“四議兩公開”工作法制度化問題研究
——以河南省為例

馬建新

（河南省社會科學院，河南 鄭州 450002）

“四議兩公開”工作法制度化問題研究
——以河南省為例

馬建新

（河南省社會科學院，河南 鄭州 450002）

“四議兩公開”工作法制度化已經具備了一定的條件和基礎。依法治國、依法治省是根本的理論基礎，已經形成的一系列的具體制度是現實基礎，同時還在近年來的實踐中積累了寶貴經驗。與新形勢下的要求相比，“四議兩公開”工作法還存在著制度不完善、制度科學性不足、制度執行不力等方面的問題。當前，河南省推進“四議兩公開”工作法制度化應從以下幾個方面做出努力：制定村級權力清單，強化法治思維，增強議事規則的針對性和靈活性，理順鄉村關系和“兩委”關系，建立科學的成效評判標準，建立全程跟蹤反饋機制。“四議兩公開”工作法制度化需要外部環境的支撐。要增強農民群眾的法治意識，提高農村基層黨組織的議事能力，落實領導責任，完善配套制度。

四議兩公開；制度化

制度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。“四議兩公開”工作法是提升農村黨組織執政能力的重要舉措，也是推進農村民主政治建設的重要途徑。當前，我省農村正處于全面建成小康社會的關鍵時期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，城鎮化和農業現代化進程深入發展。新的形勢要求推進“四議兩公開”工作法的制度化，為加強農村基層黨組織建設，深化農村基層民主提供制度保障。

一、“四議兩公開”工作法制度化的基礎與條件

隨著全面推進依法治國、依法治省重大決策的提出和落實，隨著“四議兩公開”工作法在我省的深入探索與實踐，“四議兩公開”工作法制度化已經具備了一定的條件和基礎。

首先，依法治國、依法治省為“四議兩公開”的制度化奠定了根本理論基礎。尊崇法治是中國共產黨不懈的精神追求。黨章明確規定：黨必須在憲法和法律的范圍內活動。十五大把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略。1999年通過的憲法修正案增加了“中華人民共和國實行依法治國”的新條款。2014年中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議，站在全面建成小康社會進而實現中國夢的歷史高度，從為全面深化改革提供可靠保障的現實要求出發，作出了全面推進依法治國的戰略部署。適應這一要求，我省提出要全面推進依法治省。依法治國為“四議兩公開”工作法制度化奠定了根本的理論基礎。一方面，依法治國、依法治省包含著制度化的明確要求。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“制度化、規范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。”[1]而社會主義民主政治是依法治國、依法治省的重要組成部分。無論依法治國還是依法治省，其工作重點都在基層。保障基層人民群眾的民主權利切實得到落實，必然要求健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制。同時，依法治國、依法治省蘊含的堅持中國共產黨的領導、以民為本、立法為民、公正公平公開、法律面前人人平等、制約權力、保障人權等精神和理念為“四議兩公開”工作法制度化提供了具體可行的準則。

其次，“四議兩公開”工作法在實踐中形成的一系列具體制度、工作機制，也為其制度化奠定了現實基礎。2005年，我省鄧州市創造了農村決定重大事項、解決重大問題的“四議兩公開”工作法。這一工作法對農村重大事項的決策內容、決策主體、決策程序、實施過程等方面作出了明確規定。“四議”即：村黨支部會提議，是指村黨支部在廣泛征求黨員和村民意見的基礎上，就村級重大事項的決策提出初步意見和方案并表決通過；村兩委會商議，是指黨支部委員和村委會成員對村黨支部會的提議進行討論、完善、表決；黨員大會審議，就是把黨支部委員和村委會成員所形成的意見，提交給黨員大會進行審議；村民代表會議或村民會議決議，就是按照村民委員會組織法規定，由村民代表會議或村民會議對經過黨員大會審議的相關意見進行討論表決。“兩公開”指的是決議公開及實施結果公開，接受各方面的監督，確保相關決策落到實處。之后，我省頒發了《關于規范提高“四議兩公開”工作法的實施細則》等一系列規范性文件，進一步明確了指導原則，規范了議事內容、細化了議事程序。2009年5月，我省開始全面推廣這一工作法。在推廣的過程中，逐步形成了在黨委的統一領導下，組織、紀檢和其他相關部門共同參與的工作機制。組織部門在調查研究的基礎上對“四議兩公開”的推廣、實施進行政策指導和督促檢查，對工作中出現的情況和問題進行協調、解決。相關部門從各自的工作職責出發，密切配合，從而形成共同推進工作的強大合力。

再次，“四議兩公開”工作法在我省的推廣實踐為“四議兩公開”工作法制度化積累了寶貴經驗。第一，只有堅持農村黨組織的領導核心地位，才能保證“四議兩公開”工作法制度化始終沿著正確的方向運行。在廣大農村地區，億萬農民直接行使當家作主的權利，由于其涉及的人數多，范圍廣，規模大，情況之復雜，困難之大，都世所罕見，關系著穩定、發展的全局，必須在黨的領導下進行。村級黨組織在實施“四議兩公開”工作法的過程中，必須發揮主導作用，不僅僅是啟動相關程序，同時還要對相關流程進行組織，推動相關決策的落實。“四議兩公開”工作法制度化只有堅持農村黨組織的領導核心地位，才能保證沿著正確的方向健康發展。第二，“四議兩公開”工作法制度化必須始終尊重群眾的主體地位。只有充分尊重農民在村級民主自治和新農村建設中的主體地位，才能調動廣大農民積極參加村級公共事務管理的積極性。在“四議兩公開”過程中，農民通過規范的程序對村里的事務和與自身利益相關的事情進行審議，使黨的方針政策得到貫徹落實，又促進了黨群、干群關系的和諧。這是“四議兩公開”工作法能夠取得成功的根本原因，也是“四議兩公開”工作法制度化應當始終遵循的重要原則。第三，“四議兩公開”工作法制度化要注重實際成效。我省各地在推廣運用“四議兩公開”工作法的過程中，本著實際、實用、實效原則，緊密結合各地實際建章立制，把黨員、群眾的需要和要求作為出發點，以農村存在的熱點、難點問題為切入點，積極把各類矛盾化解在農村基層，在促進社會主義新農村建設和保持農村社會和諧穩定等領域取得了顯著成效。

二、“四議兩公開”工作法制度化中存在的問題及原因分析

雖然我省“四議兩公開”工作法制度化取得了一定成效，但難以滿足新形勢下加強農村基層組織建設和推進農村基層民主政治建設的需要。在實際工作中不同程度地存在著制度不完善、制度科學性不足、制度執行不力等方面的問題。例如，目前“四議兩公開”工作法在制度體系方面還存在一些不完善的地方，并突出表現在兩個方面：第一，相應的法律法規缺位。當前，“四議兩公開”工作法在實踐中沒有專門的法律法規，所依據的主要法律法規是《村民委員會組織法》和《中國共產黨農村基層組織工作條例》，而在這兩部法律法規中也沒有關于“四議兩公開”工作法的具體規定。第二，缺乏成效評判標準。成效評判標準是制度設計中的關鍵一環。沒有科學全面的評判標準，就無法區分不分工作的好與差，也不利于工作的深入、健康開展。因此可以說各地“四議兩公開”工作法在推廣運用的實踐中初步形成了各自的成效評判辦法，但從整體上說尚缺乏統一的評判標準。

制度科學性不足。一是制度的針對性不足。“四議兩公開”工作法作為一個工作機制，在一些環節的具體制度上還缺乏針對性。例如在提議環節，有些事項雖然可能與農民群眾的切身利益相關，但如果按照“四議兩公開”的程序進行表決，可能觸犯支部中一些人的利益，難以想象相關人員會主動提出這方面的動議。再比如實施環節，總有部分村民是反對或不支持的，從而造成了目前農村存在的“少數人說了算”的怪現象，對這些情況還缺乏針對性的措施。二是制度的適應性不足。隨著時間的推移和外部環境的變化，“四議兩公開”工作法在一些環節出現了一些不適應的問題，如日益突出的外來人口的利益保護滯后問題、執行中的自由裁量權過大等問題。

制度執行不力。制度的權威，來自于制度的執行力。在實際工作中，“四議兩公開”的一些制度并沒有得到有效執行，存在以下幾種情況。一是無視制度。有的地方制度看起來也比較規范，但一些基層干部仍習慣于計劃經濟時代“命令式”工作作風，使相關制度往往變成了一紙空文。二是流于形式，甚至弄虛作假。以公開環節為例，“四議兩公開”工作要求公開要及時、準確、全面。但在某些地方往往不能及時公布，有的甚至有造假，蒙騙群眾。三是“決而不行”。已經通過的決議，在執行過程中遇到了問題，隨意“變通”，甚至不了了之。四是違規執行。目前，“四議兩公開”工作法關于執行程序方面的具體規定還比較少，一些地方違規執行時有發生。

上述問題的存在，既有客觀方面的原因，也有主觀認識上的因素，大致可以分為三種類型：

一是主觀認識原因。一方面，部分農村基層黨員干部在認識方面存在一些偏差。有的認為“四議兩公開”工作法用于利益分配事項和解決疑難問題上作用很大，但在促進農村事業發展方面無明顯作用。如村里在辦一些事情的時候，群眾同意了好辦，不同意則會影響村“兩委”的決策和實施，增加了工作阻力。有的認為搞“四議兩公開”費時費力，拉長了工作時間，增加了村上財力負擔。還有一些農村基層黨員干部私心重，甚至特權思想嚴重，“向上代表‘民意’，向下又是‘權力意志’的化身”[2],習慣了優親厚友、暗箱操作，很不情愿接受“四議兩公開”工作法的約束和監督。另一方面，部分農民群眾的民主意識和參與意識需要提高。有的村民代表對與己無關的事項，不發表意見，對結果漠不關心。一些農村青壯年黨員和勞動力外出務工，村里議事的時候怕耽誤工作，不肯回村參與。

二是體制方面的原因。一是在村黨支部和村委會的關系上，存在權力運作不規范現象。在一些地方實行村民自治后，一些村民對村民自治的理解存在誤區，認為什么事情都應是村委會說了算。而有些支部成員不能適應新的形勢變化，仍然習慣于黨支部大包大攬、“領導一切”。村黨支部與村委會各自為政，分別強調自身的合法性、權威性和領導地位，兩委班子爭權奪利，相互拆臺，矛盾加劇，在工作中缺少互相支持、協調配合。造成有些地方黨支部包攬一切，村委會無所作為；有些地方黨支部不理政事，村委會為所欲為。由于村黨支部和村委會的職責界定不明確，在“四議兩公開”工作法運用中一些地方出現了雙方相互扯皮、推諉等現象，影響了議事效率。二是在鄉村關系上，鄉鎮缺少工作“抓手”。《村民委員會組織法》把鄉鎮政府與村民委員會的關系確定為指導和被指導，規定鄉（民族鄉、鎮）人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。鄉鎮對于個別村在“四議兩公開”工作法運用中出現的偏差，缺少強有力的手段進行糾偏。

三是工作機制不健全，主要表現為領導責任制不落實和監督機制不完善。在領導責任制方面，一些地方考核評價等方面的制度沒有真正落實，一些地方上級黨委對“四議兩公開”工作法應負的責任沒有到位。在監督機制方面，監督機構尚不健全，監督措施缺少剛性約束。

三、推進“四議兩公開”工作法制度化的對策與建議

我省實現全面建成小康社會的宏偉目標，深入推進城鎮化和農業現代化進程，都對“四議兩公開”工作法制度化提出了要求。當前，推進“四議兩公開”制度化應從以下幾個方面做出努力：

制定村級決策權力清單。（1）村民自治范疇內的重大事項。涉及村民自治章程和村規民約的制定；年度工作計劃的制訂；農村產業結構調整；村里集體土地的承包或者租賃，林權確認，集體土地出讓；林果基地、“四荒”、機動地的承包經營；集體資產的經營、管理；所有集體經濟項目的立項及承包；村中各類公益事業所需經費的籌集、公益事業的組織實施及其管理；村組的建設規劃、宅基地審報、村里土地征用及其補償分配方案；各項文化事業的建設；上級財政轉移支付資金和集體資金的支出等。（2）上級黨委政府有關工作、政策的落實。如低保戶的認定、“五保戶”的認定及其供養措施；各類優撫對象的撫恤、補助；各類救濟、救災及扶貧助殘等方面款物的分配發放；移民物資發放；兩免一補、種糧直補、農資綜合補貼發放；涉及農田水利基本建設；農業綜合開發；土地村莊整治；社會治安綜合治理等。

強化法治思維，使“四議兩公開”工作法與相關法律法規相銜接。一要強化決策內容的合法性審查。對不符合黨的路線方針政策、不符合國家法律、和上級決策存在沖突、有損國家集體及他人合法權益的事項、容易引發嚴重矛盾糾紛的等等事項不能進行決策。二要與黨內規章、國家法律法規特別是《村民委員會組織法》、《中國共產黨農村基層組織工作條例》等相協調。三要把“四議兩公開”工作法一些成熟的經驗和做法上升為法律、法規，對《河南省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》進行修訂。

增強議事規則的針對性和靈活性。增強議事規則的針對性方面，要找準突出問題，有針對性地加強相關制度建設。比如提高支委會、“兩委”會、黨員大會、村民代表會議的通過比例，使少數人的正當權益得到應有的保護。同時，明確農民群眾各種權利的次序，把農民群眾的生命、安全、健康、財產等方面的權利放在優先的位置。再如適應城鎮化和農業現代化進程中勞動力轉移和流動人口增加的趨勢，在村民代表中增加外來人口代表，保護他們的權益，促進社會和諧。增強議事規則的靈活性方面，要一切從實際出發，提高議事效率。如當黨支部書記和村委會主任“一肩挑”且村“兩委”成員絕大部分實現交叉任職的村，在進行“四議兩公開”過程中，支部委員會提議和“兩委”商議這兩個程序可合并進行。在對某項決議分歧比較大時，可以就其中的一項條款單獨進行表決。

理順鄉村關系和“兩委”關系。在鄉村關系方面，應在《村民委員會組織法》或者相關的地方法規中，把鄉鎮黨委與村民委員會的關系明確為領導與被領導。村級民主自治決策的重大事宜，還須接受鄉鎮黨委監督，確保其不違反國家法律法規及相關政策后，方可組織實施。在“兩委”關系方面，要對村級黨組織與村委會的職權范圍做出科學合理的劃分，對村級黨組織在支持和保障村民自治中承擔的的責任、履行責任的方式等方面做出明確的規定，使“兩委”關系制度化，具有可操作性，避免二者在工作中出現扯皮、推諉等不良現象。村級黨組織在村中大事上具有決策權，但前提是充分發揮黨內民主，不得隨意侵犯村民的自治權利；村民及村民自治組織對村級黨組織和其成員存在的問題有權向上級組織反映。

建立科學的成效評判標準。“四議兩公開”工作法的成效評判標準應包括以下幾個方面：一看黨員、群眾及社會各方面的滿意程度；二看村級黨組織的各項決策是否體現了科學化、民主化的要求；三看農民群眾關心的熱點難點問題是否得到有效解決；四看是否促進了黨員干部廉潔自律意識的提高；五看是否充分調動了農民群眾參與村級事務管理的積極性主動性。同時，要使這些方面具體化，具有可操作性，實行任期目標考核制度。村黨支部、村委會要根據年度工作目標和“四議兩公開”決策的重大事項，確定村支部書記、村委主任以及“兩委”其他干部的具體工作任務。年終根據各人工作目標完成情況，采取自評、互評和村民評議相結合的辦法，對每位村干部的工作業績進行考評，考評結果與村干部崗位報酬直接掛鉤。

建立全程跟蹤反饋機制。一要建立嚴格的檔案管理制度。要對“四議兩公開”工作法的決策事項進行登記備案，不僅包括決策的時間、地點、決策結果等方面的內容，還應包括執行過程、執行中的問題、執行結果等方面的內容。決策過程中的每一次會議都必須有詳細的會議記錄。決策、決議的記錄，必須有與會人員簽字。二要健全和完善反饋制度。在決策實施過程中要注意收集群眾意見，聽取群眾建議，尊重群眾的合理訴求，對決策進行完善，保證相關工作科學運行。村“兩委”要通過廣大黨員、村民代表廣泛收集群眾對決策事項以及決策實施過程中的意見、建議，對收集到的意見、建議進行定期歸納、整理、分析、存檔，并及時向群眾作出解釋、答復。

四、構建“四議兩公開”工作法制度化的環境支撐

“四議兩公開”工作法涉及農村工作的方方面面，它的制度化離不開外部環境的支撐。構建“四議兩公開”制度化的環境支撐要求營造濃厚氛圍，增強農民群眾的法治意識，提高農村基層黨組織的議事能力，落實領導責任，完善配套制度。

增強農民群眾法治意識，為“四議兩公開”制度化提供精神文化土壤。制度化是法治的前提和條件，人們的法治意識愈強，制度化意識愈深入人心。農民群眾法治意識增強是“四議兩公開”工作法制度化深厚的精神文化土壤。一要在廣大農村深入開展法治宣傳教育。開展群眾性法治文化活動，引導廣大農民“自覺守法、遇事找法、解決問題靠法，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍。”[3]二要引導農民群眾樹立正確的權利義務觀念，加強農村社會的誠信建設。引導農民群眾樹立權利義務對等的觀念，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制，使農民群眾把尊法守法作為一種共同追求，融入到生活和行動中去。三要引導農民群眾認同集體決策，理性參與村級事務的決策管理，正確反映自己的訴求，逐漸樹立公正、包容、誠信、尊重、恪守等意識。四要積極弘揚中華優秀傳統文化，“增強法治的道德底蘊，強化規則意識，倡導契約精神，弘揚公序良俗。”[4]

不斷提高農村基層干部和群眾的議事能力。一要加強隊伍建設。把帶頭致富能力強、帶領群眾共同致富能力強的“雙強”黨員干部選拔到黨支部書記崗位上來，讓他們在推廣“四議兩公開”工作法中發揮好主導作用。通過“選、育、幫、樹”等形式，從農村優秀致富能手、專業協會負責人、復轉軍人、高校畢業生中選拔優秀村干部，讓他們在推廣“四議兩公開”工作法中發揮骨干作用。把素質好、威信高、能力強、熱心為集體辦事群眾選為村民代表，架起村“兩委”聯系群眾的橋梁。二要加強培訓。通過召開“四議兩公開”工作法專題會、動員大會等形式，采取以會代訓的方式，對村支部書記、村主任和大學生村干部進行專題培訓。各村組織召開由村“兩委”干部、全體黨員和村民代表參加的動員培訓會。對村民代表集中培訓，提高他們參政議政能力，更好地為農民群眾代言。三要增強提議環節的科學性。“四議兩公開”工作法發源地鄧州市為提高黨支部提議的科學性，作出符合政策法規、符合實際、符合村民意愿的提議建立了決策評估制度。

落實領導責任。“四議兩公開”工作法制度化離不開上級黨委的指導和重視。“四議兩公開”工作法作為新時期黨領導的農村基層民主工作機制的重要創新舉措，各級黨組織要將其納入黨建工作的整體布局，納入重要議事日程，抓好組織實施。要明確縣鄉村三級黨組織的領導責任，把縣（市、區）委書記作為“第一責任人”，鄉鎮黨委書記作為“直接責任人”，村黨組織書記作為“具體責任人”。縣市、鄉鎮黨委書記不抓“四議兩公開”工作就是失職，抓不好的就是不稱職。建立黨員領導干部“四議兩公開”工作法聯系點，特別要注意在黨組織力量比較薄弱、情況復雜的地方建立聯系點。領導干部要深入到聯系點的群眾中去了解情況，聽取意見和反映，針對具體問題，作出具體指導，及時改進工作，努力把聯系點建成示范點，以點上經驗推動面上工作。同時，各級黨委要采取督查、巡回檢查和隨機抽查等方式，定期不定期地對“四議兩公開”工作法的運用情況進行督促檢查，注意檢查工作各項制度的落實情況，發現問題及時解決。

完善配套制度。“四議兩公開”工作法制度化需要建立健全一系列與之相應的配套制度。（1）建立黨員聯系群眾制度。以服務群眾為中心，組織開展黨員設崗定責、服務承諾、結對幫扶等活動，使黨員通過了解群眾需求、反映群眾意見、幫助群眾解決生產生活實際困難中等渠道發揮自身作用。（2）健全村民代表聯系戶制度。按照相關法律要求，村民代表本著“就近居住、便于聯系”的原則，聯系若干農戶，了解村民需求求，反映村民意愿，積極參與到村級事務管理和決策中去。（3）完善村務公開制度。繼續抓好《關于在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》、《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》等中央文件的貫徹落實，確保讓村民全面真實了解黨務、政務、村務、財務的實時運作情況。（4）推廣“三資”代理服務。焦作市探索的以農村資金、資產、資源代理服務為核心的“三資”代理服務制度，由村民參與，讓政府監管，嚴格按程序辦事，使村干部的權力置于有效監督之下，應予以推廣。

[1][3]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29.

[2]胡印斌.村社干部涉黑應追究上級責任[N].法制日報，2014-06-30.

責任編輯：郭麗娟

D422.6

A

1674-1676（2016）06-0029-05

馬建新（1970-），男,河南南陽人，河南省社會科學院副研究員,研究方向為黨的建設。