政黨協(xié)商：國(guó)家治理的制度邏輯析說(shuō)

楊?lèi)?ài)珍

（上海市社會(huì)主義學(xué)院，上海200237）

政黨協(xié)商：國(guó)家治理的制度邏輯析說(shuō)

楊?lèi)?ài)珍

（上海市社會(huì)主義學(xué)院，上海200237）

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是國(guó)家治理體系中的制度因素，而政黨協(xié)商的有效性又是衡量多黨合作制度的制度化程度的重要標(biāo)尺。從國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化視角來(lái)分析政黨協(xié)商的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)，分析其運(yùn)轉(zhuǎn)中的不足，是提升國(guó)家治理體系和能力的題中應(yīng)有之義。

國(guó)家治理體系和治理能力；制度化；政黨協(xié)商

中國(guó)共產(chǎn)黨提出的 “政黨協(xié)商”有其特定的含義，即專(zhuān)指中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派就國(guó)家事務(wù)進(jìn)行商討的民主過(guò)程。“政黨協(xié)商”的概念是從中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派的 “政治協(xié)商”演變發(fā)展形成的。政黨協(xié)商，說(shuō)到底就是民主治理的一種形式，也可以說(shuō)是國(guó)家治理的基礎(chǔ)。因此，對(duì)政黨協(xié)商進(jìn)行思考，必須放在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的層面上展開(kāi)。

把政黨協(xié)商放在國(guó)家治理層面上展開(kāi)研究是有理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)需要的。現(xiàn)今世界的競(jìng)爭(zhēng)主要是軟實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)，尤其體現(xiàn)為不同制度之間的較量。“現(xiàn)在國(guó)家與國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的競(jìng)爭(zhēng)，而且一定是制度與制度的競(jìng)爭(zhēng)”［1］。黨的十八屆三中全會(huì)指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”通俗一點(diǎn)，過(guò)去是政府代替民眾作決定，現(xiàn)在政府要與民眾協(xié)商討論辦事。要做到這一點(diǎn)，就要有效地防止權(quán)力的越界。從制度上著手，改變以往國(guó)家管理模式是關(guān)鍵，其中政治制度的民主化和科學(xué)化則是實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要因素。中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派是民主政治形態(tài)的政黨支撐。政黨協(xié)商從本質(zhì)意義上講，是國(guó)家政治生活領(lǐng)域內(nèi)主體政治力量與次主體政治力量之間的合作、協(xié)商和聯(lián)合。同時(shí)，政黨協(xié)商又是一種治理形式，是把民主程序和價(jià)值內(nèi)涵有效地結(jié)合起來(lái)，融合于咨詢(xún)和決策的雙重需要，通過(guò)制度化的協(xié)商，賦予決策的合法性。在制度框架中，執(zhí)政黨與參政黨能夠開(kāi)展真實(shí)有效的協(xié)商，中國(guó)多黨合作制度的各項(xiàng)功能才能很好地發(fā)揮，這也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。

一、國(guó)家治理模式與政黨制度運(yùn)轉(zhuǎn)方式

政黨政治是當(dāng)今世界的普遍現(xiàn)象。就一般意義而言，政黨政治，是指政黨掌握國(guó)家政權(quán)，并在社會(huì)政治生活和國(guó)家事務(wù)中處在中心地位的政治。各國(guó)的政黨在本國(guó)政治體系中所處的地位已經(jīng)變得越來(lái)越重要，成為推動(dòng)現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展的重要力量之一。政黨制度是政黨參與政治活動(dòng)過(guò)程、執(zhí)掌或影響國(guó)家政權(quán)的模式。政黨制度對(duì)國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)模式和社會(huì)政治生活具有重大影響。當(dāng)然，不同的政黨制度，其政黨與公共權(quán)力的關(guān)系也有所不同。在西方國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度的框架中，政黨居于公共權(quán)力之外，以間接的方式推動(dòng)國(guó)家公共權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)，稱(chēng)之為 “體系相離型”［2］。中國(guó)的政黨制度屬于非競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度，其基本特征為：共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政。這就決定了共產(chǎn)黨居于公共權(quán)力之中，推動(dòng)并參與公共權(quán)力的運(yùn)作，屬于 “政權(quán)包含型”［2］。因此，中國(guó)國(guó)家管理模式的演進(jìn)與執(zhí)政黨的執(zhí)政方式改變是相關(guān)聯(lián)的，而衡量執(zhí)政黨執(zhí)政方式是否民主化、科學(xué)化，政黨協(xié)商的制度化程度是個(gè)很好的衡量指標(biāo)。

（一）政黨協(xié)商缺位：超越國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)政模式必然采取運(yùn)動(dòng)型治理方式

在現(xiàn)代政治生活中，政黨的執(zhí)政是在與社會(huì)、國(guó)家三方有效互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)的。從國(guó)家角度分析，政黨與國(guó)家的互動(dòng)是：政黨控制國(guó)家運(yùn)作，國(guó)家也影響政黨的活動(dòng)。從社會(huì)角度分析，政治參與的廣度和深度是衡量社會(huì)民主化程度的重要標(biāo)尺，也是考量政黨與社會(huì)互動(dòng)有效性的標(biāo)志。政黨把一端架在社會(huì)，另一端架在國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)上，承擔(dān)著把社會(huì)上不同利益群體的訴求和思考導(dǎo)入體制渠道的任務(wù)。我國(guó)是多黨合作制度，各政黨在決策前充分協(xié)商，最大限度反映各階層人士的訴求，以尋求社會(huì)最大公約數(shù)來(lái)實(shí)行利益的分配。在改革開(kāi)放前，我國(guó)實(shí)行的是高度集權(quán)的體制，三者有效互動(dòng)難以展開(kāi)。執(zhí)政黨采取的是 “指揮型”和 “取代型”的執(zhí)政模式。這種執(zhí)政模式源于中國(guó)共產(chǎn)黨在與公共權(quán)力的構(gòu)架上，作為執(zhí)政黨在國(guó)家權(quán)力等級(jí)序列中居于公共權(quán)力機(jī)關(guān)之上。民主黨派在國(guó)家和社會(huì)中的定位模糊不清，政黨協(xié)商必然缺位。加之 “左”傾思潮的泛濫，使原本在政治運(yùn)作中具有 “參 （參加國(guó)家事務(wù)的管理）、代 （各民主黨派代表各自所聯(lián)系的階級(jí)、階層的利益，反映了這些階級(jí)、階層的人們的意見(jiàn)和要求）、監(jiān) （對(duì)共產(chǎn)黨和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督）、改 （自我思想教育和思想改造）”作用的民主黨派被邊緣化，“改造思想”成為黨派的主要工作，在政黨協(xié)商中只能作為 “表態(tài)者和響應(yīng)者”存在，民主黨派與社會(huì)的連接無(wú)形中斷，導(dǎo)致社會(huì)通向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的橋梁變狹窄了。與此相聯(lián)系，黨政一體化在實(shí)際運(yùn)行中產(chǎn)生互相滲透、同化的現(xiàn)象，可以隨時(shí)打斷和整治常規(guī)運(yùn)行的管理體制，政治運(yùn)動(dòng)間歇性發(fā)生，造成國(guó)家不能通過(guò)制度化、常規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化途徑來(lái)吸納社會(huì)的思考、訴求和實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的整合，只能采取以 “政治動(dòng)員”為主要手段的運(yùn)動(dòng)型管理模式，即執(zhí)政黨可以通過(guò)黨的系統(tǒng)打斷國(guó)家管理過(guò)程，使之出現(xiàn)周而復(fù)始的黨內(nèi)整風(fēng)運(yùn)動(dòng)、社會(huì)革命運(yùn)動(dòng)現(xiàn)象，中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派都在 “運(yùn)動(dòng)型管理”中忙于 “運(yùn)動(dòng)”。運(yùn)動(dòng)型管理體制是建立在卡理斯瑪權(quán)威基礎(chǔ)上的，在這種體制下，“協(xié)商”是缺少基礎(chǔ)的。“政治動(dòng)員”導(dǎo)致管理運(yùn)作不時(shí)中斷，反映了運(yùn)動(dòng)型管理模式面臨著深刻挑戰(zhàn)和困難，凸顯以國(guó)家政權(quán)為依托開(kāi)展政黨協(xié)商的艱難。

（二）政治文明的到位：政黨協(xié)商是國(guó)家治理體系的制度基礎(chǔ)

改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使國(guó)家不能再對(duì)社會(huì)進(jìn)行全覆蓋，兩者之間不可避免地出現(xiàn)空間。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也加速了整體性、同質(zhì)性社會(huì)的解體，運(yùn)動(dòng)式的國(guó)家管理和社會(huì)整合模式必然被摒棄，社會(huì)情境呼喚實(shí)現(xiàn)更多的民主并使之制度化、規(guī)范化，不斷提升文明的層級(jí)，以民主的方式實(shí)現(xiàn)國(guó)家、政黨、社會(huì)三者互動(dòng)。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是民主政治發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是衡量一個(gè)國(guó)家文明層級(jí)的重要指標(biāo)。實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是個(gè)系統(tǒng)工程，有著復(fù)雜多元的因素，其中政黨協(xié)商就是重要因素。

有效真實(shí)的政黨協(xié)商是中國(guó)民主政治發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α，F(xiàn)代化高速發(fā)展推動(dòng)社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致了社會(huì)階層結(jié)構(gòu)發(fā)生很大的變動(dòng)，超大規(guī)模國(guó)家發(fā)展過(guò)程中集聚的矛盾和問(wèn)題，使得多元利益群體的參與訴求紛紛涌來(lái)，原有體制渠道變得空前擁擠。從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，我們把 “推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”作為 “政治體制改革的重要內(nèi)容”，是對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的回應(yīng)。推進(jìn)廣泛多層的協(xié)商民主制度化發(fā)展，這不但是重構(gòu)中國(guó)社會(huì)政治生態(tài)的需要，也是通過(guò)治理創(chuàng)新，全面提升政治體系的產(chǎn)出和功能，提升政治體系的回應(yīng)性和政治過(guò)程的民主性［3］，在強(qiáng)化合法性為軸心的國(guó)家治理中，很好地解決了秩序和民主引發(fā)的雙重壓力。

首先，協(xié)商民主是中國(guó)多元社會(huì)的制度安排，也是保障社會(huì)有序運(yùn)行的政治秩序。奈斯比特把西方民主形式比作 “橫向民主”，即是以競(jìng)爭(zhēng)博弈為主，合作協(xié)商為輔的民主形式，這是西方的一種制度安排和政治秩序，適應(yīng)西方的國(guó)情。當(dāng)然，西方的民主路徑不適應(yīng)中國(guó)。如果設(shè)想選擇西方競(jìng)爭(zhēng)性民主形式來(lái)解決中國(guó)社會(huì)發(fā)展中的問(wèn)題，的確缺乏實(shí)現(xiàn)西方民主的條件和存在著不可避免的巨大風(fēng)險(xiǎn)。競(jìng)爭(zhēng)性民主，需要具備許多必要的和輔助的條件，如國(guó)民的整體素養(yǎng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的平衡、法治水平、國(guó)家效能以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)等。目前中國(guó)缺乏全面展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性民主的經(jīng)濟(jì)文化條件。從本國(guó)實(shí)際出發(fā)，我們以 “縱向民主”作為主要形式，并以此為軸心進(jìn)行制度安排和構(gòu)建政治新秩序。“縱向民主”以廣泛、多元、多層的協(xié)商方式來(lái)實(shí)現(xiàn)民眾的參與要求，擴(kuò)大制度參與的空間。以“協(xié)商民主”為主要內(nèi)容的縱向民主制度，“能夠促進(jìn)自由和民主原則的有效融合，從而使公民變得更有公共精神，更寬容。協(xié)商政治是多元化社會(huì)的一種民主治理形式。在這樣的條件下，‘政治才得以在特別寬泛的廣度上在一種協(xié)商的模式中實(shí)現(xiàn)自己’”［4］。只有有序地推進(jìn)協(xié)商民主，才能在告別舊的運(yùn)動(dòng)型國(guó)家管理模式過(guò)程中，政治系統(tǒng)在自我修復(fù)和完善中，維護(hù)結(jié)構(gòu)和功能的平衡；在 “民意輸入”和 “政策輸出”中保持良性互動(dòng)，避免在轉(zhuǎn)型過(guò)程中可能引發(fā)的社會(huì)沖突導(dǎo)致政治體系失靈和治理失敗。政黨協(xié)商是協(xié)商民主的重要內(nèi)容，是國(guó)家形態(tài)的民主制度和民主規(guī)范。因此，相比廣泛意義的協(xié)商民主，政黨協(xié)商更具有示范性和標(biāo)的性意義。政黨協(xié)商不僅能夠引領(lǐng)協(xié)商民主向深度和廣度發(fā)展，而且在某種程度上能夠?qū)f(xié)商民主起到規(guī)范作用。從國(guó)家治理視角來(lái)分析，只有政黨協(xié)商真實(shí)有效，才能帶動(dòng)廣泛、多元、多層的協(xié)商民主的發(fā)展，這也契合了國(guó)家治理應(yīng)走向民主化、法治化、協(xié)商化、透明化等現(xiàn)代化方向的要求。

其次，權(quán)利對(duì)權(quán)力的有效制約是政黨協(xié)商的基本要求，也是衡量國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是以政黨協(xié)商來(lái)協(xié)調(diào)和整合社會(huì)不同利益的要求，這也是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國(guó)家的制度體系中的重要內(nèi)容。政黨協(xié)商的成效，則與參與協(xié)商的各政黨的能力有很大關(guān)聯(lián)。能力能真實(shí)體現(xiàn)，需要有效的制度作保障，也就是在協(xié)商過(guò)程中，權(quán)利能夠與權(quán)力保持平衡，是權(quán)利能夠制約權(quán)力的過(guò)程，而不是權(quán)利獻(xiàn)媚權(quán)力的過(guò)程。在我國(guó)政黨制度框架中，共產(chǎn)黨享有執(zhí)政權(quán)，是一種能夠主導(dǎo)協(xié)商的政黨權(quán)力；民主黨派享有參政權(quán)，是能夠幫助共產(chǎn)黨執(zhí)好政的政黨權(quán)利，政黨協(xié)商就是要使參政權(quán)利對(duì)執(zhí)政權(quán)力的自由裁量進(jìn)行有效制約，這樣才能提高協(xié)商的績(jī)效。唯有在政黨協(xié)商中做到了權(quán)力與權(quán)利的平衡，才能推進(jìn)廣泛、多元、多層協(xié)商民主，形成健全的并被尊重的協(xié)商機(jī)制，保障參與協(xié)商的各方充分表達(dá)意見(jiàn)，否則很有可能是協(xié)商的形式化和走過(guò)場(chǎng)。

在國(guó)家治理的視野中，國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)利的平衡是治理現(xiàn)代化的要求。“任何形態(tài)的治理本質(zhì)都是治理權(quán)力與治理權(quán)利協(xié)作。在傳統(tǒng)治理中，治理權(quán)力是強(qiáng)勢(shì)的，治理權(quán)利是萎縮的，治理權(quán)力時(shí)時(shí)有著擴(kuò)張的沖動(dòng)。在現(xiàn)代治理中，治理權(quán)力是被治理權(quán)利制衡的，治理權(quán)利是被法制所保障，治理權(quán)力任何不規(guī)范的擴(kuò)張都是被禁止的。”［5］要實(shí)現(xiàn)治理權(quán)力與治理權(quán)利的平衡，首先就要體現(xiàn)在政黨協(xié)商上。國(guó)家治理現(xiàn)代化水平在一定程度上取決于政黨的現(xiàn)代化水平，而社會(huì)主義政治文明的健康發(fā)展是重要前提。

二、政黨協(xié)商的演進(jìn)過(guò)程及問(wèn)題探研

重要的政治學(xué)議題的研究都離不開(kāi)歷史的角度。討論政黨協(xié)商也必須從其形成和發(fā)展的過(guò)程中加以分析，探究其在不同時(shí)空中對(duì)政治結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式所產(chǎn)生的影響。

（一）時(shí)空的轉(zhuǎn)移：價(jià)值與程序的融合

討論政黨協(xié)商，一般都會(huì)涉及到中國(guó)政黨協(xié)商緣起的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

首先是政治協(xié)商概念向政黨協(xié)商概念演進(jìn)過(guò)程。在中國(guó)政治語(yǔ)境中，政黨協(xié)商是具有特定的內(nèi)涵和界定的，如上文所說(shuō)，是中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派的協(xié)商。這里有兩個(gè)容易被忽略的關(guān)鍵詞：一個(gè)是民主黨派。雖說(shuō)中國(guó)第一個(gè)民主黨派產(chǎn)生于1930年 （1928年就有組織活動(dòng)），但它還只能算黨派的早期組織，并沒(méi)有形成一定的規(guī)模。何況中共六大的政治決議案對(duì)第三黨做如下斷語(yǔ)：“中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于這些所謂 ‘工農(nóng)黨’‘第三黨’等等的任務(wù)，就是指斥他們是統(tǒng)治階級(jí)的奸細(xì)。”［6］1481941年，中國(guó)民主政團(tuán)同盟 （后改為中國(guó)民主同盟）的成立，標(biāo)志著在中國(guó)政黨發(fā)展史上完全意義的民主黨派誕生了，政黨協(xié)商的主體力量初步形成。另一個(gè)是協(xié)商。所謂協(xié)商，一般意義上是指審議和商討。在討論中，參與的各方可以自由地、公開(kāi)地表達(dá)或傾聽(tīng)各種不同意見(jiàn)，通過(guò)討論或者辯論，達(dá)成共識(shí)，作出選擇［4］。以此推論，具有里程碑意義的政黨協(xié)商 （時(shí)稱(chēng)政治協(xié)商，為了表述的統(tǒng)一性，文章一律稱(chēng)政黨協(xié)商）是在1946年的舊政治協(xié)商會(huì)議期間，中國(guó)共產(chǎn)黨與民盟以及其他民主黨派的協(xié)商合作終于促成有利于人民的政協(xié)決議案的通過(guò)，并形成了政黨協(xié)商的一些民主價(jià)值，符合民主發(fā)展的政治邏輯。第一，政黨的責(zé)任性。政黨的責(zé)任性是政黨協(xié)商有效真實(shí)的基本前提，也是一個(gè)政黨基本的倫理道德的反映。舊政協(xié)會(huì)議中，中共和民盟不但認(rèn)真討論會(huì)議中涉及的問(wèn)題，并一起邀請(qǐng)了34位國(guó)內(nèi)有聲望的學(xué)者名流，組成政協(xié)代表顧問(wèn)團(tuán)，為民盟和中共政協(xié)代表提供咨詢(xún)，仔細(xì)推敲，反復(fù)思量。第二，協(xié)商的透明性。在舊政治協(xié)商會(huì)議召開(kāi)之際，中共與民盟簽訂了合作協(xié)議，對(duì)協(xié)商中的一些原則性問(wèn)題作了明確規(guī)定。雙方代表對(duì)每個(gè)議題都公開(kāi)明白地表明態(tài)度，交換意見(jiàn)，拿出各種措施，反復(fù)商量才定奪。第三，差異性和共識(shí)性。 “同中有異”是協(xié)商的永恒主題。1946年的中共與民盟的協(xié)商，充分體現(xiàn)了協(xié)商過(guò)程的差異性和共識(shí)性的原則。中共與民盟對(duì)有些議題存在不同看法，經(jīng)過(guò)協(xié)商，存異求同，達(dá)成共識(shí)。共識(shí)并不是完全的 “一致”，而是多樣性和差異性為存在條件，共識(shí)的結(jié)果是差異性的互相包容。如中共對(duì)聯(lián)合政府的提議，民盟在某些方面保留了自己的意見(jiàn)就是例證。舊政協(xié)會(huì)議上的中共與民盟的協(xié)商，具有協(xié)商主體完整性、協(xié)商過(guò)程民主性、協(xié)商價(jià)值現(xiàn)代性的特點(diǎn)，這是當(dāng)代中國(guó)語(yǔ)境下政黨協(xié)商的緣起。

其次是價(jià)值與程序的融合。政黨協(xié)商在中國(guó)啟動(dòng)后的相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，并沒(méi)有嵌入國(guó)家制度之中。原因有兩點(diǎn)。第一，新中國(guó)成立前，中國(guó)共產(chǎn)黨沒(méi)有執(zhí)掌政權(quán)，因此在政黨協(xié)商方面，更多的是在價(jià)值層面上展開(kāi)。第二，新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)掌了政權(quán)，但是國(guó)家治理的制度化程度不高，人們更多地是從統(tǒng)一戰(zhàn)線的視角來(lái)認(rèn)識(shí)政黨協(xié)商，加之運(yùn)動(dòng)不斷，而民主黨派的規(guī)模又比較小，建國(guó)初期八個(gè)民主黨派的總部和省、市組織，全國(guó)共371個(gè)，僅有成員2516人，平均每個(gè)組織只有六個(gè)多人。八個(gè)民主黨派總部的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支數(shù)，1955年度決算為73萬(wàn)多元，1956年預(yù)算數(shù)為124萬(wàn)元，有些地方民主黨派的辦公費(fèi)不夠開(kāi)支，政治活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的招待費(fèi)不能報(bào)銷(xiāo)［6］267，民主黨派現(xiàn)實(shí)中的困難，限制了他們工作的開(kāi)展。之后，“左”傾思潮彌漫黨內(nèi)，政治運(yùn)動(dòng)接踵而至，民主黨派現(xiàn)實(shí)中的困難一直沒(méi)有得到解決，而且人數(shù)總量也受到限制，從1957年年初的10萬(wàn)到反右擴(kuò)大化后的8萬(wàn)多，改革開(kāi)放前只有6萬(wàn)多了。缺乏社會(huì)基礎(chǔ)的黨派很難在政黨協(xié)商中有所作為。同時(shí)，建國(guó)后的 “左”傾思潮的泛濫，國(guó)家治理處在 “人治”模式中，政黨協(xié)商自然無(wú)法正常運(yùn)行。

改革開(kāi)放后，隨著社會(huì)主義民主政治的不斷發(fā)展，中國(guó)多黨合作制度的民主化、科學(xué)化、制度化水平有很大提升，也為民主黨派的發(fā)展打開(kāi)了相應(yīng)的空間。中國(guó)共產(chǎn)黨從現(xiàn)代政黨發(fā)展規(guī)律著眼，積極主動(dòng)地按照民主規(guī)則推進(jìn)政黨合作與協(xié)商。1989年中共中央頒發(fā) ［1989］14號(hào)文件，首次對(duì)政黨協(xié)商進(jìn)行了明確規(guī)范。然而，長(zhǎng)時(shí)期路徑依賴(lài)的習(xí)慣不容易打破，在政黨協(xié)商方面，程序虛化現(xiàn)象依舊存在，在某些地方還是相當(dāng)嚴(yán)重，協(xié)商實(shí)際是走過(guò)場(chǎng)。隨后，經(jīng)過(guò)廣泛而深入的調(diào)研，中共中央于2005年頒布了 ［2005］5號(hào)文件，此文件對(duì)政黨協(xié)商作了程序化規(guī)定，并強(qiáng)調(diào) “政治協(xié)商納入決策程序”。至此，政黨協(xié)商的民主價(jià)值融合于民主程序之中，逐步顯示其作為現(xiàn)代化治理形式的作用。2015年 《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》頒布，正式將多黨合作中的政治協(xié)商確定為 “政黨協(xié)商”。此后，中辦又頒布了 《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)政黨協(xié)商的形式作了進(jìn)一步規(guī)范：專(zhuān)題協(xié)商、人事協(xié)商、調(diào)研協(xié)商、約談和書(shū)面溝通協(xié)商等形式。當(dāng)更為明確定義的 “政黨協(xié)商”取代較為廣泛意義的 “政治協(xié)商”，執(zhí)政黨開(kāi)始自覺(jué)地將自己置于制度的約束之下，政黨協(xié)商逐步嵌入國(guó)家治理的體系之中，成為民主政治的一種結(jié)構(gòu)。

筆者用較長(zhǎng)篇幅談了政黨協(xié)商發(fā)展的歷程，無(wú)非要說(shuō)明兩個(gè)問(wèn)題。第一個(gè)問(wèn)題，我國(guó)政黨協(xié)商起始較早，但歷程復(fù)雜，實(shí)踐也沒(méi)有完全展開(kāi)，理論建構(gòu)尚處在初始階段，制度和程序建設(shè)需要進(jìn)一步完善。筆者不贊成一些作者把政黨協(xié)商的起始階段前移到與中間黨派的協(xié)商，也不贊成那些認(rèn)為我國(guó)政黨協(xié)商非常成熟的觀點(diǎn)。理論研究需要實(shí)事求是。第二個(gè)問(wèn)題，政黨協(xié)商的發(fā)展歷程，是發(fā)展過(guò)程中的集合，涉及到制度規(guī)范、法治化推進(jìn)、程序設(shè)計(jì)、觀念變革等一系列要素的問(wèn)題，政黨協(xié)商的制度化過(guò)程契合了國(guó)家治理法治化的進(jìn)程。

（二）追問(wèn)之諤諤：政黨協(xié)商發(fā)展中存在的問(wèn)題

筆者在調(diào)研過(guò)程中，經(jīng)常有黨派朋友很困惑地說(shuō)，民主黨派參與的政黨協(xié)商對(duì)決策形成到底有多少作用？客觀地說(shuō)，政黨協(xié)商在發(fā)揮作用方面的確存在 “應(yīng)然”與 “實(shí)然”的差距。而且，人們大抵從統(tǒng)一戰(zhàn)線視角上來(lái)理解政黨協(xié)商，而不是從國(guó)家治理層面上來(lái)把握它，具體表現(xiàn)在參與協(xié)商的執(zhí)政黨和參政黨代表缺乏一定的協(xié)商素養(yǎng)、協(xié)商制度不完善、協(xié)商程序不精致。

1.執(zhí)政黨和參政黨部分干部存在的問(wèn)題

胡鞍鋼曾將中國(guó)的政治決策模式概括為 “咨詢(xún)參與型決策模式”。中發(fā) ［2005］5號(hào)文件指出，政治協(xié)商納入決策程序。可見(jiàn)，政黨協(xié)商在我國(guó)民主政治中的重要地位。但在現(xiàn)實(shí)生活中政黨協(xié)商存在著場(chǎng)面熱熱鬧鬧，形式認(rèn)認(rèn)真真，過(guò)程空空洞洞，結(jié)果隨隨便便的現(xiàn)象。按照 《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》，政黨協(xié)商的形式是多樣化的，在地方上，“雙月座談會(huì)”是比較制度化的協(xié)商形式。一般在上年末本年頭向黨派征求本年度協(xié)商議題，幾經(jīng)協(xié)商，篩選出六個(gè)議題作為雙月座談會(huì)的協(xié)商主題。從形式上看，幾經(jīng)反復(fù)、上下推敲，程序很到位。但是，在這一過(guò)程中卻有幾大“遺漏”。第一，中共官員并沒(méi)有把議題的相關(guān)資料全部告知黨派供其參考，黨派所了解的只是一些粗疏的情況，做不到非常清晰的知情明政。第二，黨派收到本年度議題時(shí)，是否對(duì)每一議題都群策群力，組織本黨派成員進(jìn)行認(rèn)真調(diào)研并形成對(duì)議題的較為完整的認(rèn)識(shí)呢？據(jù)調(diào)研，看來(lái)也沒(méi)有。大多是開(kāi)個(gè)座談會(huì)收集意見(jiàn)了事。第三，政黨協(xié)商體現(xiàn)的是對(duì)公權(quán)力自由裁量權(quán)的制約。作為國(guó)家形態(tài)的民主規(guī)范模式延伸的雙月座談會(huì)，就應(yīng)該有合作性博弈的過(guò)程，“不怕分歧的觀點(diǎn)，就怕沉默的一致”，甚至應(yīng)該出現(xiàn)議題被否決場(chǎng)面。但縱觀在各地的 “雙月座談會(huì)”上，黨派參與者基本上是對(duì)將要付諸決策的議題發(fā)表些咨詢(xún)意見(jiàn)。因此有黨派朋友問(wèn)我，除三峽工程曾被黨派否定過(guò)，目前，至少在地方上，中共提出的方案從未被民主黨派否決掉，這究竟是政黨協(xié)商的成效還是遺憾？無(wú)關(guān)乎成效和遺憾，但至少說(shuō)明執(zhí)政黨和參政黨的部分領(lǐng)導(dǎo)在思想理論上并沒(méi)有把政黨協(xié)商看成是國(guó)家治理的主要形式，是通過(guò)協(xié)商進(jìn)行控權(quán)的制度化約束，依舊把政黨協(xié)商納入統(tǒng)戰(zhàn)咨詢(xún)的范疇，統(tǒng)戰(zhàn)層面上的“咨詢(xún)”與 “咨詢(xún)參與型決策”是兩個(gè)概念。

從執(zhí)政黨方面看，首先，部分領(lǐng)導(dǎo)缺乏現(xiàn)代思維，難以擺脫傳統(tǒng)決策的路徑依賴(lài)。部分領(lǐng)導(dǎo)在“高起點(diǎn)、大手筆”思想主導(dǎo)下，認(rèn)為協(xié)商會(huì)影響政治效率，如徐根興指出，有著對(duì)時(shí)間與速度的焦慮［7］，所以采取了 “走過(guò)場(chǎng)”的方式，既能應(yīng)付制度安排的需要，又能快速落實(shí)方案。但在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，傳統(tǒng)的方式已經(jīng)失去效用，同時(shí)現(xiàn)代化發(fā)展中出現(xiàn)的新的利益群體和社會(huì)矛盾，對(duì)社會(huì)公共產(chǎn)品具有不同的訴求，單靠一個(gè)政黨來(lái)充當(dāng)民眾參與政治的工具顯然是不夠的，需要多黨派作為溝通政府與社會(huì)的橋梁，“共產(chǎn)黨總是從一個(gè)角度看問(wèn)題，民主黨派就可以從另一個(gè)角度看問(wèn)題出主意”。這樣 “制定的方針政策會(huì)比較恰當(dāng)，即使發(fā)生問(wèn)題也比較容易糾正”［8］。決策失誤是造成治理問(wèn)題的重要原因，政黨協(xié)商就是避免決策失誤的一種民主治理形式，是避免決策浪漫化的好途徑。

其次，官本位觀念作祟。吉爾說(shuō)過(guò)，民主鞏固是將民主的程序鑲嵌在基礎(chǔ)建設(shè)之中，如同一種政治生活方式。政黨協(xié)商是否已經(jīng)鑲嵌在我們國(guó)家制度之中，成為一種常識(shí)，一種政治生活的常態(tài)呢？顯然在 “常識(shí)”和 “常態(tài)”層面是需要努力的。因?yàn)橹泄颤h內(nèi)部分領(lǐng)導(dǎo)存在著 “官本位”意識(shí)，民主意識(shí)缺乏，甚至很討厭與黨外人士協(xié)商辦事，認(rèn)為是一種麻煩，不能自覺(jué)地將自己置于制度的約束之下，這對(duì)把政黨協(xié)商鑲嵌在國(guó)家制度中起到阻礙作用。

從參政黨方面看，首先，缺乏政黨意識(shí)是重要因素。在多黨合作的框架中，民主黨派的政黨意識(shí)和政黨責(zé)任性亟需提升。在政黨協(xié)商的過(guò)程，中共與民主黨派都是協(xié)商的主體，當(dāng)然在權(quán)力配置上存在著差別，中共享有執(zhí)政權(quán)，民主黨派享有參政權(quán)，換言之，就是權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。權(quán)力與權(quán)利平衡運(yùn)轉(zhuǎn)狀況，不但是衡量國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)尺，而且也關(guān)系到執(zhí)政黨創(chuàng)新能力的發(fā)揮。只有從權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力設(shè)置上得到有效制衡，才能從制度上對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效制約，這也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。政黨協(xié)商就是權(quán)利對(duì)權(quán)力制約的過(guò)程，所以協(xié)商就是治理的重要形式，它以某種方式預(yù)先為權(quán)力的實(shí)施制定了程序。同時(shí)，中共改善治理的最大動(dòng)力來(lái)自參政黨和社會(huì)力量的推動(dòng)，沒(méi)有參政黨的參政議政和有效監(jiān)督，特別是在政黨協(xié)商過(guò)程中進(jìn)行合作性博弈，很可能會(huì)造成創(chuàng)新動(dòng)力的不足。因此民主黨派應(yīng)該有政黨自覺(jué)。但從政黨協(xié)商中產(chǎn)生的一些問(wèn)題分析，首先的問(wèn)題是民主黨派部分成員缺乏政黨意識(shí)。有的以一種敷衍態(tài)度來(lái)參加協(xié)商，沒(méi)有深入的調(diào)研和嚴(yán)肅的思考，隨便提幾條不痛不癢的 “建議”；有的以地方負(fù)責(zé)人的度量為軸心，選擇性地談些 “建設(shè)性意見(jiàn)”；有的則是 “低質(zhì)量的響應(yīng)者”，純粹是 “為賦新曲強(qiáng)編詞”。在某些黨派干部的認(rèn)知邏輯中，協(xié)商過(guò)程只是對(duì)權(quán)力執(zhí)掌者的 “領(lǐng)導(dǎo)意志”的詮釋和確認(rèn)，只是顯示一種姿態(tài)而已。部分黨派領(lǐng)導(dǎo)缺乏政黨責(zé)任心，不能履行參政黨的義務(wù)和權(quán)利，使得政黨協(xié)商的合法性受到影響。

其次，協(xié)商能力缺乏。協(xié)商是門(mén)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的政治工作，不但需要視野、思維，而且還需要組織能力和社會(huì)活動(dòng)能力等。民主黨派的干部大多數(shù)是社會(huì)各行各業(yè)的精英，專(zhuān)業(yè)業(yè)務(wù)能力極強(qiáng)，但業(yè)務(wù)精英并不代表是政治精英、社會(huì)精英。從成長(zhǎng)經(jīng)歷看，他們與中共干部的成長(zhǎng)路徑具有一定的差異性，特有的經(jīng)歷造就他們長(zhǎng)的是技術(shù)理性，短的是社會(huì)政治理性。善于從技術(shù)層面提建議、談問(wèn)題，鮮于從社會(huì)政治角度來(lái)審視協(xié)商的內(nèi)容。從現(xiàn)實(shí)狀況看，他們大多不是處在管理的第一線，無(wú)法對(duì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局性問(wèn)題有深刻的了解，有些專(zhuān)業(yè)性的問(wèn)題更難以置喙。主客觀因素使得他們?cè)诮M織能力、社會(huì)活動(dòng)能力以及戰(zhàn)略思維能力等方面存在著不足。

2.制度不完善，程序設(shè)計(jì)有疏漏

在 《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》中，對(duì)政黨協(xié)商方面提出了制度建設(shè)方面的要求。在 “繼續(xù)探索規(guī)范政黨協(xié)商形式”方面，不但對(duì)協(xié)商的形式進(jìn)行規(guī)范，而且還對(duì)不同協(xié)商形式的主持方進(jìn)行了規(guī)范，并強(qiáng)調(diào)了政黨協(xié)商保障機(jī)制建設(shè)的重要性。這些屬于制度和程序方面的建設(shè)，是多黨合作制度制度化的體現(xiàn)。然而，從國(guó)家治理現(xiàn)代化要求和政治文明建設(shè)的要求來(lái)分析，政黨協(xié)商的制度化程度還是有一定落差的。

首先，制度制定過(guò)于原則，缺乏量化規(guī)范。談到制度，不能不問(wèn)一個(gè)最根本的問(wèn)題，我們何以需要制度？從根本上來(lái)說(shuō)，制度的目的是為不同利益者建立一種共同利益的最大化。因此，我們需要的制度必然有制度糾錯(cuò)的功能。政黨協(xié)商的制度安排，必然也包含著糾錯(cuò)的功能。然而，因?yàn)檫^(guò)于原則的規(guī)定，使得在協(xié)商過(guò)程中應(yīng)有的糾錯(cuò)張力轉(zhuǎn)為溫情脈脈的情感交流。中發(fā) ［1989］14號(hào)文件對(duì)政黨協(xié)商的內(nèi)容只是籠統(tǒng)地規(guī)定為 “大政方針”“傳達(dá)重要文件”“民主黨派、無(wú)黨派人士提出政策性建議或討論某些專(zhuān)題”［9］。中發(fā) ［2005］5號(hào)文件對(duì)政黨協(xié)商 （文件稱(chēng)為政治協(xié)商）的內(nèi)容、形式和程序作了原則規(guī)定。關(guān)于協(xié)商內(nèi)容有了較為明確的規(guī)定：重要文件、重要人選、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃、重大問(wèn)題、重要情況，等等，都稱(chēng)之為重要，如何納入 “重要和重大”的范圍，文件并沒(méi)有量化規(guī)定。2015年中共中央頒布的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》雖然規(guī)范了各種協(xié)商所承載的內(nèi)容，但是也是粗線條地進(jìn)行闡述，如：完善協(xié)商的會(huì)議形式，就黨和國(guó)家重要方針政策、重大問(wèn)題召開(kāi)專(zhuān)題協(xié)商座談會(huì)。于是，各地根據(jù)中央文件精神，頒發(fā)的各地關(guān)于協(xié)商的有關(guān)細(xì)則，也以 “重大”兩字一言蔽之。沒(méi)有具體量化規(guī)定，“重大”就如橡皮筋，收縮性太大。協(xié)商有適量性要求，那么究竟哪些 “重大”能進(jìn)入“適量”之中，在一定程度上還是由權(quán)力部門(mén)裁定了。

其次，關(guān)于座談會(huì)的制度安排不當(dāng)。座談會(huì)是政黨協(xié)商最為普遍的形式。但這種形式在具體實(shí)施中，卻存在制度安排不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。以座談會(huì)形式進(jìn)行的政黨協(xié)商，是政黨之間最直接，也是較為重要的協(xié)商。作為執(zhí)政黨與參政黨進(jìn)行座談協(xié)商的具體聯(lián)系組織與工作落實(shí)在統(tǒng)戰(zhàn)部，有些地方是由統(tǒng)戰(zhàn)部交與黨派處負(fù)責(zé)。這樣的安排就會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)問(wèn)題。一是權(quán)限運(yùn)用的制約。拿 “雙月座談會(huì)”舉例，參與雙月座談的一方是黨派成員，另一方是黨委和政府部門(mén)的實(shí)權(quán)人物，統(tǒng)戰(zhàn)部接受黨委的委托進(jìn)行協(xié)調(diào)。但在與黨委和政府有關(guān)部門(mén)通氣時(shí)，在為協(xié)商進(jìn)行材料準(zhǔn)備、組織聯(lián)系、人員通知等方面還是受到種種限制，統(tǒng)戰(zhàn)部在準(zhǔn)備協(xié)商過(guò)程中無(wú)法對(duì)實(shí)權(quán)部門(mén)提出權(quán)威性的要求。二是本身能力與履職的要求有較大差距。統(tǒng)戰(zhàn)部人員不多，平時(shí)的日常工作就非常繁瑣，條線多，任務(wù)重。除去日常工作又要承擔(dān)座談會(huì)的具體工作，未免會(huì)出現(xiàn)能力不足和精力不夠的狀況，這在一定程度上會(huì)影響座談會(huì)的實(shí)效性。

第三，程序設(shè)置有虛化現(xiàn)象。哈貝馬斯說(shuō)過(guò)，民主就像一個(gè)旋轉(zhuǎn)的陀螺，重要的是旋轉(zhuǎn)的過(guò)程。離開(kāi)了這個(gè)旋轉(zhuǎn)的過(guò)程，民主政治這個(gè)陀螺就會(huì)倒下。在這個(gè)旋轉(zhuǎn)的過(guò)程中程序的作用是至關(guān)重要的。程序，是政黨協(xié)商的一個(gè)重要保障。從目前政黨協(xié)商的實(shí)踐看，基本上都設(shè)置了程序，協(xié)商過(guò)程也是按照程序運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，程序設(shè)置有基本原則：公開(kāi)性原則、正義性原則、監(jiān)督性原則。如果程序抽離了這三條原則，那么，程序雖有，但靈魂沒(méi)有了，程序虛化了。客觀地說(shuō)，有些地方的確出現(xiàn)了程序虛化的現(xiàn)象。一是對(duì)全年的協(xié)商議題的確定缺乏嚴(yán)格科學(xué)的程序規(guī)范。不少地方都在 “兩會(huì)”后確定了下一年的協(xié)商議題，再下發(fā)各黨派和工商聯(lián)討論確定。看起來(lái)是走程序確定議題的，但是，這些議題確定的民主性程度有多大，主導(dǎo)者的主觀意愿占有多大比重？確定協(xié)商議題背后的民意基礎(chǔ)如何保證？二是 “政治協(xié)商納入決策程序”是政黨協(xié)商的一條重要原則。從這條原則出發(fā)，協(xié)商的內(nèi)容應(yīng)該都是與重大決策事項(xiàng)有關(guān)，那么進(jìn)入?yún)f(xié)商的議題是否都符合 “重大決策”范圍？對(duì)此又有誰(shuí)來(lái)進(jìn)行監(jiān)督？三是協(xié)商過(guò)程應(yīng)該包括意見(jiàn)反饋和監(jiān)督實(shí)施兩個(gè)環(huán)節(jié)。但事實(shí)上這兩個(gè)環(huán)節(jié)是比較薄弱的。筆者了解到，反饋是有的，但很少有對(duì)反饋的追蹤落實(shí)，而且走形式的反饋并不在少數(shù)。另外，協(xié)商的監(jiān)督機(jī)制 （包括評(píng)價(jià)體系）尚未完全形成。協(xié)商過(guò)程和協(xié)商議題的實(shí)施缺乏有效的監(jiān)督。當(dāng)然，一方面沒(méi)有明確誰(shuí)是監(jiān)督的主體，另一方面也沒(méi)有可操作性的制度安排，使得在政黨協(xié)商上的價(jià)值追求達(dá)不到理想的高度。加之評(píng)價(jià)體系過(guò)于籠統(tǒng)，缺少定量分析，大多是定性評(píng)述，彈性過(guò)大的評(píng)價(jià)體系弱化了監(jiān)督力度。四是在有些協(xié)商座談會(huì)上，缺乏真正平等和民主的氣氛。比如，在座談會(huì)上，一般都是黨委領(lǐng)導(dǎo)人主持開(kāi)場(chǎng)，會(huì)議結(jié)束時(shí)，又是領(lǐng)導(dǎo)人作會(huì)議總結(jié)，整個(gè)座談會(huì)的聚焦點(diǎn)在中共黨政領(lǐng)導(dǎo)人身上。我曾經(jīng)對(duì)此詢(xún)問(wèn)過(guò)相關(guān)人士，提出領(lǐng)導(dǎo)人能不能少點(diǎn)講話，多留點(diǎn)時(shí)間給黨派成員。得到的回答是，如果黨委領(lǐng)導(dǎo)人缺少講話環(huán)節(jié)，會(huì)使黨派成員認(rèn)為不受重視。種種問(wèn)題，都對(duì)政黨協(xié)商的民主化、制度化、科學(xué)化的發(fā)展起到阻礙作用。

三、以提升國(guó)家治理能力現(xiàn)代化為基點(diǎn)，推進(jìn)政黨協(xié)商的科學(xué)發(fā)展

中國(guó)的政黨在合作的基礎(chǔ)上以 “協(xié)商促治理”維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的最大公約數(shù)，踐行治理民主。米勒認(rèn)為，當(dāng)一種民主體制的決策是通過(guò)公開(kāi)討論——每個(gè)參與者能夠自由表達(dá)，同樣愿意傾聽(tīng)并考慮相反的觀點(diǎn)——作出的，那么，這種民主體制就是協(xié)商的［10］。在中國(guó)多黨合作制度的框架中進(jìn)行的政黨協(xié)商，是兼具價(jià)值與形式的民主實(shí)踐活動(dòng)。因此，很好地談?wù)撈湓趯?shí)踐過(guò)程存在的問(wèn)題并提出解決問(wèn)題的方法，是提升治理能力的有效途徑。

（一）實(shí)踐之樹(shù)長(zhǎng)青：理論研究要從準(zhǔn)寬深三個(gè)維度展開(kāi)

馬克思說(shuō)，理論只要說(shuō)服人，就能掌握群眾；而理論只要徹底，就能說(shuō)服人。所謂徹底，就是抓住事物的本質(zhì)。所以，理論上的清醒是很重要的。俞可平說(shuō)，我國(guó)政治學(xué)界關(guān)于協(xié)商民主的研究和討論是最近這些年的事情。我們對(duì)協(xié)商民主的探索才剛剛開(kāi)始。在理論上，我們還缺乏系統(tǒng)的理論建構(gòu)；在實(shí)踐上，我們還缺乏完善的制度機(jī)制［11］。政黨協(xié)商雖然起步較早，但歷程坎坷，理論上也沒(méi)有很好展開(kāi)。缺乏思想理論的準(zhǔn)備，政黨協(xié)商在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn) “空轉(zhuǎn)”就難以避免。筆者翻閱了近來(lái)關(guān)于 “政黨協(xié)商”的文章，發(fā)現(xiàn)在政黨協(xié)商研究上存在著三方面問(wèn)題：概念不清、視野不寬、不接地氣。因此，理論研究概念的準(zhǔn)確性、研究視野的寬廣性和對(duì)政黨協(xié)商現(xiàn)狀的深入調(diào)研是非常重要的。

首先，要 “準(zhǔn)”。就是理論框架中的概念要準(zhǔn)確。理論是實(shí)踐的眼睛，理論上的混亂必然造成實(shí)踐上的盲目。首先，在多黨合作制度框架下的政黨協(xié)商，必須有個(gè)合理的理論結(jié)構(gòu)，其內(nèi)部的定義、概念必須清晰，否則就會(huì)自相矛盾造成混亂，如有些文章把政黨協(xié)商理論的提出追源到中共二大，政黨協(xié)商的實(shí)踐上溯到第一次國(guó)共合作時(shí)期國(guó)民黨與共產(chǎn)黨的合作。這種對(duì)政黨協(xié)商進(jìn)行如此寬泛的理解是極不妥當(dāng)?shù)摹０创诉壿嬐普摚M不是民國(guó)初年統(tǒng)一黨、共和黨、民主黨和國(guó)民黨在議會(huì)中也進(jìn)行“政黨協(xié)商”？再大膽點(diǎn)簡(jiǎn)直可以直指清末資政院的“政黨協(xié)商”了。概念是理論的組成部分，對(duì)概念必須作嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亩x，不作簡(jiǎn)單化的假設(shè)和浪漫的演義。概念的模糊不利于理論的科學(xué)發(fā)展，更不利于實(shí)踐的推進(jìn)。因此，我們對(duì)政黨協(xié)商理論框架中的概念、范疇、邏輯等要進(jìn)行很好的研究，力求準(zhǔn)確性。另外，對(duì)政黨協(xié)商理論的外部概念也要梳理清楚。政黨協(xié)商是個(gè)過(guò)程的聚合，涉及到一系列要素的問(wèn)題。重視研究和厘清這些外部概念，有利于開(kāi)發(fā)理論資源和進(jìn)行理論創(chuàng)新。

其次，要 “寬”。政黨協(xié)商理論的研究要開(kāi)拓視野，要有世界視野。20世紀(jì)后期，西方政治理論的重要發(fā)展是協(xié)商民主理論的興起，其協(xié)商模式和發(fā)展路徑與我國(guó)的政黨協(xié)商有不同之處。西方的協(xié)商民主雖然有其自身的特點(diǎn)，比如西方協(xié)商民主中對(duì) “慎思”的詮釋?zhuān)瑢?duì) “包容”“平等”“公開(kāi)”以及對(duì)協(xié)商參與者的智識(shí)能力和道德水平的重視，對(duì)協(xié)商主體不平等現(xiàn)象的研究等，都值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。誠(chéng)然，我們不能完全用西方的協(xié)商民主的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量和裁剪我國(guó)政黨協(xié)商的圖景，但是我們依舊可以借鑒西方協(xié)商民主理論的優(yōu)秀成果，并對(duì)此進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換的學(xué)習(xí)和運(yùn)用。

再次，要 “深”。“深”是指要深入實(shí)踐，掌握新情況，找準(zhǔn)存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。“調(diào)查”要與 “研究”相結(jié)合，這也是馬克思唯物主義思想路線在理論研究中的體現(xiàn)。馬克思說(shuō)：“研究必須充分地占有材料，分析它的各種發(fā)展形式，探索這些形式的內(nèi)在聯(lián)系。只有這項(xiàng)工作完成以后，現(xiàn)實(shí)的運(yùn)動(dòng)才能適當(dāng)?shù)財(cái)⑹龀鰜?lái)。”［12］有的研究者只注重 “文獻(xiàn)研究法”，甚至從幾年前發(fā)表的文章中尋找 “理論依據(jù)”，把早已解決的問(wèn)題當(dāng)成新問(wèn)題提出來(lái)進(jìn)行討論。這種閉門(mén)造車(chē)式的研究方法應(yīng)該杜絕。研究者要了解政黨協(xié)商的全過(guò)程，既要了解地方黨委的情況，也要了解民主黨派組織參加協(xié)商的情況，要跟蹤協(xié)商的全過(guò)程，準(zhǔn)確、全面、透徹地了解政黨協(xié)商真實(shí)狀態(tài)，掌握第一手材料。同時(shí)，掌握了一手材料之后，就要認(rèn)真地進(jìn)行研究。此時(shí)，既要參考相關(guān)文獻(xiàn)，也要進(jìn)行一番把調(diào)研的材料進(jìn)行比較、分析的工作，把零亂的材料系統(tǒng)化，把散亂的認(rèn)識(shí)深刻化，“由此及彼，由表及里”揭示問(wèn)題的本質(zhì)，并在此基礎(chǔ)上提出自己的見(jiàn)解。

（二）規(guī)范與制約的路徑：在民主過(guò)程中提升制度和程序的能力

哈貝馬斯說(shuō)，公共領(lǐng)域的交流結(jié)構(gòu)減輕了公眾決策的負(fù)擔(dān)，因?yàn)?“延期決策留給制度化的政治進(jìn)程”［13］。政黨協(xié)商建立的交流結(jié)構(gòu)能否對(duì)優(yōu)化決策起到積極作用，修補(bǔ)制度和程序中的漏洞，提升制度和程序的能力是非常關(guān)鍵的。

首先，要避免 “制度錯(cuò)位”的現(xiàn)象，也就是對(duì)原有制度進(jìn)行梳理和修正。自頒布中發(fā) ［1989］14號(hào)文件和 ［2005］5號(hào)文件后，從中央到地方都制定了不少關(guān)于政黨協(xié)商的制度和規(guī)定，政黨協(xié)商走上了規(guī)范化之路。但進(jìn)入新的制度環(huán)境后，在1989年和2005年制定的一些制度和程序，極有可能會(huì)產(chǎn)生制度時(shí)間與空間相對(duì)不一致的現(xiàn)象。比如大多數(shù)地區(qū)在 “雙月座談會(huì)”的程序設(shè)置中，都有執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)在會(huì)前動(dòng)員、會(huì)后總結(jié)的安排，現(xiàn)在看來(lái)完全可以省略這一環(huán)節(jié)。類(lèi)似種種，不一一例舉。

其次，要完善政黨協(xié)商的制度和程序。習(xí)近平指出，政治協(xié)商，主要是中國(guó)共產(chǎn)黨同民主黨派協(xié)商。協(xié)商就要誠(chéng)心誠(chéng)意，認(rèn)認(rèn)真真、滿(mǎn)腔熱情聽(tīng)取意見(jiàn)和建議，不能想起了、有空了、拖不過(guò)去了才協(xié)商。要完善政黨協(xié)商的內(nèi)容和形式，建立健全知情和反饋機(jī)制，增加討論交流的平臺(tái)和機(jī)會(huì)。協(xié)商中不要各說(shuō)各話、流于形式，要有互動(dòng)、有商量，使協(xié)商對(duì)凝聚共識(shí)、優(yōu)化決策起到作用。要在新的環(huán)境中發(fā)揮政黨協(xié)商的作用，完善相關(guān)制度和程序是非常重要的。一是要擴(kuò)大民主黨派的知情渠道。在程序設(shè)計(jì)上保證參政黨獲得資源的途徑的暢通，目標(biāo)要明確。參與的各方能夠有平等的機(jī)會(huì)以接觸有關(guān)議題的信息。如果沒(méi)有寬暢的信息渠道，參政黨的協(xié)商能力就會(huì)打折扣，協(xié)商就不能做到平等，這樣的協(xié)商也失去了實(shí)質(zhì)意義。同時(shí)，要對(duì) “情況通報(bào)”制度作具體規(guī)范，不但要有情況通報(bào)的規(guī)范，也要有對(duì)情況不作詳細(xì)具體通報(bào)的處理，筆者認(rèn)為可以 “瀆職”來(lái)處罰。二是建立健全政黨協(xié)商的反饋機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。政黨協(xié)商應(yīng)該是一個(gè)過(guò)程，協(xié)商過(guò)后需要回應(yīng)、反饋和修正。如果把協(xié)商看成隨著座談會(huì)的結(jié)束而使命完成，這實(shí)際上也是程序虛化的表現(xiàn)。真正的協(xié)商必須有回應(yīng)性，也就是反饋機(jī)制。如果沒(méi)有回應(yīng)性，根本就不是協(xié)商，只能是通報(bào)會(huì)和解釋會(huì)。因此，對(duì)政治討論的內(nèi)容認(rèn)真地進(jìn)行回應(yīng)，也是政黨協(xié)商的組成部分。協(xié)商的回應(yīng)性對(duì)決策的科學(xué)化和民主化是有益的推動(dòng)。

是否具備有效的監(jiān)督機(jī)制，這是檢驗(yàn)政黨協(xié)商民主性、科學(xué)性的又一重要標(biāo)尺。政黨協(xié)商是治理民主的實(shí)現(xiàn)形式，“不僅在事后對(duì)政治權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督控制，而且以某種方式預(yù)先為行政權(quán)力的實(shí)施編制好了程序”［14］。因此，政黨協(xié)商不僅是對(duì)權(quán)力制約的制度安排，也是將 “民意輸入”轉(zhuǎn)為“政策輸出”的過(guò)程，體現(xiàn)了執(zhí)政黨 “執(zhí)政為民”和參政黨 “參政為民”的價(jià)值取向。是否做到，必須通過(guò)監(jiān)督機(jī)制才能保證。建立健全有效的監(jiān)督機(jī)制，一是要透明公開(kāi)，每次協(xié)商都應(yīng)該通過(guò)相應(yīng)媒體報(bào)道，交給民眾評(píng)議，壓縮黨政機(jī)關(guān)自由裁量的空間。二是要有辯論平臺(tái)。為什么要協(xié)商，就是代表不同利益群體審議決策議題。差異性是協(xié)商的一個(gè)前提。因此，要設(shè)置程序清晰、公開(kāi)和辯論機(jī)制，適度辯論也是監(jiān)督的一種方式。三是要有明確的評(píng)價(jià)體系。每次協(xié)商都要有較為具體的評(píng)價(jià)體系，由相關(guān)的民主黨派成員和無(wú)黨派人士對(duì)形成的決策進(jìn)行評(píng)價(jià)檢查，再把評(píng)價(jià)結(jié)果公布于眾，由相關(guān)民眾來(lái)檢驗(yàn)協(xié)商的成果。只有建立健全監(jiān)督機(jī)制，不但可以避免政黨協(xié)商走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象發(fā)生，也使執(zhí)政黨和參政黨 （主要指各級(jí)地方組織）對(duì)提高自身能力有緊迫感。

國(guó)家治理作為一種政治管理，是通過(guò)合作、協(xié)商，在管理過(guò)程中改變了權(quán)力運(yùn)行的單一性軌跡，呈現(xiàn)出多向度的狀態(tài)，在某種意義上擴(kuò)大和增加了政治參與的廣度與深度。治理民主是中國(guó)政黨政治的特點(diǎn)，政黨協(xié)商不但是中國(guó)合作型政黨制度的根本屬性，也是其運(yùn)行的基本形式。提升了政黨協(xié)商的科學(xué)性和民主性，也就夯實(shí)了國(guó)家治理體系的制度基礎(chǔ)。

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（責(zé)任編輯：劉穎）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2016.02.021

D621

A

1672-0911（2016）02-0021-09

2015-12-20

楊?lèi)?ài)珍 （1952-），女，上海市社會(huì)主義學(xué)院教授。