新發展理念視閾下少數民族發展權的應有結構

連雪晴

（山東大學人權研究中心，濟南 250100）

新發展理念視閾下少數民族發展權的應有結構

連雪晴

（山東大學人權研究中心，濟南 250100）

以“發展”為權利客體的發展權，包含政治、經濟、文化和社會發展權的有機統一，以“創新、協調、綠色、開放、共享”為內涵的新發展理念對少數民族發展權不僅具有理論指導意蘊，更具有脈絡結構催動力。在新發展理念指導下，勢必應當以少數民族群眾為發展中心，發揮創新作為少數民族發展權的源泉動力作用，協調少數民族發展權的內外部因素，保持綠色的發展方向，通過開放的道路而實現發展成果共享的根本目標。

少數民族；發展權；新發展理念；發展結構

發展權在當今世界扮演了眾多角色，發展權不僅是衡量所有人民和所有國家成就的標準，更是經濟文化改革的主要目標。以“發展”為內涵的少數民族發展權，包含政治、經濟、文化和社會發展權的有機統一，以“創新、協調、綠色、開放、共享”為內容的新發展理念對少數民族發展權不僅具有理論指導意蘊，更具有脈絡結構催動力。少數民族發展權在我國受到憲法與法律的事實肯定，憲法序言中確定的民族平等原則以及憲法總綱中規定的民族區域自治制度從根本法層面肯定了少數民族發展權。作為第三代人權的發展權，其集體主體性特征明顯。發展權是特殊種族與文化傳統連接起來的族群所享有的權利，但倘若片面性承認發展權主體的集體性，必然違背了發展權作為人權的基本價值理念。因而在新發展理念下少數民族發展權必然需要通過集體權利之奮斗而實現個人權利。自1947年我國第一個民族區域自治區——內蒙古自治區成立，民族區域自治制度已然在國內土壤生根發芽，民族區域自治制度的實施目的在于最大化調動各民族群眾積極性以充分實現民族發展。但各民族因歷史傳統、地理環境、人口多寡等原因，在現實的社會經濟發展中往往有實現程度上的差距，新發展理念要求各民族尤其是弱勢民族應當擁有充分的發展權，如何在新發展理念下構建少數民族發展權的脈絡結構，應是當下少數民族發展權理論研討之中心。

一、創新是少數民族發展權的源泉動力

在新時期如何最大程度疏通西部發展不利環節，縮短民族發展差距僅靠趕超的勇氣是絕然不足的，必然需要依賴創新的發展理念。少數民族聚居地集中于中西部，同東部沿海地區的經濟發展水平有著差異，這是無法否認的事實。將中西部經濟發展差距增大的原因歸結于地理位置、自然環境等客觀環境是過去通行的作法，中西部經濟發展長期以來的確依靠自然資源消耗產業，逐步引進外資、擴大出口以及依賴勞動力供給在一段時間內也取得成效，但在國際國內環境變換的背景下，如何解決產能過剩、出口受阻以及勞動力成本上升等問題成為當下少數民族經濟發展權的首要之義。因而，創新應當成為少數民族經濟發展權的第一驅動力。創新是民族進步之魂，創新不僅包含科技創新，更重要的是思想理論創新，讓創新成為經濟發展的自覺養成，創新意識的培養是少數民族發展權的重要一環。當然，因為西方發達國家長期在關鍵環節的技術壟斷，創新可能面臨著長期艱巨性，但華為手機、海爾冰箱等一系列領域的創新也為少數民族發展權樹立了堅定的目標旗幟，牢固信心通過創新發展模式以提高少數民族經濟發展水平。

少數民族特色文化的保護與傳承是備受關注的課題，對于少數民族文化的保護不能割裂少數民族文化的發展，新時期如何在傳承少數民族文化的基準上發展少數民族文化權利同樣離不開創新意識。民族特色文化無疑是一個涵攝廣泛的名詞，包括了民族獨特的生活方式、圖騰崇拜、宗教信仰、文化教育等多方面內容。內涵豐富的民族文化在新發展時期應當創新發展道路，不能僅僅停留在保護民族語言文字工作，更應當挖掘民族文化的底蘊意義，通過創新路徑使少數民族優秀文化在新時期得以發展與提高。人口規模較小的民族在全球化開放的浪潮中極易受到沖擊，其物質和精神遺產極易遭受侵犯而造成民族文化的徹底毀滅。自改革開放以來，國家在戰略層面始終重視民族地區教育的發展，教育是發展的根基，唯有通過教育才能使得民族文化得以傳承與創新。但長久以來少數民族教育的主要目的是縮小與發達地區教育的差距，在維持民族差異性和改善民族生存與發展方面還較欠缺［1］。倘若教育的目的只是單向度的推動民族地區的現代化，必然會導致部分民族文化的消滅和族群特征的弱化，因而當下必須直面過去民族地區教育的片面性問題，創新方式以解決少數民族文化教育的不適應性，在推動民族文化發展時必須充分考慮族群特性與人口特征，在文化碰撞的浪潮中構筑立足本族文化基礎的教育，避免民族文化在現代化發展浪潮中喪失本土家園而成為流浪者。

二、協調是少數民族發展權的內在要求

國家安全與少數民族發展權的協調與平衡是國家反恐進程中需要調整的價值利益。新世紀以來的國際形勢震蕩多變，恐怖主義已然成為跨國界的毒瘤，近年來頻發的恐怖襲擊事件（1）將反恐再一次提升到國家安全重點關注層面，2016年《中華人民共和國反恐怖主義法》的正式實施無疑是一例證。我國反恐法將恐怖主義定義為“通過暴力、破壞、恐嚇等手段，制造社會恐慌、危害公共安全、侵犯人身財產，或者脅迫國家機關、國際組織，以實現其政治、意識形態等目的的主張和行為”，然而如何準確判斷恐怖主義行為、如何辨析恐怖分子仍具有強烈的主觀性與政治性，且會伴隨社會環境因素和政治因素的發展而改變。國內的恐怖事件部分是境外恐怖組織與民族分割勢力勾結而成，在遏制打擊恐怖分子的同時如何平衡協調少數民族發展權是國家反恐亟需關注的問題。國家正當的反恐活動絕不能拋棄人權保護義務，協調平衡國家安全與少數民族發展權之間的關系是新時期發展理念下反恐活動應當關注的重點。近年來國內發生的恐怖襲擊案件使得民眾反恐意識顯著增強，每一位公民都可能成為下一次恐怖襲擊的受害者，民眾反恐安全防范意識空前強化，雖然溫和派穆斯林都在祈禱呼吁理性對待恐怖事件，洶涌的輿論仍將穆斯林群體推上風口浪尖。穆斯林的群體形象因恐怖襲擊而遭受損害，作為個體的穆斯林也自然受到牽連，長久以來平和的穆斯林受到的特殊優待 （獨立清真食堂、牛羊肉補貼、高考加分等等），一旦發生恐怖襲擊案件絕大多數平和穆斯林卻選擇噤言，或將責任推卸到極少數人身上，沉默有的時候會帶來黃金，但此時的沉默只會造成多數族群與少數穆斯林群體的割裂化。在同一現代語境下的多元文化必然需要國家協調，少數民族發展權絕不應受到不公正的對待，文明不應被同質化，但應在協調的基礎上站在同一個普世價值的基點上尋找發展的共識。

少數民族發展權的實現不僅需要協調外部因素，更應當協調內部政治、經濟、文化和社會四大發展權的有機統一。《中華人民共和國民族區域自治法》以七章共七十四條的篇幅較全面地規定了聚居區的少數民族對本民族本地區經濟、社會、文化和政治事務的參與發展權［2］。政治發展權是少數民族發展權之基石，在國內少數民族政治發展權主要指向民族區域自治權，在涉及自身政治問題上享有自我決斷權利，相對獨立處置本民族問題。經濟發展權是少數民族發展權之推動力，社會主義市場經濟下少數民族經濟發展權包括經濟發展方式及管理自主權、稅收自主權、財政自主權、收入方式選擇權等與經濟有關的權利［3］。文化發展權是少數民族發展權之命脈，民族文化是民族生存維系的紐帶，無論是民族語言文字權，還是宗教信仰權，亦或是教育權，均是一個民族繼承與發展的命脈。社會發展權則包括免于貧困的權利、就業權、勞動權等，是少數民族發展權的內在要求。實現新發展理念下的少數民族發展權必然需要協調四方面權利，以求相互砥礪，尋求共同發展。

三、綠色是少數民族發展權的必然方向

綠色發展理念無疑是對過往經驗教訓的深刻總結。霧霾已然成為全國范圍內最受關注的環境問題，李克強總理在2016年度政府工作報告明確指出“嚴重霧霾天氣在一些地區時有發生”，《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》的環境生態目標是“加強生態保護和修復”，“治理大氣霧霾取得明顯進展，地級以上城市空氣質量優良天數比率超過80%”。高度緊張的國家政策背后，反映的是環境權的進一步興起。自上世紀八十年代蔡守秋教授首倡環境權以來，環境權在國內已經被普遍承認與接受。無論是 《國家人權行動計劃2012-2015年》從國家政策層面肯定環境權具體權利的地位，抑或是最新《環境保護法》明確確認“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利”，均是對環境權存在的事實肯定。單純的事實肯定無法保障公民環境權的實現，尤其是環境權具有“積極權利”的屬性，國家必須從憲法和部門法層面充分保障環境權的請求權功能，在保護公民的環境權受益功能基礎上充分發揮環境權的防御功能。

過往的發展一度片面追求經濟效益而忽視生態環境，我們承認經濟發展是提高民族群眾生活水平的根基，但以消耗自然環境為代價的經濟發展只能取得一時的成效，綠色的發展方式才是長久的經濟發展方式。近年來少數民族聚居區無疑遭受了巨大的環境問題，原本脆弱的生態環境因石油開發、天然氣勘探等經濟行為而遭遇毀滅性災難，沙塵天氣愈演愈劣，生態系統遭受嚴重破壞。原本就處于經濟弱勢地位的少數民族地區如何能夠不走“舊路”實現綠色發展不僅僅依賴制度法規的建立，更應當依靠每一位公民轉變思維發展模式，避免割裂經濟增長與環境發展的關系。“要像對待生命一樣對待生態環境”，霧霾的兇猛襲來，讓環境權進一步變得清楚而真實，國家對少數民族環境權的保護不能僅停留在在資格確認階段，更需要啟動積極的司法行為，為公民提起環境公益訴訟提供便捷途徑。此外，綠色發展理念應當橫貫少數民族發展權的全部內涵，任何一項權利的發展都不能割舍環境發展。環境之重要性無需多言，著力強調綠色發展絕不只是一個迫于國際社會壓力的口號式呼吁，更是我們在反思過往發展進程中總結的深刻經驗，竭澤而漁式的發展應該退出發展的舞臺。我們已然發現了問題，而當下更為重要的是如何解決問題，在行動中將綠色發展理念落實到工作實務中，將綠色發展體現到少數民族發展權的各個方面。

三、開放是少數民族發展權的現代之路

開放是現代世界無可厚非的要求，每一個民族的發展都無法閉塞在固有的傳統環境之中。現代社會的隔絕性與穩定性都在發生崩潰，各項事件都在爆炸式地發生，這樣的現象可以稱作世界的現代化。羅爾斯在探尋人權基礎過程之中，提及社會合作之必要性。從沿海開放到內陸開放再到全面開放，沒有任何一個民族在當今世界的發展可以孤立于世界，我國憲法第四條規定“國家根據各少數民族的特點和需要，幫助各少數民族地區加速經濟和文化的發展”，各少數民族的特點和需求必然因時間和空間的原因而各有不同。在新發展理念下少數民族發展權無疑面對著兩大發展問題：一是如何走好開放之路，二是如何平衡開放帶來的域外沖擊。自2014年“一帶一路”政策實施開來，新疆、西藏、云南等地區的開放程度進一步提升。我國2.2萬公里陸地邊界線中近1.9萬公里在民族地區，138個邊境縣（區、市）中109個在民族地區［4］。不少民族區域占據國際通道的戰略性先發優勢，如何充分把握優勢條件，在交往互動中吸收不同地區的多彩文化，并將自身文化傳播域外，應當是中西部少數民族發展區域關注的核心。人類歷史交往的發展從來不是單線索的，利用“一帶一路”優勢條件，促進本民族經濟貿易、文化交流的發展，是民族發展權當下重要的推動形式。“一帶一路”沿線涉及到許多少數民族聚居地，其中不少是跨境民族，在維護本民族認同感的同時增強中華民族歸屬感，尊重各民族宗教文化，平等、包容、互利的開放心態有利于本民族的發展，同時也有利于國家整體的發展。

經濟發展權是民族發展權的重要推動力，經濟全球化的背景要求各民族懷有開放的心態以發展經濟。人是一切社會活動的中心，大量人口向城市流動是城市現代化發展的突出表現，少數民族流動人口數量更是一個龐大的數量［5］，流動性人口數量的增多必然為本民族帶來更多同外界溝通交流的機會，帶同時也帶來了一系列開放的問題。其一，大量勞動力外遷是否會造成本民族經濟的停滯不前。勞動力無疑仍是現代經濟發展的重要因素，缺乏勞動力的民族經濟必然需要突破原有框架結構，以創新、科技等新型產業因素推動民族經濟發展。其二，倘若某一民族以女工刺繡為見長，而適齡女性卻追求外經濟利益而選走他鄉，傳統文化的傳承發生了斷裂，如何彌補此類文化發展的窒礙應當是民族發展的一個重要解決問題。開放的發展理念不僅需要“走出去”的民族，更需要能夠“引進來”的民族，開放不僅要求少數族人拓寬視野主動融入外界社會，也需要各民族懷抱開放的心態歡迎文化的交流，在交流碰撞中以獲得經濟、政治、文化和社會的全面發展。

四、共享是少數民族發展權的根本目標

共享是少數民族發展權的根本目的，共享理念要求必須重視少數民族社會發展權的改善與進步。發展權是 “每個人和所有各國人民均有權參與、促進并享受經濟、社會、文化和政治發展，在這種發展中，所有人權和基本自由都能獲得充分實現”［6］。近年來“發展為了人民、發展依靠人民和發展成果由人民共享”的發展理念將著力解決民生問題放在關鍵位置，但近些年東西部發展進一步拉大，少數民族發展權要求必須解決日益增大的區域發展差距問題。各類社會矛盾具有復雜性與關聯性，但歸根到底都是社會物質利益的反映，解決社會矛盾的根本核心在于處理好社會利益關系，而公平正義是化解社會問題的根本原則［7］，共享是解決少數民族發展權的要義。“全面實現小康，少數民族一個不能少，一個都不能掉隊”，保障少數民族共享中華民族共同的發展成果以及保障每一名少數民族都能享受本民族發展成果，需沿兩方面脈絡展開：

一是保障少數民族的機會正義。機會正義絕非等同于絕對均等主義，機會正義也即保障每一個人參與經濟、政治、文化和社會生活的機會的公平。在少數民族聚居區，應當根據不同的民族的情況予以特殊分析，必須緊緊圍繞保障和促進社會公平正義來進行［8］，以云南怒江傈僳族自治州為例，時至今日，溫飽線以下的居民數量較少。更多的人不是窮在經濟上，而是窮在觀念上：消費觀念超前，生活理念超前，但是對于知識和政治，卻沒什么太大的興趣。少數民族聚居區許多處于國家接壤地區，特殊的地理環境造就了跨國界貿易的興起，經濟繁榮帶來的只是泡沫化的民族意識膨脹，文化素質和政治素養無從培育，更不論參與政治生活的熱情。可能在他們眼中，機會正義只要保障了經濟發展，手中握有金錢，其他的便無所苛求。對于這樣的偏遠地區民族，繁榮經濟必然是維系其生存的推動力，但發展教育提高公民素養則是機會公平需要著墨之處。除國界接壤區民族外，許多少數民族背井離鄉來到大都市而尋求發展，“內高班”的設立為少數民族適齡人群提供了教育的機會正義，而對于進入大都市打工的人群而言，教育的機會正義不如工作機會正義來的迅速。保障少數民族平等就業權是促進內地少數民族人群發展的必然途徑。

二是在機會公正的前提下實施針對性政策，努力實現發展成果由人民共享。設立專門的民族工作機構一直是我國憲法保障民族發展權的傳統方式，少數民族發展權的保障長期依賴行政權力的單一運作，行政權力的運作必然具有權威性且取得了一系列成果，行政權力在居民收入的二次分配中發揮了不可磨滅的作用。實施針對少數民族地區的幫扶政策，設立國家貧困縣，組織對口援助等政策均有助于少數民族享有發展的成果。此外，培育少數民族群體文化素養是發展成果共享的重要內容，擁有金錢、缺乏知識是一種普遍的現象，雖然幸福感是一個主觀性非常強烈的評判標準，但只有當你有機會活在另一世界中才能反過來覺得原來這樣的生活并不幸福，提高民族群眾文化素養才是長久的共享之策。

五、結語

習近平同志指出：“要創新手段，善于通過改革和法治推動貫徹落實新發展理念，發揮改革的推動作用、法治的保障作用。”我國憲法肯定了少數民族發展權的地位，在技術層面，通過法規將發展權從一種不清晰的抽象化解為具體的經濟發展權、政治發展權、文化發展權和社會發展權。將少數民族發展權追求作以制度化肯定，運用公權固定與保障發展權是將道德權利上升為法定權利的必然之路。少數民族發展權在新發展理念下應呈現新的脈絡結構，少數民族發展權在當下也勢必需要法治的驅動力。良好法律制度的構建與運行勢必將進一步推動少數民族發展權的運作。自改革開放以來，我們遭受過金融危機的沖撞，遇到過政治風波，也成功攻克了重大傳染病和重大自然災害，這一系列的成就都離不開發展理念的革新。創新、協調、綠色、開放和共享的發展理念是我們在面對新的發展環境下提出的富有中國特色社會主義發展特點的重大指導理念。當下少數民族的發展不能僅追求速度，更加注重發展的質量，運用創新和改革的方式，在新發展理念和法治的保駕護航中少數民族發展權必將實現新的光輝。

注釋：

（1）如2008年孟買連環恐怖襲擊事件，2013年波士頓馬拉松爆炸事件，2014年昆明火車站暴力恐怖案件，2015年巴黎劇院連環槍擊事件等。

［1］袁春艷.人口較少民族教育發展研究［D］.西南大學博士學位論文.2012.

［2］韓小兵.以人為本理念下的中國少數民族發展權［J］.中央民族大學學報（哲學社會科學版），2010（01）：8.

［3］彭建軍.少數民族發展權法律保障研究［D］.武漢大學博士學位論文.2012.

［4］王正偉.民族地區要在服務“一帶一路”戰略大局中大有作為［EB/OL］.http：//www.seac.gov.cn/art/2015/7/17/ art_40_231819.html，2016-05-01.

［5］鄧行.試論發展權與少數民族流動人口的權益保護［J］.貴州民族研究，2005（01）：24.

［6］聯合國大會1986年12月4日第41/128號決議：《發展權利宣言》第一條。

［7］孫國華.公平正義是化解社會矛盾的根本原則［J］.法學雜志，2012（03）：52.

［8］習近平關于全面依法治國論述摘編［G］.北京：中央文獻出版社，2015．

編輯：劉寧

C957

A

2095-7238（2016）04-0016-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.04.003

2016-05-06

國家社科基金重點項目“中國特色人權發展道路”（11AZD044）的階段性成果。