共治的邏輯：網絡化治理理論及對社會治安治理的指導價值

田顯俊

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

共治的邏輯：網絡化治理理論及對社會治安治理的指導價值

田顯俊

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

網絡化治理作為公共服務演進新走向，其特質表現為主體多元-責任分散-機制網絡，強調政府責任、部門協調和社會整合，以增強社會治理效率。在平安建設中，在追求治安治理體系和治理能力現代化的進程中，網絡化治理理論對促進治安“共治”理念形成、治理多元主體合作與協調以及復雜化社會治安事務的責任分擔等方面研究具有指導價值。

網絡化；治理；社會治安；共治

網絡化治理是近年來興起并流行于國際社會的一種社會治理創新模式，它主張治理主體應是由政府公共部門、市場和社會組織等組成的多元化主體，在社會治理中，治理主體橫向聯合行動是實現一定的共同價值目標的必然選擇，即體現出逐漸利用非政府組織從事公共部門工作[1]。大量的實踐表明，在利用網絡化治理方式對社會提供公共服務時，在提高決策質量，有效整合資源，提高治理體系機動性和回應性等方面具有比傳統的公共管理模式更大的優勢。隨著我國信息化、城鎮化以及國際化速度加快，各種經濟和社會問題、歷史和現實問題、傳統安全威脅和非傳統安全威脅互相交織和影響,治安隱患日益突出，公共安全問題多發，這一社會治安現實深刻影響政府及公眾對治安治理的聚焦。對于公共安全部門而言，社會治安“可控”是選擇治理范式的邏輯起點。這需要公共部門、營利組織、非營利組織和個人等網絡化多元主體通過合作共享和風險共擔來實現，需要公共安全服務對象融入于治安治理全過程，即運用網絡化治理范式來達成。因此，從網絡化治理的視角討論公共安全領域的治安治理，通過解析網絡化治理內涵、瑕疵及優勢，探討網絡化治理理論對社會治安治理創新發展的指導作用是非常必要的。

一、網絡化治理的內涵要素

（一）網絡化治理的內涵要素。

“在20世紀，政府科層式體制是提供公共服務和實現公共政策目標的主要組織模式”[1]。傳統公共行政是以政府壟斷公共事務為標志，以層級組織為主體，通過公共權力運行來實現，其注重公共部門內部的資源配置與制度設計，而對外部資源的整合利用以及公共行政有效性不更多考量，結果存在行政效率不能滿足快速變革的公共服務需要，在這種背景下，網絡化治理興起。斯蒂芬·戈德斯密斯與威廉·埃格斯在《網絡化治理：公共部門的新形態》一書中專門對網絡化治理做了界定，他們認為:網絡化治理是一種通過政府部門、市場、非營利組織、營利組織、社會組織、公眾等多元主體廣泛參與公共服務的全新治理模式。近年來，對其理念及運行的相關研究已成為西方社會治理研究的潮流與重點。許多國內研究者將這一概念置于中國本土環境下進行研究，成果豐碩。總體上講，其內涵要素可以做以下梳理：

一是治理資源整合和相互依賴。網絡化治理中的網絡形成是基于多元主體之間共同的價值取向而對資源的相互依賴，是對在公共事務中的碎片化資源怎樣合理利用所做的戰略性回應。正于此，網絡化治理機制應是公共制度政策與實施行動的創新機制，從資源整合角度來講，網絡化治理是源自于網絡化多元主體之間共同價值與目標而建構的良性互動制度化結構，其自身在構建、運行、修正和演進等環節有較明晰邏輯與規則。例如，行為主體的身份認同和角色定位，對行動的認知、共同期望與價值目標。因而可以有這樣的認識：網絡化治理應是主體之間合作、權力、風險與回報共享，它是一種與傳統等級制相對的治理新模式。

二是多元主體間的橫向聯合。隨著經濟社會紛繁復雜的變化趨勢，傳統官僚制和市場化管理已經不能適應社會發展的需求，需要網絡化治理模式給予補充。許多研究者們研究的思路大都會這樣展開：多元主體的關系結構、溝通與交流形式，利益協調、對抗與妥協等。網絡化治理模式中政府部門需要與其他參與者之間基于信任而形成共益伙伴關系，通過合作、聯合行為代替競爭，在行動中結成融合、合作互助的共同價值觀和行為理性。網絡化治理模式更多地依靠多元主體之間橫向合作實現公共服務價值。

三是追求理性治理。網絡化治理的多元化主體為追求治理目標一致性，需要政府或者權威機構建構制度化治理機制，保證多元主體有效參與，形成聯動體系。網絡化治理將政府一些公共事務責任轉移給多方參與者，充分調動了社會各方資源，為具備公共價值的共同目標實現進行合作。作為一種新的治理模式，與傳統的層級制、官僚體制相比較，更加注重治理參與者在共同規則和制度制約下為達成共同價值目標而構建互相配合，你中有我，我中有你，又保持自身獨立的治理網絡。因此，網絡化治理從參與者之間的關系和治理機制、運行和評價等方面的邏輯性和制度性與傳統的層級制、官僚制相對應更加強調治理理性。在網絡化治理中，參與主體各方共識與分歧共存，通過協調，共享利益、共擔風險。

二、網絡化治理模式的瑕疵及優勢分析

（一）網絡化治理存在的瑕疵。

熱衷于網絡化治理研究的學者都有這樣的共識，網絡化治理的多元性參與主體在同一個目標和制度體系實現自我激勵和管理，主體各方放大積極性，各方之間強化橫向協作，消解公共政策制定與執行的障礙，正是通過構建多元化參與的網絡來整合資源，可以消減公共品碎片化，提供社會需要的公共產品和社會成果。該治理模式凸顯的治理成效，已在實踐中得到證明，但網絡化治理模式也存在瑕疵，這也是在利用網絡化治理時需要克服的問題。

1.治理效率與多元參與的矛盾。網絡化治理的立足點是多元主體之間的信任，這種多方信任來源于更大范圍參與者之間的協調與合作，納入更多參與者是網絡治理決策和行動中必然的選擇，這也表明在此過程中將耗費大量的精力、時間和資源，治理效率與參與的擴大可能存在負相關性。

2.網絡目標與參與各方的目標沖突。網絡化治理各方主體總是盡可能為追求目標同一性做出不懈的努力，因為目標同一或趨同更能夠形成合力，實施者的行為表現會趨向優化甚至最優。因此作為一種社會治理的發展模式，目標趨同是網絡化治理建構和有效實施的出發點。當然，作為網絡化治理的參與主體各方在整體的網絡環境中既要為網絡整體利益展會開行動，又要在行動中照顧自身的最大的利益。這兩個方面不會總是一致，網絡越復雜，特別是當各參與者行動的目的和特性等有距離時，目標不一致的可能性就越大，整體目標與個體目標的距離越遠，當行為者力圖將個體利益最大化，特別是個體利益與共同利益距離甚遠時，甚至完全不相匹配時，可能還導致濫用權力和腐敗等問題。

3.網絡化治理也會面臨監管問題。網絡化治理的行動主體有政府組織、有的是營利組織，尤其有一些是大型經營體，也有非營利組織和個人，由于參與者擁有和提供資源的不同，因此，對網絡共同目標的認同度也會不一致，權力的分配也會不同。由于政府、公共部門以及大型經營體往往是擁有資源和權力最多的參與者，在網絡運行中擁有權威、影響力，可能會存在不主動解決權力不平衡問題，由此導致網絡化治理的互動信任基礎動搖。主體之間的信任難以建立，網絡治理的有效性大打折扣。網絡化治理的方式多元，運作模式多樣，從網絡運行管控的角度，應對網絡化治理，表現為所有成員參與共管、某一獨立組織管理或幾個組織共管多種模式。不論一哪種管理模式，誰充當管理者角色，都要面對管理不同的網絡類型而采取各種有效方式，應對面臨的各種問題，尋求最優管理形式以應對各種不同的網絡，是管理者面臨的一個大問題。

4.責任承擔的問題。網絡化治理模式與層級制不同的是，在設計與運行方面更加注重其網絡目標實現的功能與效用。其建構治理機制的邏輯起點就是通過廣泛參與者的橫向聯系，將更充分的資金、知識等資源和條件用于政策的執行和公共服務，正是廣泛參與使得公共決策和服務指向符合多數人的意愿，容易達成共識，治理可行度高，受人歡迎和認可，但網絡化治理存在大的問題就是參與主體責任承擔的問題。

（1）誰有足夠權力問責指向不明。由于多元化主體之間的平等關系，他們之間如果存在與規則標準不符或與共同目標相去甚遠的情形，除運用“同行審查”互相監督或自我約束問責以外，多元主體中任何一方，不管是政府公共部門，還是資源雄厚的大型組織，沒有足夠能力和權威問責其他參與主體，網絡化治理也不能簡單地運用傳統問責制，誰能問責指向不明。

（2）責任分享界限不清。網絡化治理基于主體多元介入，目標一致，資源豐富，結構復雜，這也可能導致問責指向不清，參與者責任意識不足，如果缺乏明確治理問責標準和規則，就會形成“責任分享的困境”。

（3）問責有效性問題。網絡化治理在解決涉及民生的諸如公共安全、社會保障、環境等公共問題時，通常也遇到一些困境，這些公共事務通常需要投入較多資源，包括專業的人員、知識和技術。問責主體具備和掌握相當的技術和標準，這樣的能力不是哪一個參與者所能具備的，問責的有效性問題不能得到解決。

（二）網絡化治理模式的優勢。

對網絡化治理興起與發展的全面察考，可以得出這樣判斷，網絡化治理范式對傳統層級官僚制管理有一定的影響，但這種影響應該正面而積極，具有補短與優化的功能，是傳統管理的創新與發展。由此，筆者認為，所謂“傳統官僚制面臨終結，取而代之的是網絡化治理”論段不符合客觀事實。當代的社會治理應該是在網絡化治理框架下的，依靠主體間合作、協商等方式結成網絡關系執行公共政策，追求公共目標，達成政府、市場、社會組織和個體等權利與責任的共享與共擔。

新時期國家政策制定、管理公共事務方式有較大的變化，各種非政府的社會組織越來越多承擔傳統意義上由政府承擔的責任，政府權力分化，并且積極促成與其他參與主體共享治理權力。目前，盡管網絡化治理在解決公共問題時有許多優勢，而且許多國家在實踐中迅速推廣到許多層面和不同領域，但這些并不能從本質上改變政府領導和主導的角色地位，也不能漠視公共部門權威，政府仍然扮演決策、制定規則、組織等權威性角色，在治理層級中政府及公職人員居于核心地位或者核心成員，其具備法律、法規和制度制定、施行的能力和水平。基于此，筆者認為，當前社會治理結構應是政府主導下科層級制模式和網絡化扁平橫向模式的融合，即“層級制庇蔭下”的網絡化[2]。這種治理模式應將政府及公共部門的作用放在網絡中討論，其實網絡治理誰來領導和管理顯得尤為重要，基于公共部門擁有國家層面及社會廣泛資源，領導和引領者的角色由政府及部門來扮演既是必然也是合適的選擇。但由于網絡化治理主體的廣泛性，運行的復雜性，比如多元參與者協商、自我管理，如何保證向社會分權并擴展等對領導和引領者的能力期望更高。網絡化治理作為一種新的治理模式，基于共同的公共目標，由公共部門、社會組織和個體等構成的多元化主體在同一制度框架內建立橫向聯結的伙伴關系實現合作，分享社會治理權力。公私部門之間、政府與市民社會之間，甚至國家與國家之間互為滲透，政府的職能也由管理和控制向治理協調與合作方向發展。

三、網絡化治理理論對社會治安治理的指導作用

網絡化治理范式作為有別于科層制社會治理模式，具有鮮明的主體多元、責任分散和網絡機制等現實特征[3]。多元聚合式參與主體為追求共同公共價值目標，在規定的制度化體系框架下合作和協調，實現治理結構的調整和公共部門角色的轉換，達到政府權力分化和參與各方權力共享和責任分擔。在治安治理社會實踐中，針對公共安全需求提供公共服務和公共產品，網絡化治理具有治安資源的優化與整合，治安政策制定與實施在科學性、合理性和效率化等方面具有巨大的優勢。有學者研究指出：“治安問題是非常典型的社會化問題，治安治理必然需要一個扁平化、彈性化的網絡結構體系和運行機制。它能回避單一組織信息不完全的缺陷，同時，也打破傳統管理結構的時序性、階段性，形成網絡流程[4]。因此，筆者認為，網絡化治理理論在我國大力建構“黨政主導、社會共治”的治理體系中，對治安治理結構調整，形成多元主體合作、責任分擔、機制網絡化的“共治”局面具有重要指導作用。

（一）網絡化治理引導治安治理合作理念形成。

網絡化治理強調合作治理實現公共價值，強調公共價值是社會合意“共治“基礎上的共識理念。網絡化治理致力于行為者的互助合作，其依賴于共同價值訴求的自組織系統。[5]從網絡化治理的視角，處于轉型期和信息化時代的治安治理參與者應具有公共價值觀，需要確立合作、互通、共享理念，在這種觀念的導引下，實現治理多元力量合作與內外資源共享，增強治安治理整體性和協同性，避免治理壁壘森嚴，資源獨享，自成一體的傳統思維。同時，治安治理參與者應具有核心觀念。網絡化治理注重黨委政府、營利和非營利組織、社會組織與公眾作為治理多元主體之間協作共治，但是其核心主體仍是黨委政府。因此，我國社會治安治理是在黨委政府領導下，通過建立有效的機制，更好地組織動員營利和非營利組織、公眾參與，達到公共治安事務共同治理的目的。

（二）網絡化治理理論促進治安治理多方參與機制形成。

中國治安治理模式與其社會形態和社會演進路線密切關聯，從歷史發展的角度來看，現代中國仍是官僚體制，其權力核心在政府，在實踐中，公共安全決策制定、公共安全事務管理和行動主要由政府負責，這種治理模式必然會導致利益主體之間的壁壘，內外部合作障礙，特別是對政府部門不能形成制約和監督，多方利益主體的共同價值目標不能有效地形成。因此，網絡化治理理論對于促進政府公共安全部門、營利和非營利組織和社會成員等多元主體的網絡治安治理結構體系形成，通過橫向合作，協同配合提供公共安全服務，構筑橫向聯系協作機制，以此回避官僚制下各自為政和低效率等缺陷問題，推進治安治理體系的創新和發展。當然，網絡化治安治理中，黨委政府仍是處于核心地位，黨委把握政治發展方向，各級政府作為引領者承擔協調和維護網絡治理的責任，黨委政府與非政府社會組織和成員共同構成相互依賴和合作的網絡化主體，營利和非營利組織、社會組織與公眾等非政府組織主動參與社會治安治理，通過充分協商和共治，實現治安治理利益最大效益化。

（三）網絡化治理促進社會組織培育和協商模式形成。

社會組織同政府公共部門相比，表現為社會組織成員自主且自愿地結合，通過協調和合作方式實現其共同價值和利益。社會組織主要包括非政府組織、自主性社團、協會和公民組織等，其基于組織成員共同價值、情感和信仰的認同，利用協商或對話的方式，達成資源整合和優化，參與公共事務的網絡化治理。因此，政府和其他社會組織分享治理權力的網絡化治理屬性對政府和社會組織協同治安治理具有指導價值。當前，中國社會結構體系中社會組織發展相對滯后，從數量規模和影響力是不能滿足治安治理要求。因而，政府對社會組織培育應該更加重視社會組織地位、責任、義務和參與機制等方面實現法律化、制度化，在規范引導社會組織充分發揮社會自治功能，包括社區自治和鄉村自治，給予更多政策和資金支持，通過切實可行卓有成效的辦法和措施，促進社會組織和公眾廣泛參與社會治安治理。 在社會治理中，政府、社會組織與公民等治理主體的理性協商是達成公共管理共識的關鍵[6]。社會治安治理能力提高，有了成熟的社會組織，利用網絡化治理架構和相應機制，變革公共部門職能及運行模式，政府針對許多涉及社會治安服務事務，可以利用授權、委托和指導等方式導引社會組織和社會成員參與。政府及公共部門的角色從現象來看好像是在不斷削弱自身社會地位，不斷消解社會作用，但本質上，政府更加重視自身的指導、協調和主導的治理角色塑造，特別是在對網絡化治安治理中各個參與方關系和責任擔當的協調和平衡，同時政府職能的承擔也完全置于參與各方和社會的制約和監督之下，對政府治理能力和水平要求更高。因此，在網絡化治安治理中,各主體之間通過協商合作治理取代對立和競爭，政府從管理治安向合作治理治安轉變。

（四）網絡化治理理論促進社會治安治理責任分擔方式創新。

網絡化治理理論引導參與主體共同承擔治安風險責任。風險共擔機制是網絡化治理重要的監控機制。而實現風險共擔，盡可能保障所有參與主體與政府的平等地位[1]。在引導、激發社會組織與成員參與意識，發揮能動作用時，黨委領導、政府要履行引領和主導責任。

在實踐中，網絡化治理思維引導政府公共部門和其他參與者積極分擔社會風險防控。比如，通過政府購買安全服務，引導成立信訪法律事務服務中心，參與信訪問題化解；運用網絡治理理念，與信息運營商互動，搭建信息平臺，共同解決大家共同面對的安全問題等；通過政府購買服務，發揮社會組織在引導社會成員參與糾紛排解、社區矯正和社幫教以及風險評估等方面作用。社會治安網絡化治理可以避免政府在社會治安治理事務中唱獨角戲，社會治安治理各種資源分解給多元主體，有效凝結社會治理各方力量。因此，在安全方面存在各種變數、公共安全風險因素多和各種安全問題發生頻率高的現代社會，只有政府與社會共同作為，才能做好平安建設。

綜上，社會治理創新模式之網絡化治理，目前廣泛運用于社會治理的多個層面。網絡化治理理論順應了社會多元利益整合的趨勢。恰如加德納所述：“在一個好的社群中，各主體彼此真誠、相互尊重，并經常用富有人情味地看待差異，從而營造出一種高度的認同感與歸屬感。”由此，網絡化治安治理理念的形成，政府（政法公安機關）角色重塑，國家與社會、公共與個人分離的二元思維的消解，這是治安治理運行體系中的新方法、新思路，也是社會治安治理創新發展的新走向。

[1][美]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D·埃格斯.網絡化治理—公共部門的新形態[M].北京：北京大學出版社，2008.

[2]陳剩勇,于蘭蘭.網絡化治理：一種新的公共治理模式政治學研究[J].2012,(2).

[3]孫 健.網絡化治理：公共事務管理的新模式[J].學術界，2011,（2）.

[4]劉 霞，向良云.我國公共危機網絡治理結構—雙重整合機制的構建[J].東南學術，2006,（3）.

[5]鄞益奮.網絡治理：公共管理的新框架[J].公共管理學報，2007,（1）.

[6]魏 娜,崔玉開.城市社區治理的網絡參與機制研究[J].教學與研究，2011,（6）.

Logic of Shared Rule:Networked Governance Theory and its Guiding Value to Public Security

TIAN Xian-jun

Networked governance,a new tendency of public service,holds characteristics of multiple body,diffusion of responsibility,integration of government responsibility,department coordination and society to enhance efficiency of public security governance.In the process of pursuing public security management system and modernization of management ability,networked governance theory has guiding value to researches on promoting shared rule concept,cooperation and coordination of multiple bodies,and responsibility sharing of complicated public security affairs in the construction of peace.

Networked;Governance;Public Security;Shared Rule

D035.34

：A

：1674-5612（2016）04-0074-06

（責任編輯：賴方中）

2016-03-09

田顯俊，（1968-），女，四川樂至人，四川警察學院副教授，研究方向：治安學、公共安全學。