中國船舶油污損害賠償基金的法制發展與規范重建*

遼寧大學法學院 閆 海 徐 丹

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中國船舶油污損害賠償基金的法制發展與規范重建*

遼寧大學法學院 閆 海 徐 丹

摘要：船舶油污損害賠償基金是船舶油污損害賠償體系的重要組成部分之一。相關國際公約的制定和修改既是我國基金立法的背景，亦被我國予以廣泛借鑒。以1999年《中華人民共和國海洋環境保護法》為起點，我國已經建立包括法律、行政法規、部門規章的基金法律規范體系，并且隨著2015年基金管委會的成立開始全面運行。借鑒國外立法經驗，結合我國國情和基金立法，應當進一步擴大基金的資金來源，健全征收對象，改進繳納方式；明確直接經濟損失賠付中直接因果關系的證明要求，改革應急處置費用的賠付方式，減輕受害人的責任；進一步細化基金管委會的審核權和代位求償權行使要件，以確保基金有效運轉。

關鍵詞：船舶油污損害賠償基金；船舶油污事故；《海洋環境保護法》；船舶油污損害賠償體系

當今世界性能源危機加速石油航運業的發展，海關數據顯示，2015年我國全年原油進口量達到3.355億噸，同比上漲8.8%，創歷史新高，［1］繁忙的海上石油運輸使海洋通航環境越來越復雜，船舶油污事故的風險隨之增大。一般而言，油污受害人無法從船舶所有人及其保險人處獲得足額賠償，因此世界各國先后建立船舶油污損害賠償基金讓持久性油類物質貨主分攤油污事故的賠償責任。我國已經初步建立由《海洋環境保護法》、《海商法》、最高人民法院《關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》、《防治船舶污染海洋環境管理條例》、《船舶油污損害民事責任保險實施辦法》、《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）等法律、司法解釋、行政法規、部門規章構成的關于船舶油污損害賠償體系。本文梳理我國船舶油污損害賠償基金的法制發展，借鑒國外立法經驗，結合我國國情，對我國船舶油污損害賠償基金的資金來源、賠償補償及基金管委會權利義務等法制問題進行分析，提出重建法律規范的建議。

一、我國船舶油污損害賠償基金的法制發展

我國船舶油污損害賠償基金法制較多地借鑒國際公約做法，體系較為完整的國際公約亦成為我國有關法制形成的國際背景。1969年，國際海事組織成員國締結《1969年國際油污損害民事責任公約》，建立船舶所有人對海運油輪因溢油造成海洋污染損害承擔嚴格賠償責任。但是責任限額較高，給船舶所有人造成嚴重的經濟負擔，并且油污污染事故發生后，受害人無法獲得充分賠償。1971年，國際海事組織制定《設立國際油污損害賠償基金公約》建立國際油污損害賠償基金制度，為1969年《國際油污損害民事責任公約》保護范圍之外提供油污損害賠償的補充責任。《1969年國際油污損害民事責任公約》經過1976年、1984年、1992年三個議定書和2000年修正案修訂，我國加入《1992年國際油污損害民事責任公約》，2000年1月5日對我國生效。1971年《設立國際油污損害賠償基金公約》經過2003年議定書修訂，建立對受害者提供賠償補償的補充基金。［2］鑒于國際油污損害賠償基金攤款費用過多，以及我國經濟水平低且索償能力差的國情，我國未加入相關的國際船舶油污損害賠償基金公約，而是嘗試設立國內獨立基金，以解決我國海洋船舶油污損害賠償問題。

1999年《海洋環境保護法》第66條第1款規定，“國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責任制度；按照船舶油污損害賠償責任由船東和貨主共同承擔風險的原則，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度”，第2款規定授權國務院制定實施船舶油污保險、油污損害賠償基金制度的具體辦法。2009年《防治船舶污染海洋環境管理條例》第56條規定，“在中華人民共和國管轄水域接收海上運輸的持久性油類物質貨物的貨物所有人或者代理人應當繳納船舶油污損害賠償基金。船舶油污損害賠償基金征收、使用和管理的具體辦法由國務院財政部門會同國務院交通運輸主管部門制定。國家設立船舶油污損害賠償基金管理委員會，負責處理船舶油污損害賠償基金的賠償等事務。船舶油污損害賠償基金管理委員會由有關行政機關和繳納船舶油污損害賠償基金的主要貨主組成”。

依據《防治船舶污染海洋環境管理條例》第56條第2款的授權，2003年財政部和交通部開始設立船舶油污損害賠償基金的調研，并且在2004年下發《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法（征收意見稿）》。［3］2012年財政部、交通運輸部正式印發《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》，《管理辦法》共5章33條：第一章總則明確規定基金納入政府性基金管理，收入全額上繳中央國庫，實行專款專用；第二章規定基金的征收，具體包括征收的對象、范圍、標準和征收機構、程序等；第三章規定了基金的使用，具體包括使用的原則、賠償補償適用情形、方式、限額、時效及管理機構、程序等內容；第四章規定法律責任；第五章附則，規定施行時間、授權財政部和交通運輸部負責辦法的解釋及制定實施細則。2014年交通運輸部、財政部聯合制定《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法實施細則》（以下簡稱《實施細則》），主要內容是：（1）第2條至第5條對《管理辦法》中的“海上運輸”“索賠人”“應急處置費用”“控制或清除污染措施費用”“直接經濟損失”“所產生的費用”以及“船舶油污事故”等概念予以明確；（2）第6條進一步細化不征收基金的類型；（3）規定多征、多繳基金的退付處理辦法；（4）第14條至第16條進一步明確海事管理機構的職權及行使；（5）第17條進一步授權交通運輸部海事局負責制定《船舶油污損害賠償基金征收管理工作規程》《船舶油污損害賠償基金理賠導則》和《船舶油污損害賠償基金索賠指南》，并報交通運輸部、財政部備案。

2015年，中國船舶油污損害賠償基金管理委員會正式成立，標志著我國船舶油污基金開始全面運作。

二、我國船舶油污損害賠償基金資金來源的規范重建

依據《防治船舶污染海洋環境管理條例》及《管理辦法》可知，我國船舶油污損害賠償基金的資金來源僅限于征收，即由我國管轄水域內接收從海上運輸持久性油類物質的貨物所有人或其代理人依法繳納。但是，各國船舶油污損害賠償基金的資金來源則是多元的，例如，美國1986年《國內收入法典》規定，基金的資金來源包括：（1）石油稅，是指對美國煉油廠收到的原油以及進入美國用于消耗的石油制品征收的稅收；（2）從其他基金轉入的基金；（3）基金本金的利息；（4）罰款，包括刑事、行政等方面的罰款；（5）向油污責任人取得的追償款。又如，加拿大相關基金分為船源油污基金和國際油污賠償基金兩個部分，從前者中支付款項給后者，以履行國際基金公約義務，而船源油污基金的資金來源包括：（1）根據2001年加拿大《海事責任法》規定向石油貨主征收的攤款；（2）基金本金的利息；（3）追回的基金金額。因此，我們建議我國油污損害賠償基金的資金來源除征收外，還應補充以下資金來源：（1）基金運作的利息收益；（2）對船舶非法或排放溢出油類污染環境的罰款，包括行政罰款和刑事罰款；（3）來自法人自然人的捐款；（4）基金管理機構依據代位求償權而獲得的追償款；（5）中央財政資金的補充。

貨主的繳納是船舶油污損害賠償資金的主要來源，但是《管理辦法》第6條將征收對象限于持久性油類物質的貨主，第9條進一步明確對非持久性油類物質的貨主不征收基金。我們認為，非持久性油類物質因具有揮發性，相對而言污染不是特別嚴重，但畢竟對海洋環境存在較大污染，特別是在淺水區漂浮的非持久性石油危害極大。此外，我國船舶油污事故中非持久性油類物質案件亦不少，加之載裝運輸非持久性油類的船舶因為沒有強制保險或財務保證，油污受害人難以得到充分賠償。因此，建議增設持久性油類物質的貨主為繳納主體，征收標準可以與持久性油類物質相區別，以確保公平攤款。

我們認為，我國可以借鑒國際公約做法將基金攤款分為初次攤款和年度攤款。［4］初次攤款應在統計以往若干我國船舶油污事故造成損害情況的基礎上，確定一個合理的總額，再根據攤款油類物質的總量，確定合理費率；年度攤款可以采取費率浮動制，根據基金當年的使用情況、基金運作成本及年度結余金額來確定下一年度的攤款費率。

三、我國船舶油污損害賠償基金賠償補償的規范重建

《管理辦法》第16條第3項規定，“因油污受害人過錯造成的全部或部分油污損害的”，基金不提供賠償或補償。所謂過錯，依據我國民法原理，包括故意、一般過失或重大過失三種情形，因此我國對油污受害人要求過于苛刻，減輕了基金的責任，加重了油污受害人的責任。相比而言，1990年美國《油污法》規定因索賠者嚴重過失或者故意不當行為造成的，基金不承擔賠償責任，換言之，因油污受害人一般過失造成的損害，基金可以予以賠償補償。我們認為，此立法例值得我國立法借鑒，即油污受害人僅存在一般過失情形下，基金應當給予賠償；只有因受害人故意或重大過失情形下，基金才被予以免責，不承擔賠償責任。

《管理辦法》第17條第1款第3項將“對漁業、旅游業等造成的直接經濟損失”列為賠償補償范圍，《實施細則》第4條第3款將“直接經濟損失”解釋為漁業、旅游業等單位或者個人遭受的，與船舶油污事故有直接因果關系的財產價值的實際損失，但“直接因果關系”模糊不清，實踐中尚須進一步具體規定，以加強法律規定的明確性和可操作性。我們建議，證明財產價值的實際損失與船舶油污事故之間存在直接因果關系，應具有下列全部條件：（1）索賠人生產經營活動接近或者位于油污事故區域；（2）索賠人的生產經營活動主要依賴該受污染資源或機會；（3）索賠人難以再獲得其他替代資源或機會；（4）索賠人在油污事故區域或附近的生產經營活動所占的比例較大；（5）索賠人的生產經營活動屬于較為穩定的產業。此外，因為《管理辦法》第9條規定，“在中華人民共和國管轄水域內過境運輸持久性油類物質，不征收船舶油污損害賠償基金”，因此，一旦過境運輸油類物質發生油污事故，一般認為基金亦不應當予以賠償補償。我們認為，鑒于基金的設立目的在于保障油污受害人得到及時、充分賠償補償，我們認為按照目的解釋原則應當將在過境運輸油類物質造成的油污事故納入基金的賠償范圍，基金賠償后，可以運用代位求償權向造成油污事故的過境船舶追償。

我國基金為事后的賠償補償，雖然《管理辦法》第17條第1款第1項將“為減少油污損害而采取的應急處置費用”放在第一受償順位，但事后賠償補償方式下，對基金的索賠須經基金管委會的調查核實，確定具體數額。緩不濟急，無法為油污事故應急反應體系提供及時的資金保障。負責應急處置的有關部門因先行墊付較多資金而面臨較大的經濟壓力，以致出現“誰清污，誰吃虧”的現象，工作積極性遭到嚴重打擊，清污效率難免受影響。美國1990年《油污法》成立的溢油責任信托基金主要包括“應急基金”和“剩余基金本金”兩個部分，為確保對船舶溢油事件迅速做出反應，總統有權在未經國會同意的情況下，每年應急基金獲得最多5 000萬美元，用于資助清污活動和自然資源損害評估。倘若5 000萬美元不夠，《海上運輸保證法》授權從剩余基金本金中先行借用1億美元用于資助清污活動。因此，我們建議，我國基金借鑒美國應急基金做法，對應急處置費用可以實行“先支付，后審核”，以保障應急反應體系能夠真正有效地運行。

四、我國船舶油污損害賠償基金管理機構權利的規范重建

《防治船舶污染海洋環境管理條例》第56條第3款規定，國家設立船舶油污損害賠償基金管理委員會，基金管委會由有關行政機關和繳納基金的主要貨主組成，主要職責是負責處理基金賠償等事務。《管理辦法》第19條進一步明確，“有關行政機關”為交通運輸部、財政部、農業部、環境保護部、國家海洋局、國家旅游局，同時規定基金管委會下設秘書處，負責具體賠償、補償等日常事務，秘書處設在交通運輸部海事局。

《管理辦法》第15條規定基金管委會有權對索賠予以調查核實，并確定賠償或補償的具體數額，以及申請賠償或補償的相關單位應當積極配合船舶油污損害賠償基金管理委員會開展索賠調查核實工作。但是，審核權利規定較為粗略，以致實踐中難以行使。［5］相較而言，《2001年加拿大海事責任法》關于管理人調查權的詳細規范頗值得我國借鑒，基金管理人依法享有以下權利：（1）在任何合理時間內，可以進入有關信息的記錄、書、賬簿、憑證及其他文件的任何場所；（2）檢查和復制場所中的任何文件；（3）要求場所的所有人、占有人或負責人對于檢查給予所有合理的支持，并回答與檢查有關問題，為此目的，要求所有人、占有人、負責人和管理人現場參加檢查。［6］為保障基金管委會審核權的有效行使，我們建議對基金管理委員會權利予以進一步詳細規定：（1）對繳納義務人與應繳攤款信息有關的記錄、賬冊、憑證等文件有權予以核實；（2）在一定情況下，有權去有關場所檢查；（3）有權復印或帶走有合理根據且認為涉及有關信息的其他文件。

《管理辦法》第26條規定基金管委會的代位求償權，“船舶油污損害賠償基金管理委員會在賠償或者補償范圍內，可以代位行使接受賠償或補償的單位、個人向相關污染損害責任人請求賠償的權利。對于暫時無法認定船舶污染損害責任人的，船舶油污損害賠償基金管理委員會可以先行給予賠償或者補償，一旦確定污染損害責任人時，再由相關責任人給予賠償，賠償金按有關規定上繳中央國庫”。代位求償權是基金管委會另一項重要職責，例如《1992年國際油污損害民事責任公約》第9條規定，國際污染損害賠償基金按照本公約付出油污損害賠償金，本基金應以代位方式取得受償人按照責任公約對船舶所有人或其保證人所享有的權利；本公約不應損害本基金對前款所述以外的人員求償代位權。本基金對此人的代位權，無論如何不應低于接受賠償人的承保人的權利。又如，《1990年美國油污法》規定，基金按照本法支付任何索賠或承擔義務，應由美國政府或州通過代位權取得向負責方追償的一切權利，此外還規定，應基金秘書長的要求，司法部長應代表基金提起訴訟，以追償基金根據本法向任何索賠人支付的任何賠償金額以及由于該索賠而使基金付出的一切費用，包括利息、行政和訴訟費及律師費。我們建議立法應明確基金具有獨立的民事主體地位，對于船舶油污損害賠償基金依法支付的一切污染損害賠償金，基金管委會得以代位取得受償人依法對污染損害的責任人、其責任保險人或者其他財務保證人所享有的索賠權利，代位求償權的金額以給付的污染損害賠償金為限。

參考文獻：

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［6］王秀芬，韓立新.各國海商法匯編（中英文對照）［M］.大連:大連海事大學出版社，2003:592.

DOI：10.16176/j.cnki.21-1284.2016.05.008

作者簡介：閆海（1976—），男，博士，教授，E-mail：ocesto@qq.com