務。。在此背景下，院長在履行法院內部管理部分的職務時即屬于法官自治的范疇，不接受其他機關或個人的干涉。與之相反，作為司法管理機關，法院院長需受上級機關如上級法院院長或者州司法部的指令的約束。法院管理與司法管理(Justizverwaltung)不同，前者是內部的，屬于法官職務，而后者則對外，具有行政的色彩。

(二)法院管理具體內容

德國的法院管理與我國實務中對于“人財物”的“法院管理”內容類似，但其介于法官獨立行使職權與行政式的司法管理之間，仍為兩國法制觀念上的重大不同。

法院管理主要系為審判提供應有的物質及人力條件。首先即為依據預算所定人員建立審判組織；其次為法官職務所需的物質乃至部分后勤人員，如辦公室、桌椅、打字機、電腦、書籍、期刊、公務車輛、清潔工等的保障及分配均屬是；再次為管理法院的輔助事務(Dienstleistungen)，如文書制作(Schreibarbeiten)、信件寄送、檔案保管、財務及預算等；再次為司法事務官(Rechtspfleger，亦翻譯為司法輔助官)、書記官及其他非法官的司法人員業務流程及業務分配的管理*參見GVG § 21a ,Zimmermann,Münchener Kommentar zur ZPO 4. Auflage 2013,Rn. 8.。

除此之外，法院管理還包括對工作人員的業務監督(Dienstaufsicht)，但該項監督針對法官時以不損害法官業務獨立為限*參見《德國法官法》第26條的規定。，且法官可對監督方法申請司法審查。

三、德國法院院長主持法官會議

法院管理的最重要內容即是建立審判組織并分配業務。德國法院組織法第21a條規定，任何法院均設法官會議，由院長(Praesident)或者代理院長*于較大的初級法院但未設置院長時，法官會議主席由代理院長之法官為之；在較小的初級法院，由其州法院院長或者其他初級法院院長充任法官會議主席。以及若干其他經選舉之法官組成。法官會議性質上為法官自治機關，實施過半數決定，其職能包括：(1)決定審判組織(Spruchkoerper)的定員(Besetzung)，即由哪幾名法官組成審判組織承辦案件；(2)確定分配業務及替換(Vertretung)規則，即某審判組織承辦何類案件，以及某法官不能履職時，由何人替換，某審判組織不能履職時，由何審判組織替換；(3)根據需要變更審判組織的法官定員及業務分配；(4)在例如變更法官所屬審判組織、因司法管理工作免去法官全部或者部分業務時，聽取相關法官的意見等。

(一)預備、召集、主持法官會議

德國法院管理以法官會議為中心，法院院長依法為法官會議(Praesidium)當然之成員及主席(Vorsitzender)，院長未出席的法官會議決定不具有效力。由此觀之，法官會議實際為德國法院組織之核心，與我國法院院長、副院長、庭長、副庭長的行政層級管理有所不同。另外，雖然院長為法官會議當然的主席，但只有與其他法官平等的表決權。在此，法院院長組織法官會議，如召集會議(Einberufen der Sitzungen)、準備并引入議案。

(二)臨時代法官會議決定

德國法院組織法規定，不能及時作出法官會議決定之時，院長或者代行院長職務之法官，得作出前文(一)中法官會議得作出的決定內容，嗣后由院長報法官會議同意即可維持其效力。其次，法院初創而未設置法官會議之前，院長或者代行院長職務之法官亦有同等權利。

(三)對外代表并執行法官會議決定

法官會議自身僅為決定機關，并不負責執行決定內容，由院長對外代表法官會議并執行其決議*參見GVG § 21a ,Zimmermann,Münchener Kommentar zur ZPO 4. Auflage 2013,Rn. 5.。

四、德國法院院長承擔審判任務

一般在某一級德國法院內，均會根據刑事、民事的類別，設置一定數量的審判組織(Spruchkoerper)。德國法院的審判組織稱謂，自初級法院、州法院至最高法院，分別為審判部門(Abteilung)、審判庭(Kammer)、審判會議(Senat)。其中，初級法院根據德國民事訴訟法的規定，一律適用獨任制。而州法院及以上法院的審判組織則由3至5名法官組成，即采取合議庭的制度。但法官仍有可能屬于多個審判組織。

德國法官的員額確定及任務分配是在每個審判年度開始前即已經依法確定，即所謂“法官業務分配計劃”(簡稱GV-Plan)。該計劃的制定主體是前述的法官會議。

(一)院長作為審判團隊內的定員

而法院的院長、副院長也會在業務分配上屬于(但不限于)某一或多個審判組織，并在該審判組織內擔任審判長的職務。院長在審判組織中擔任審判長，部分系依照法定( kraft Gesetzes)，部分則為根據業務分配計劃定之。在院長、副院長不能履行審判長的職務時，審判組織內部則由固定的代理審判長代之。在審判組織內，院長、副院長并不比其他的合議庭成員要特殊，但其仍然有審判長的獨有權限，如引導庭審、允許其他成員在庭審中發言等。

(二)院長審判與管理等任務各有一定比例

由于院長與副院長仍有一定的法院管理及司法管理的任務，因此無法同其他的法官同事一樣承擔同等量的任務，有的州法院，如Leve州法院設定有固定的比例，如：4比6、3比7，即審判任務只占3到4成。在初級法院，以Montabaur初級法院2015年業務分配計劃為例，其院長(Direktor)需要監督初級法院的審判和行政業務。Bautzen初級法院的院長則需要進行行政管理并擔當媒體發言人。Bersenbrück初級法院的院長則在業務分配計劃中明確有培養見習法官的職責。因此其承辦的訴訟及非訟案件都會有比例上或者類型上的考量。

(三)院長和副院長負責特殊的審判任務

如在德國最高法院，于2015年，其院長Limperg即需擔任民事、刑事大審判會議(Gro?e Senate)、卡特爾審判會議(Kartellsenat)、律師訴訟審判會議(Senat für Anwaltssachen)以及根據《聯邦各最高法院裁判統一保障法》*Gesetz zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung der obersten Gerichtsh?fe des Bundes - RsprEinhG - vom 19. Juni 1968, BGBl. I S. 661.的規定，擔任聯邦各最高法院全體審判會議(Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtsh?fe des Bundes)的審判長。其中，民事大審判會議、刑事大審判會議、律師訴訟審判會議、聯邦各最高法院全體審判會議由該院長擔任前述審判組織的審判長均為法定。

在州法院，如Leve州法院，院長和副院長所在的審判組織，主要的業務一般是審理上訴案件，而非大量的一審案件。

在初級法院，Montabaur初級法院的院長除前述的事務性工作外，在2015年被分配辦理的是(1)仲裁法規定的法院裁判；(2)擔任陪審案件的審判長。Bautzen初級法院的院長則仍需負責申請法官回避的裁判以及計劃未明確規定的所有其他案件。可見，德國的法院院長由于行政事務纏身，業務量是做了限縮的。但也不乏承辦案件量很大的法院，如Bersenbrück初級法院的院長在2015年需要承辦的案件就不算少，如擔任和解法官、承辦個別案號的民事案件和獨立證明程序、破產案件、收養案件、法官回避申請等等。

五、我國司法改革中院長辦案與管理模式的比較與分析

(一)司法改革試點外的傳統模式

傳統上，我國法院無論是審判還是管理工作都浸染了濃厚的“行政化”色彩，與德國明顯不同。

管理方式的行政化最受詬病。司法改革中最受關注的首先就是法院在人財物的來源上受限于地方政府，以及因此影響裁判結果的中立性。其次在于外界和內部的行政首長包括法院的院長干預法官或合議庭裁判結果的公正性。正是在這個意義上，“去行政化”當仁不讓的成為本輪司法改革的特色。分別言之，在審判組織人員構成、業務分配、物質保障(相當于德國法院的法院管理部分)與裁判結果上實行的是庭長(科室)、院長的層級領導審批，同時在人、財、物的來源上受制地方政府*但本文認為，物質上尤其是經費來源于地方政府，在法制保障下本不應成為獨立行使審判權的障礙。。

進一步言之，我國實務亦存在根據案件類型進行分案并設置內部審判部門的做法，但審判組織的建立則受制于地方政府的行政“編制”審批。審判業務分配的主體是法院的立案部門，分案的方式是按照案件性質和習慣移送審判庭。在審判庭內部，分案的主體是庭長，分案的方式是“內勤”分派。

院長在上述管理工作中具有絕對的權威。與之相對于，院長作為法官則式微已久。實務中院長辦案的一般做法是，院長在某審判庭分配一定的案件并擔任合議庭的審判長，但其在身份上并不屬于個別的審判組織，職務上亦非該審判組織的固定審判長，僅具點綴之功。其作為法官的實質以及承擔業務的數量、類型，并無制度上的監督與保障，多為象征意義*合議庭的“實質合議”，一直是我國審判實務中的痼疾，法官“合而不議”，陪審員“陪而不審”非僅近日之事。院長作為審判長參與審判案件，如完全由合議庭的其他人員執牛耳，絕非正當。但在本文看來，基層法院的案件本即適用獨任制法官審理即可，部分案件可由陪審員參加，形成法官與陪審員的合議庭，以增加其人民性或者利用其行業知識，而無由純粹的職業法官擔當合議庭的必要。。

(二)以上海法院為代表的改革模式

據上海高院《司法體制改革試點工作實施方案》，院長為當然的法官，并且需“完善院、庭長、審委會委員擔任審判長參加合議庭審理案件的工作機制”。該《方案》再次強調了院長的法官身份，但是在院長與法院管理的關系上突破不大。

首先，分案以電腦“隨機”為原則，以院長、庭長決定為例外。其弊端為，沒有實質的突破舊有的審判管理模式，仍然是行政式的層級管理：院、庭長的“審判監督管理權”仍得直接作用于案件的分配，實際上與已經成為常態的以往分案方法并無本質不同；其次，該市改革試點法院多將副院長編入合議庭，正職院長如何安排辦案反而未見諸報端，實屬缺憾*“上海二中院的做法是，將院、庭長編入合議庭擔任主審法官。目前全院有合議庭 41 個，其中，4 個合議庭由副院長、專職審委會委員擔任主審法官，11 個合議庭由庭長擔任主審法官。”參見王信芳.保障獨立與加強管理并重 審判權力與司法責任統一[N].人民法院報，2015-01-21(5).。再次，在未改變內部行政管理機制，仍以院庭長為行政管理主體的前提下，如何解決內部行政干預法官辦案？該《方案》給出的解決辦法是，設置“權力清單”與“負面清單”，規定與限制院長、庭長的審判管理職權*即不得越級或超越分管范圍進行管理、不得強令合議庭改變案件評議結論和接受他人關于案件處理的意見、不得對未參加合議庭審理的案件的裁判文書進行簽發、不得違反法律紀律的規定干擾合議庭依法獨立審理案件等“四條禁令”。參見王信芳，前揭文。。但在本文看來，能為(Darf)與不能為(nicht darf)的簡單區分不僅效果有限，且仍然延續了行政層級管理的模式，也難以真正排除行政管理對審判的干預，并未實質推動法院管理自身的變革。

因此，該《方案》雖然目標直指排除外界與內部對主審法官、合議庭的干涉，但至少在法官業務分配與法院管理方面的配套機制還有諸多欠缺。

(三)以橫琴為代表的法院自治模式

珠海市橫琴新區法院的模式則更加具有“超前性”，審判管理職責主要由法官會議及審判管理辦公室履行。其中，與審判相關的業務、事務工作交由“法官會議”決定，使其具備對行政管理提出決策和建議、對法官進行評價的功能、確定業務的分配與調整等職能*參加 “橫琴法院 司法改革：法官會議革了院長的命”的報道內容，廣州日報，2014年12月25日，2015年9月1日訪問人民網。，具有法官自治的意味，滌除了行政命令式的管理風格，具有新的氣象。而行政管理職責主要由院長、人事監察辦公室及司法政務辦公室履行*參見“法治先行探索粵港澳合作新模式 橫琴法院不設審判庭取消審批制”的報道內容，法制日報，2013年12月30日，第5版。，院長應為其事務的最高當然負責人。

其次，廢除了“審判庭”的設置，而建設了若干“審判團隊”，院長與副院長也要加入“審判團隊”之中。應當指出，由于我國民事訴訟法在民事一審方面“簡易程序”與“普通程序”混合并存的規定，勢必與德國在初級法院全面適用獨任制因此以獨任法官為審判部門(Abteilung)需要有所不同，審判團隊以合議庭為基本框架的做法，較為符合實務的需要*關于審判團隊，基層法院中，有分別建立 “獨任制審判團隊”與“合議制審判團隊”的模式，以及不予區分的一般“審判團隊”模式。區分的模式，如深圳福田法院，合議制審判團隊采取“1+2+3+4”模式，每一個團體均以服務一個合議庭的框架而構建，獨任制審判團隊則采取“1+N”模式，只有一個真正意義上的法官。不予區分的一般“審判團隊”模式以橫琴法院為代表，審判團隊內部的各個法官均獨自承辦獨任制案件并簽發文書，但又得組成合議庭審理合議制案件。詳細的闡述，以及其他法院的模式，參見姑蘇區人民法院.關于審判權運行機制改革的調研報告[EB/OL].[2015-07-30](2015-03-05).江蘇法院網.。

六、對我國本輪司法改革的建議

瑞士Solothurn州建設與司法部在2003年州憲法、州法院組織法草案的報告文中明確提出，“自我管理”已經成為法院管理的新趨勢。“為”(fuer)司法進行管理意味著創設法院裁判所需的人員及物質條件，“通過”(durch)司法實現管理，則意味著法院的自治。對于中國本輪司法改革乃至將來修正《法院組織法》與《法官法》而言，破除法院管理上的體制障礙，探索前述兩點的結合亦是題中之義。

(一)以法官會議為中心，實現院長管理與法官自治的結合。

現代法治肯定法官獨立依法行使職權，此點在我國憲法及法院組織法已有明確規定，實務及理論界亦無不同意見。但“徒法不足以自行”，法官獨立行使審判權執行權，制度上的保障更為重要。以德國為代表的域外法制肯定法官自我負責與管理的理念，因為只有法官能夠參與、決定法院內部的業務、人員、物資的分配，才可能排除以上因素的影響。因此，建立起法官自我管理、自我負責的機關，如橫琴新區法院的做法，在實現我國本輪司改“審者判，判者負責”目標的可行方案中更具價值。法官業務核心外的其他管理工作，可以不奉行自治原則，由院長親自負責，或者授權、委托其他的部門、法官及工作人員完成。

(二)規范定員及案件分配的程序，使院長“回歸”審判長身份。

審判組織的建立、法官業務的分配，只要是法官自治的結果，無論是電腦隨機產生，還是自治機關嗣后的調整，在賦予復議救濟等程序保障且不違反法官獨立行使審判權的前提下，均有其正當性。法院院長應當按照法律的規定，根據業務分配的計劃，進入一個或數個審判組織作為審判長承辦案件。業務的分配則可以分為審判業務分配與非審判業務分配兩部分，院長各在兩類業務中均擔任一定比例的工作。

(三)不可因噎廢食，重新審視法官的管理職能

我國本輪司改的特點之一即是行政管理人員與審判人員分類管理，但從本文的討論來看，法官身兼法院管理是可行的，甚至是最為關鍵的法院內部管理部分有由法官自我管理的必要。行政管理與審判的隔絕則意味著斷絕了法官參與法院管理的邏輯前提，而法官尤其是院長進行法院管理在本文作者看來是非常重要的，目前院長、庭長身兼法官、管理者時所出現的“矛盾”，恐怕是我國現在實務方面對于法官身份的通行見解——即法官就是“搞”審判的——過于狹隘所致。在分類管理下，對于法官而言法院的內部管理仍然屬于外在的力量，法院管理也將成為法院比較尷尬的工作。

A Comparative Study of Chinese and German Presidents of Courts in Judge’s Adjudication and Judicial Administration—With a Comment on the Reform of the Pattern of Judge’s Adjudication and Justice Administration by the Presidents of People’s Courts

MA Jia-xi

(People’sCourtofBeiBeiChongqing,Chongqing400700,China)

The court as the organ of state could not function without the organization as well as the administration. But today, on which the traditional pattern for judicial administration has gradually been discarded and “self-responsibility” in judges’ adjudication has been broadly advocated , hereby rise a need of redefinition for the role of the president of court: The critics, which merely emphasize his ( her ) role as a judge or merely as a administration organ, are both artificial. A better thought is not so much as a combine of both. The “Gerichtsverfassungsgesetz” of Germany, which regards the president of court as a “Doppelstellung” ( double Identity ), is more accord with the very idea of judges’ self-administration , and thus hat a certain reference significance for China’s judicial reform.

president of court; court administration; council of judges ; self-administration; judicial administration system

2015-09-27

馬家曦，男，重慶市北碚區人民法院助理審判員,法學碩士，主要研究方向：訴訟法學。

DF81

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1672-769X(2016)01-0115-06