統一戰線與體制外法律人

程金華

（華東政法大學，上海200042）

統一戰線與體制外法律人

程金華

（華東政法大學，上海200042）

在中國共產黨提出國家治理現代化和全面依法治國的新時期，無論是從統戰工作的 “寬度”還是 “深度”看，體制外法律人 （包括律師和公司法務人員等在內）在統戰工作中都應有非常獨特的地位。這種獨特性在于，法律人的高超媾和能力是一種特殊的政治技能，有助于化解社會群體之間的矛盾，媾和不同群體的利益分歧，幫助實現統一戰線的政治與社會整合功能，并最終服務于執政黨的執政興邦事業。因此，執政黨應當順應時局，提升針對體制外法律人統戰工作的層級和整體布局，并通過操作舉措來打破目前體制內領導崗位需求與體制外法律人才供給之間 “高不成低不就”的尷尬局面。

統一戰線；依法治國；國家治理現代化；法律人；律師

自中國共產黨建黨以來，無論是在其革命、建設還是改革事業中，統一戰線都扮演了非常重要的角色。毛澤東在1939年的 《〈共產黨人〉發刊詞》中提到：“統一戰線，武裝斗爭，黨的建設，是中國共產黨在中國革命中戰勝敵人的三個法寶，三個主要的法寶。”［1］此后，作為一項 “法寶”，統一戰線的戰略重要性不斷被中國共產黨領導人所強調和重申。在2006年， 《中共中央關于鞏固和壯大新世紀新階段統一戰線的意見》中歸納道：“統一戰線是我們黨奪取革命、建設、改革事業勝利的重要法寶，是我們黨執政興國的重要法寶，是實現祖國完全統一和中華民族偉大復興的重要法寶。”

然而，在實踐中，統一戰線的戰略地位和“戰術操作”是兩個層面的問題。對于中國共產黨而言，保持其戰略重要性始終如一是好事，也應當如此。但是，統一戰線工作對象、方針、方式、策略等戰術操作則勢必與時俱進。從根本上講，統一戰線的戰術操作的最重要參照系是中國共產黨在不同階段所采取的執政方略。當下，中國共產黨最重要的執政方略是2013年的十八屆三中全會所提出的國家治理體系和治理能力的現代化，以及在2014年的四中全會提出的法治中國建設方略。統一戰線應當服務于國家治理現代化和法治中國建設。

在上述背景之下，本文嘗試探討的問題是：在中國共產黨統一戰線的工作對象中，為什么體制外法律人具有非常獨特的地位？如何對現有統戰政策和舉措作出適當的調整，以便更好地通過統一戰線途徑來讓體制外法律人為中國共產黨執政興邦服務。文章分如下幾個部分：第一部分分析新時期統一戰線發揮功能的兩個工作機制，即擴大統戰工作對象所需要的 “寬度”和提高統戰對象參政議政能力所需要的 “深度”；第二部分論證加大對體制外法律人的統戰工作，既符合統戰的 “寬度”要求，也符合統戰工作的 “深度”要求；第三部分繼而探索改善針對體制外法律人進行統戰工作的政策和舉措；最后是簡單的結論。

一、新時期統一戰線發揮功能的工作機制：“寬度”與 “深度”

中華人民共和國建國五十周年 （1999年）及中國共產黨建黨八十周年 （2001）前后，中國的政治、經濟與社會發生了明顯的轉向。在政治上，中國共產黨已經明確了從革命黨向執政黨的轉變，并開始認真思考自身作為執政黨的歷史地位和任務。在經濟上，改革開放以來粗放式的增長模式越來越受制于制度性約束而開始放緩，直至今天 “經濟新常態”的出現。在社會領域，傳統的社會結構基本瓦解，各種利益團體、階層重新分化，并且日益呈現 “風險社會”的特征。在這個背景之下，理論與決策界開始認真思考中國改革的經驗與得失。其中，作為一項非常具有 “中國特色社會主義”的政治制度，統一戰線也得到了廣泛的關注。此處，我們首先歸納一下理論界與決策界對新時期統一戰線功能的思考，然后著重探討要實現這些功能所必須具有的工作機制。

（一）新時期統一戰線的功能

在新世紀，統一戰線首先服務于中國共產黨的執政目標，以改善中國共產黨的執政能力、鞏固中國共產黨的執政地位為基本目標。正如劉延東所指出的那樣：“統一戰線作為中國革命、建設和改革的一個基本問題，作為中國共產黨執政興國的重要法寶，歷來與黨的建設息息相關，與黨的執政能力緊密相連。”［2］

當然，改善中國共產黨的執政能力只是統一戰線的最直接和現實功能。事實上，在經過將近一個世紀的理論發展與實踐之后，統一戰線連同政治協商一起，已經遠遠不止是一項中國共產黨的制度，而是已經深深地鑲嵌到人民共和國的政治生活中，已然是一項國家的政治制度。作為一項國家的政治制度，統一戰線的功能是完善中國的國家建設，是中國共產黨主導的政黨建設國家的重要組成部分。正如林尚立所指出的那樣：“伴隨著中國共產黨成為執政黨以及執政實踐的全面展開，統一戰線逐漸地嵌入到國家政治生活之中，并成為了國家建設與國家治理的一項重要機制。作為國家機制的統一戰線，主要體現在如下三個方面：第一，基于統一戰線精神和實踐確立起來的中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，成為中華人民共和國的基本政治制度；第二，創造性地孕育和發展了中國民主實踐的重要形式：協商民主；第三，統一戰線一直承載著協調國家與社會基本關系的重要使命。”［3］相對而言，國家建設的目標比執政能力長遠得多，是統一戰線作為政黨工作的 “公器”所在。

但是，統一戰線如何鏈接改善中國共產黨執政能力這個現實目標和完善中國國家建設這個理想目標？尤其是，在階層分化、風險社會的當今中國，統一戰線實現這些目標有怎樣的理論依據？對此，學術界普遍認為，統一戰線可以實現這些功能的原因在于它可以很好地實現政治整合，甚至達到社會整合的效果。

統一戰線，從廣義上講，“是不同階級、階層、政黨、集團等社會力量，為了實現一定的共同目標，在具有共同利益的基礎上結成的聯盟，簡要地說就是一定社會政治力量的聯合”［4］。根據這樣一個定義，統一戰線的政治整合功能則是應有之義。在現代國家，無論當政者是否民選，對國家事務進行決策、對公共資源進行分配的當政者一定是少數人——在中國這樣的大國尤其如此。這些人代表了這個國家部分人 （少部分或者大部分人）的利益，而另外的一些人一定在政治生活中處于邊緣或者弱勢的地位。通過代表部分人的利益，并獲得這些人的鼎力支持而謀取以及鞏固執政地位，是現代國家執政者的現實考慮。同時，為了更長期地執政，被邊緣化的群體的聲音不能被置若罔聞，否則就可能積蓄強大的反對力量。因而，尋求合理途徑來聆聽邊緣群體的聲音，甚至一定程度上代表他們的利益，也是現代國家執政者不得不考慮的問題。

中國共產黨的統一戰線正是這樣一種有謀略的政治制度。它力圖把在當前中國 “工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政”這樣一個政體中政治地位處于邊緣、弱勢地位的人群的聲音納入到政治決策的過程中來，也部分實現了這樣的目標。因此，如果實施得當，統一戰線至少可以實現不同政治力量的整合，并通過政治整合來彌合不同社會群體之間的對抗與沖突，最終達到社會整合的效果。這種通過政治整合來實現社會整合的功能，是統一戰線應有的功能，并且在社會利益分化日益嚴重的新時期中國政治生活中顯得更加突出。

（二）統一戰線實現政治/社會整合的工作機制

在實踐中，統戰工作如何才能實現上述整合功能，并達到加強中國共產黨執政能力和改善國家建設的目標？

很顯然，要實現上述目標，統戰工作所吸納的政治聲音必須具有足夠的廣泛性。我們稱其為統一戰線的 “寬度”。當然，統戰工作的寬度，已經是共識。執政黨在這方面有非常深刻的認識。比如，鄧小平曾經指出：“統一戰線的范圍以寬為宜，寬有利，而不是窄有利。”［5］江澤民在1990年第17次全國統戰工作會議上也指出：“發展統一戰線，必須著眼于擴大和加強團結。只要有利于建設四化、統一祖國、振興中華，只要有利于民族團結、社會進步、人民幸福，只要有利于挫敗國內外敵對勢力的滲透、顛覆與和平演變，不論哪一個階級、階層，哪一個黨派、集團，哪一個人，我們都要團結。”自改革開放以來，中國共產黨已經明顯擴大了統戰對象的范圍，把政治聯盟的范圍由過去的兩個小范圍的聯盟——即工農與其他勞動人民的聯盟、勞動人民與民族資產階級和其他非勞動者的聯盟——發展為兩個大范圍的聯盟，即祖國大陸范圍內由全體社會主義勞動者及愛國者組成的，以愛國主義和社會主義為政治基礎的聯盟，和祖國大陸范圍外，團結臺灣同胞、港澳同胞和海外僑胞，以愛國和擁護祖國統一為政治基礎的聯盟［6］。

同時，為了適應時代變化所引起的社會群體的變化，中國共產黨與時俱進地關注中國社會中新形成的群體與階層，及時地把新的群體納入到統戰工作范圍［7］。進入二十一世紀，中國共產黨統戰工作最重要的新動向是把 “新的社會階層”納入到統戰工作范圍，并在2015年又提出了統戰的三類重點人群，即留學人員、新媒體中的代表性人士 （包括網絡意見領袖）、非公有制經濟人士特別是年輕一代。在這個意義上講，把握社會群體分化的最新動態，并將之納入到統戰工作對象中去，這也是統戰工作的 “寬度”的一部分。

然而，問題在于，統戰工作的 “寬度”并不能解決所有問題——甚至本身就是問題。首先，如何劃分不同群體，是不是事無巨細地把所有人群的代表都放進來？這顯然不現實。畢竟，通過統戰工作來了解民意，同通過人民代表大會制度來匯集民意，是不同的機制，前者強調有重點和針對性，后者則更強調平等和包容性。其次，所有群體是不是同等程度地被代表。這個在理論和現實層面都不可能。

所以，在這里，我們要引進一個概念，即統戰工作的對象除了要有寬度以外，還要有深度，也就是統戰工作對象要有效代表他們所在的群體，甚至有效地代表其他群體。這意味著，統戰工作對象本身必須在所在的群體中是有較高的參政議政能力；以及，某些統戰工作對象群體比其他群體有更高的參政議政能力。我們稱其為統戰工作的 “深度”，其要解決的是政治整合的效率問題。

統戰工作的深度至少有如下幾個方面的涵義。其一，統戰工作對象的參政議政能力必須在同類群體中是比較高的。其二，統戰工作對象不僅具有相對高的參政議政能力，還要具有相對積極性。其三，統戰工作對象的參政議政能力對中國共產黨執政方略的實現具有特別重要的輔助作用。其四，每個群體、每個代表因為其參政議政能力不一樣，因此參與政治的程度可以不一樣，群體參政議政的“濃度”可以不一樣。簡言之，統戰工作選拔對象，唯才是用。這里的 “才”，最重要的是政治之才。誠如國學大師錢穆所言：“人才無可表現，于是有大亂。”［8］

事實上，統戰工作的寬度和深度也指向了衡量一項政治制度優劣的兩個基本維度：政治制度的合法性以及政治制度的效率性。盡可能拓寬統戰工作對象的寬度，有利于提升統一戰線作為一項政治制度的合法性基礎，也意味著其得到更多人的認可。同時，加深統戰工作的深度，有利于提升統一戰線作為一項政治制度的效率。在現代社會，政治制度的合法性與效率性缺一不可：如果只有合法性而沒有效率，則政治制度可能邊緣化；如果只有效率而沒有合法性，則政治制度不可持續。為了實現改善中國共產黨執政能力以及完善中國的國家建設，統一戰線必須在新時期強化其對中國不同政治利益和社會階層進行整合的功能，并必須兼顧統戰工作的寬度和深度，以鞏固其合法性并提升其工作效率。

二、統戰工作視野中的體制外法律人

當我們把目光同時聚焦于新時期統一戰線工作的寬度和深度時，法律人這個群體的獨特性就會自然凸現出來。在革命年代，中國共產黨統戰工作的首要任務是團結一切可以團結的人奪取政權。在經濟建設年代，中國共產黨統戰工作的當務之急——正如毛澤東所言——“向一切內行的人們學經濟工作”。在改革年代，中國共產黨統戰工作的重大優勢是求同存異，能夠容忍不同社會階層與群體的人發揮各自的優勢來為國家的發展出謀劃策、身體力行。在國家治理現代化年代，中國共產黨統戰工作的長久之計是調動一切力量進行國家的制度建設，并且首當其沖是法治建設，以實現國家治理體系與國家治理能力的現代化。在這樣一個背景之下，從上述統戰工作的兩個維度來看，改革開放之后興起的體制外中國法律人群體具有非常獨特的屬性。他們不僅屬于新的社會階層中非常重要的一員，因此把他們納入統戰工作對象，符合統戰工作的寬度要求，而且，由于他們對現代國家治理非常嫻熟，也能極大提升統戰工作對象的參政議政能力，因此符合統戰工作的深度要求。

首先，從統戰工作的寬度看，體制外法律人群體是改革開放以來成長最快速的群體之一，其重要性和代表性毋庸置疑。在這里，“法律人”指兩類人。一類人是參加過現代高等教育，并以法律為主修或者輔修的法科畢業生；另一類人是雖沒有受過系統的法學高等教育訓練，但卻通過司法考試 （或者類似職業考試），曾從事過或者正在從事法律職業的人士。在經驗上，法律職業通常指律師、法官、檢察官和法律學者這四種傳統職業，以及近年來越來越龐大的公司法務人員［9］。

在當代中國，法律人是通過如下兩種途徑成長的。第一種途徑是法學教育。根據霍憲丹的統計，1978年全國僅有1院5系 （西南政法學院和北京大學、中國人民大學、吉林大學、鄭州大學、湖北財經學院法律系），當年共招收法律專業本科生729人；而十年之后的1988年已經有5院74系，招生8412人；二十年后的1998年，全國共設有214個法律院系 （專業），當年招收普通高等法律專業學生29028人；而三十年后的2008年，全國普通高校中設置法學本科專業的已經有607個，在校學生近四十萬人［10］。這些數量龐大的機構所提供的法學教育類型也是名目繁多：按教育層次劃分，從中專、大專、普通本科、碩士研究生一直到博士研究生，形式多樣；按教育機構性質分，從公辦大學的高等法科教育、政治軍事院校法科教育到民辦學校法科教育，名目繁多；按教育內容及其目標分，從自考類成人法學教育、法律職業教育到司法教育機構和行政教育機構的各類學歷項目，應有盡有。到目前為止，已經有十余種法學學位［11］。

在法學教育快速發展的同時，中國政府也為公民提供了第二種進入 “法律人”圈子的通道，即改革開放之后出現的各類同法律職業相關的資格考試。在全國實施統一司法考試之前，進入法律職業的門檻較低，而且五花八門，除了有法官資格考試、檢察官資格考試、律師資格考試，還有 “社會招干”等途徑。2001年，全國人大常委會修改了《法官法》、 《檢察官法》和 《律師法》，明確規定統一司法考試是進入這些法律職業的門檻，并為法律職業設立了 “職業標準”，使之同法學教育一起成為進入中國法律職業的兩個相互補充又相互制約的標準化通道。由于司法考試的報名門檻并不要求有法律教育的背景，因此每年有大量的公民報名司法考試。在2001-2011年這十年間的十次考試中，全國共有50萬人通過司法考試取得法律職業資格［12］。當然，由于通過司法考試只是獲取職業資格，這意味著其中的一部分人并沒有進入法律職業。

上述兩種通道為中國社會提供了大量的法律人才，包括獲取法律學位并且通過職業資格考試而從事法律職業的人，獲取法律學位但沒有從事法律職業的人，沒有法律學位但通過職業資格考試而從事法律職業的人。目前，保守估計，全國的法官人數有20萬左右，全國的檢察人員人數不少于22萬，全國的執業律師人數將近25萬。此外，還有大量從事公司法務、政府法律顧問和法學教研工作的法律人。

從統一戰線的角度看，在中國法律人群體中，最值得關注的是體制外的律師和公司法務人員，并在一定程度上也包括法律學者。其原因在于，法律職業中的法官和檢察官屬于體制內的工作人員，并且絕大多數是中國共產黨黨員，因此不屬于統戰工作對象。相比較而言，體制外工作的執業律師和公司法務人員的非中國共產黨黨員比例卻非常高。據統計，在2010年，全國律師黨員5.3萬人［13］，而當年度全國律師總人數為19.5萬人［14］，所以律師黨員比例大致為27.2%，遠遠低于法官和檢察官的黨員比例。法律學者屬于準體制內工作人員，但他們之中的中國共產黨黨員比例同樣遠遠低于法官和檢察官。

簡言之，自1978年改革開放以來，中國法律人群體在量上的增長在人類歷史上是絕無僅有的。并且，其中相當一部分是在體制外工作的法律人群體，屬于典型的新的社會階層。從統戰工作角度看，他們值得認真對待。

在統戰視角下看待中國法律人的角色，更為重要的是統戰工作的 “深度”，即法律人是否可以以及如何提升統戰工作對象的參政議政能力。對這個問題的回答可以直接同法律人在現代政治中的角色相關聯。在現代社會的政治生活中，法律人扮演了非同尋常的角色，構成了一道非常靚麗的政治風景，并且是以 “現代化”人才的面目出現。在 《以政治為業》這篇著名演講中，韋伯指出現代職業政治家的五個來源階層：僧侶、文人、宮廷貴族、紳士和法律人。很顯然，除了法律人，其他四類職業政治家在進入二十世紀后，已經逐漸謝幕。而法律人不但沒有謝幕，相反正如韋伯指出的那樣，伴隨著政黨興起與政黨政治的繁榮，法律人 （尤其是律師）在西方政治中所起的作用日趨重要。相比較于一般的文官而言，律師在駕馭文字中長袖善舞，善于利用微弱的證據去說服別人。因為善于駕馭文字并為特定的利益團體辯護，律師因此很容易通過組織政黨 （一種利益團體）來經營現代政治［15］。由于擅于利用語言和通過語言的溝通，在民主社會的選舉中，法律人從政者的優勢是非常明顯的［16］。

當然，一方面，在經驗層面，法律人從政、參政與議政是否有相對于其他人群壓倒性的全方位優勢，目前還沒有確鑿的事實證據［17］。尤其是，法律人掌握政治權力之后，未必一定會比非法律人更加有政治公德心。正如法國思想家托克維爾所言：“支配法學家的東西，也和支配一般人的東西一樣，是他們的個人利益，尤其是眼前利益。盡管法學家往往與人民聯合起來打擊行政權，但法學家與行政權之間的自然親和力，卻遠遠大于法學家與人民之間的這種親和力。”［18］

但是，在另一方面，法律人在參與現代國家治理方面，還是有些 “絕活”的。他們的獨特政治能力來源于法律教育及法律職業的 “技術理性”及其政治效果。季衛東認為，法律人的思考方式有 “兼聽則明”的技術理性。“大多數法律決定都是在對簿公堂、兩造辯論的基礎上作出的，因此法律家習慣于聽取不同意見，從中找出最佳解決方案并通過解釋和論證使之成為具有規范效力的共識。”［19］這種在個案裁判中的兼聽則明，根源于法律教育 （尤其是案例教學法）的當事人立場不確定假設。在職業訓練中，法科生從來不會固定地扮演原告或者被告角色。一個合格的法律人，應當隨時準備好從對抗雙方的立場去思考問題。長此以往，一個職業的法律人習慣性地換位思考，并諒解對方的處境［20］。

在耶魯大學法學院前院長克羅曼看來，上述法律人兼聽則明和換位思考的職業習慣在政治生活中可以大放異彩。在這種思維方式的指引下，“法律人-政治家”（lawyer-statesman）可以幫助社會建構“政治共同體”（political fraternity）（一種把不同社會群體通過相互諒解這個機制連結在一起的理念）。正是這種理念維持了社會的統一，使之不至于被分裂。一個沒有政治共同體理念的社會將不再是一個群體，而僅僅是不同部分的集合而已。法律人-政治家非凡的判斷力并不表現在他能夠確定什么是正確的 （因為可能沒有一個客觀中立的標準），或者他善于發現妥協的機會 （因為也許不存在這樣的機會），而是在于他比別人更能主動地倡導和建設政治共同體［20］55。

誠如斯言，法律人的媾和能力會是一種特殊的政治技能。這種政治技能的理想效果是化解社會群體之間的矛盾，媾和不同族群的利益分歧。在民主社會中，如果決策和執行者具有這種技能，可預見的成果是更少的群體性糾紛和階層對抗，以及相應更加穩定的政治局面。不僅在民主社會，季衛東認為，法律人兼聽則明的職業素養也可能對當前中國社會作出巨大貢獻——法律人可以通過價值中立化的正當程序設計來實現不同價值的和平共處，如此以消除潛在的社會群體之間的對抗與沖突［22］。

經過三十多年的社會轉型，化解利益沖突以維護社會穩定是中國目前的最大政治現實。執政黨因此提出了提升執政能力、實現國家治理體系與治理能力現代化的執政方略。而前文提到的統戰工作的政治整合和社會整合功能，也正是為了化解不同政治群體之間的潛在利益沖突以維護社會穩定。在這一點上，法律人的政治角色與功能同新時期的統戰工作是高度統一的。也正是從這個意義上講，加大對體制外法律人的統戰工作符合其 “深度”要求，也就是以提升統戰工作對象的參政議政能力為導向。同樣重要的是，相比較其他群體 （包括其他新的社會階層成員），法律人對參與政治有一種天然的愛好。因此，他們不僅有著相對較強的參政議政能力，并且在主觀上也有更多參與政治的愿望。

綜上，作為一個新的社會階層，法律人在當代中國實現了快速的增長，其中的法官和檢察官等體制內法律人已經在國家治理中扮演了重要的角色，而執業律師、公司法務人員和法律學者等法律人也應當在參政議政中扮演更重要的角色。加強對體制外法律人的統戰工作，同時符合新時期統戰工作的寬度和深度要求。

三、優化體制外法律人統戰工作的政策與舉措

如果說上文從理論層面論證了加大對體制外法律人統戰工作的必要性，那么我們還有必要從實務的層面探討拓寬針對法律人統戰工作的落實機制。現實是，一方面，中共中央和地方的統戰部門已經意識到針對法律人 （尤其是律師）統戰工作的重要性，并出臺了相關政策文件。但是，在另一方面，統戰工作在具體的實施中有點舉步維艱。此處分析其中的癥結與可能的對癥之藥。

（一）針對法律人統戰工作的相關政策及其完善

在中國共產黨將近百年的歷史中，曾經因其出色的統戰工作而結交了一批杰出的黨外政治盟友，其中包括有過良好法學教育的史良、沈鈞儒、錢端升、趙理海、王鐵崖、雷潔瓊、嚴景耀、陳叔通、沙千里等。然而，即便如此，至今中共中央層面并沒有專門針對法律人群體的統戰政策。

同法律人比較相關的中央統戰政策應該是 “新的社會階層”概念提出之后的事。在2006年，中共中央發布了 《關于鞏固和壯大新世紀新階段統一戰線的意見》，其中提到 “要切實做好新的社會階層人士統戰工作”。此處的 “新的社會階層”盡管在內涵中包含了律師，但范圍遠遠寬于律師，“律師”這個詞并沒有出現在這個中央統戰文件中。此后，中共中央又在2012年發布了 《關于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設的意見》，其中提到“積極從新的社會階層、海外留學歸國人員等領域發現黨外代表人士”，但也沒有明確指出法律人或者律師的獨特地位。

不過，雖然中共中央并沒有專門出臺針對法律人或者律師的統戰政策，中央及地方的統戰部門卻對此相當重視。2013年，中央統戰部和司法部黨組聯合發布了 《關于加強律師行業統戰工作的意見》（統發 ［2013］81號）。該 《意見》明確指出，“律師行業統戰工作是黨的統一戰線工作的重要組成部分”，意識到 “律師行業匯聚了一大批民主法治建設和經濟社會發展所需要的法律專業人才”，提出 “積極推動組織人事部門遴選政治堅定、業績突出、經驗豐富、品行良好的黨外律師進入法官、檢察官及政府公務員隊伍”。應該說，這個意見對拓寬法律人 （尤其是律師）的統戰工作發出了非常明晰且積極的信號。此外，為了配合中共中央2012年的 “4號文件”，各個地方的統戰部門出臺了相關的配套實施意見。比如，中共上海市委在2012年9月發布了 《中共上海市委關于貫徹 〈中共中央關于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設的意見〉的實施意見》，對黨外代表人士在人大，政協，市、區縣政府及其工作部門，市、區法檢兩院，高等學校，科研院所和其他國有企事業單位及人民團體中的選拔任用，要求都很明確，有不少剛性的量化指標。

從整體上看，上述政策文件一方面符合我們前文提到的理念，在正確的方向上往前邁了一大步。但是，另一方面，現有的政策文件還需要在如下幾個方面進行梳理與完善。其一，考慮到依法治國在當前中國共產黨加強其執政能力建設中的獨特地位，中央中央 （或者中央主要領導人）不妨以合理的方式強調加強對體制外法律人統戰工作的重要性，使法律人 （尤其是律師）在 “新的社會階層”中凸現出來，避免湮沒其中。其二，結合 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》第六部分 “加強法治工作隊伍建設”的表述，出臺一個針對全體法律人的統戰工作意見，避免現在相關統戰政策 “零碎化”的問題——比如上述《關于加強律師行業統戰工作的意見》僅限于律師行業內部，而未能覆蓋到其他體制外法律人群。如此梳理的主要目的是要提高法律人統戰工作的層級和整體性。

（二）針對體制外法律人統戰工作的現實困境與破解

在實踐中，盡管存在上述政策與文件，但是真正通過統戰渠道發揮 “政治堅定、業績突出、經驗豐富、品行良好的”法律人士的從政、參政與議政能力的效果不佳。尤其是，吸納此類優秀法律人進入體制成為法官、檢察官或者政府公務人員的實施效果不佳。目前，相對比較有成效的還只是推舉體制外法律人成為政協委員。

其中最大的現實困境在于黨外法律人才供給與體制內崗位需求的嚴重脫節。在需求方面，一般是副處或者正處級的法院、檢察院或者政府部門副職領導崗位。這些崗位一方面需要到崗的統戰工作對象 “政治堅定、業績突出、經驗豐富、品行良好”，甚至最好具有一定的行政管理經驗。由于司法工作和政府管理工作的復雜性，這種要求并不過分；反過來講，如果到崗的統戰工作對象不能滿足這些條件，事實上會損害聘任單位的工作效率。但在同時，體制內的副處或者正處級 （乃至更高級別）的領導崗位，并不能有很好的薪酬回報，并且還受到很多紀律約束。從供給方面，那些能夠在原先工作崗位上達到 “政治堅定、業績突出、經驗豐富、品行良好的”法律人士，通常已經有一份體面的工作和較高的收入——達到此類標準的律師或者公司法務人員的收入一定非常高，而達到這樣標準的法律學者即便收入不高，也有較多的自由支配時間和其他福利。所以，能夠達到這樣標準的體制外法律人，通常也不會 “稀罕”一個體制內的處級崗位（甚至是廳局級崗位）。而反過來講，那些愿意通過統戰渠道進入體制的法律人通常又很難達到 “政治堅定、業績突出、經驗豐富、品行良好”這個標準。簡言之，在目前針對法律人的統戰工作實踐中，人才的需求方和供給方都經常性出現 “高不成、低不就”的尷尬局面。也因此，盡管統戰工作部門對此事比較積極，而真正需要人才的體制內單位和體制外的優秀法律人才都不積極。打個比方，上述同法律人相關的政策文件造就了一種 “有價無市”的尷尬局面。

那么，如何破解這種尷尬局面？常見的思路是加大統戰工作力度，通過多種途徑 “撮合”人才供給和需求雙方。在我們看來，加大統戰工作力度的確是值得努力的方向，但是不能從根本上解決問題。從長遠看，如果要讓更多體制外的優秀法律人才通過統戰途徑來改善執政黨的執政能力并提升中國的國家治理能力，就需要從源頭上改變現有的人才需求和供給狀態。

在需求層面，現在的做法還是向統戰工作對象提供看起來不錯的體制內領導崗位。但是，正如上文所言，由于現行公務員管理體制的種種弊端，這種在內部人看起來 “有點誘人”的領導崗位，對體制外優秀的法律人才并沒有十足吸引力。因此，應當嘗試對此類崗位的性質進行改革，以實現多元化的崗位供給：①部分保留為原先的領導崗位，以吸引那些對進入體制 “做領導”有興趣的統戰工作對象；②部分變更為 （2-5年）聘任制崗位，提高薪酬待遇，但不再保留崗位的公務員性質，除非續聘，否則聘任到期便自動解除合同；③ 部分設置一個選擇權，即前面一段時間為聘任制，經過一定時間 （1-2年）之后由被聘任的法律人才自行選擇是否進入體制。當然，還可以有其他更加多元化的崗位性質變更方式，以提供更加多元化的選擇。

在黨外法律人才供給方面，可以考慮的是，法院、檢察院和政府公務部門在招聘低級別崗位時，給資質不錯的非中國共產黨法律人一定的政策傾斜，并且在進入單位之后，實行特殊的培養通道，也就是用人單位自己來培養非中國共產黨的副職領導，以避免外來人的水土不服問題。更甚至，在中央層面，可以考慮放開在高校學生中不能發展民主黨派成員的政策，給予法科學生 （主要是碩士和博士研究生）一定的民主黨派發展名額。如此，可以讓法院、檢察院和政府公務部門在招收新人時有更加多元化的選擇性，避免招收進來的新人是清一色的中國共產黨黨員。簡言之，在人才供給方面，還要從源頭上進行改革，拓寬法院、檢察院和政府公務部門招聘時的黨外法律人來源。

所以，如果要改變目前 “有價無市”的尷尬局面，除了要加大統戰工作力度以外，還要對崗位的需求和供給雙方進行更加深層次的改革，只有這樣才可能從根本上改變目前的局面。而這種深層次的改革，在一個地方、一個系統之內恐怕是沒有辦法完成的，這又回到前文提出的建議，即在政策層面提高法律人統戰工作的層級和整體性。

四、結語

在中國共產黨推動國家治理體系與治理能力現代化建設以及全面深化依法治國的歷史大背景下，統戰工作應當把更多的目光投射到改革開放之后快速成長的法律人群體身上。體制外的律師、公司法務人員和法律學者之所以重要，是因為他們不僅在數量上非常可觀，符合統戰工作的 “寬度”要求，更因為他們在依法治國的時代具有特殊的政治才能，具有相對較高的參政、議政甚至從政能力，有助于中國共產黨改善其執政能力，并最終完善中國的國家建設。

在目前，盡管中央及地方統戰部門對律師的統戰工作較為重視，但是其重視程度還不夠，沒有上升到應有的戰略高度，也沒有整體布局。為了實現統戰的政治及社會整合功能，中共中央應當提高對體制外法律人統戰的高度和整體性，并結合十八屆四中全會的精神來布局針對法律人的統戰工作。并且，在操作層面，也應當改革所供給的體制內崗位的屬性，實現更加多元化的崗位供給，同時拓寬黨外法律人才的供給來源與渠道，以破解目前崗位需求方和人才供給方彼此 “高不成低不就”的尷尬局面。唯如此，統戰工作給了法律人應有的機會，中國法律人也有動機去為中國共產黨的執政興邦服務。

［1］毛澤東選集（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1991：605-606.

［2］劉延東.發揮統一戰線的優勢和作用促進黨的執政能力建設［J］.求是，2004（22）：3.

［3］林尚立.人民共和與統一戰線：中國共產黨建設國家的政治方略［J］.經濟社會體制比較，2011，156（04）：5-6.

［4］中共中央統戰部，等.中國統一戰線教程［M］.北京：中國人民大學出版社，2013：13.

［5］鄧小平論統一戰線［M］..北京：中央文獻出版社，1991：159.

［6］李平.論黨的統一戰線理論的發展創新［J］.毛澤東思想研究，2010（01）：142-146.

［7］王凱程.當前我國社會結構的變遷與統一戰線工作［J］.中央社會主義學院學報，2000（01）：23-27.

［8］錢穆.中國歷代政治之得失［M］.北京：三聯書店，2012：180.

［9］肖黎明.公司法務的全球化趨勢與中國實踐［N］.法制日報，2011-12-07（10）.

［10］霍憲丹.法律教育：從社會人到法律人的中國實踐［M］.北京：中國政法大學出版社，2010：25.

［11］馮玉軍.略論當前我國法學教育體制存在的問題［J］.政法論壇，2014（01）.

［12］趙陽.改革完善司法考試制度取得新進展 10次司法考試50萬人獲法律職業資格［N］.法制日報，2012-02-11（01）.

［13］于吶洋，盧杰.律師黨員從4.4萬到5.3萬人［N］.法制日報，2010-11-24（02）.

［14］國家統計局編.中國統計年鑒（2011）［EB/OL］.（2011-00-00）.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2011/indexch.htm.

［15］馬克斯·韋伯.學術與政治［M］.馮克利，譯.北京：三聯書店，1998：75-76.

［16］孫笑俠，等.法律人之治——法律職業的中國思考［M］.北京：中國政法大學出版社，2005：323-329.

［17］程金華.法律人從政——合理性分析及其驗證［J］.中外法學，2013（01）：114-132.

［18］托克維爾.論美國的民主（上）［M］.董果良，譯.北京：商務印書館，1997：304.

［19］季衛東.法律職業的定位——日本改造權力結構的實踐［J］.中國社會科學，1994（02）：66.

［20］安索尼·T.克羅曼.迷失的律師——法律職業理想的衰落［M］.田鳳常，譯.北京：法律出版社，2010：111.

［21］季衛東.“程序共和國”宣言［J］.中國改革，2010（11）.

（責任編輯：張迦寓）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2016.02.013

D613

A

1672-0911（2016）02-0013-08

2015年度上海市統一戰線理論研究會委托課題 “統一戰線與體制外法律人”（項目編號：2015ATZ003）。

2015-09-01

程金華 （1977-），男，華東政法大學國際金融法律學院教授。