檢察機關在虛假訴訟治理中的角色定位與監督路徑

侯存海，周江濤

（濟南市槐蔭區人民檢察院，濟南 250023）

檢察機關在虛假訴訟治理中的角色定位與監督路徑

侯存海，周江濤

（濟南市槐蔭區人民檢察院，濟南 250023）

檢察機關承擔著訴訟監督的重要任務，是虛假訴訟綜合治理體系中的重要一環。在虛假訴訟的監督過程中，檢察機關應遵循事后性原則、公益優先保護原則、兜底性原則，妥善處理與第三人撤銷之訴、執行異議之訴、申請再審、另行起訴等制度的銜接關系，重點審查生效裁判文書、訴訟程序、執行程序中的虛假情形，積極運用調查核實權，探知事實真相，通過提出抗訴、檢察建議等方式履行檢察監督職能。

虛假訴訟；檢察監督；調查核實

一、檢察機關在虛假訴訟治理中的角色定位

目前，盡管社會各界對虛假訴訟的概念尚未形成統一認識，但比較權威的觀點認為，虛假訴訟是指當事人之間惡意串通，企圖通過訴訟、調解等方式侵害他人合法權益的行為［1］（p154）。虛假訴訟不僅侵害他人權益，而且擾亂司法秩序，破壞司法公信力，具有極大的社會危害性，必須予以嚴厲規制。2012年修改通過的 《民事訴訟法》、2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、2015年通過的 《刑法修正案（九）》均對虛假訴訟的治理給予了高度關注。但是，虛假訴訟的產生有其深刻的社會背景，加之其隱蔽性和信息的不對稱性，導致法院難以識別，利益受損的第三人或案外人通常無從知悉，根除該社會頑疾存在相當大的難度。作為國家法律監督機關，檢察機關是否應當介入民事虛假訴訟治理，又能發揮怎樣的作用，是值得認真思考的一個命題。

（一）檢察監督是虛假訴訟治理的重要力量

檢察機關介入監督虛假訴訟，有其正當性和必要性，理由如下：

1.法院內部救濟不暢。根據我國現有法律規定，對于案外人訴訟權利的保護有以下幾種：（1）有獨立請求的第三人主動申請參與訴訟；（2）無獨立請求第三人申請或由法院通知參與訴訟；（3）第三人撤銷之訴；（4）案外人申請再審；（5）另行起訴。從表面上看，我國的法律體系已經比較完備，但仍遠未能有效防范虛假訴訟的發生。究其原因，不難發現，我國的救濟程序仍不夠完善。《日本民事訴訟法》第71條規定，主張由于訴訟結果而使其權利受到侵害的第三人，可以作為當事人獨立參加訴訟。我國臺灣地區2003年頒行的“民事訴訟法”第54條的也有類似的規定。但我國尚未出臺類此制度，對于“訴訟結果有可能使自己的權利受到侵害”的情形，尚不在參與訴訟的法定事由中。制度尚存漏洞、法院救濟不暢，給檢察機關參與治理虛假訴訟預留了空間。

2.第三人或案外人維權能力不足。由于虛假訴訟當事人之間關系往往比較親密，在法庭上相互配合，被侵權的第三人或案外人往往難以在第一時間發現“虛假訴訟”。而且，即使在事后發現“虛假訴訟”，卻又陷入舉證不能的境地，既無法證明侵權人“訴訟”的“虛假性”，也難以證明法院的判決全部或部分錯誤。在當事人主義訴訟模式主導下，法院一般要保持中立，不主動幫助當事人調查收集證據。因此，在案外人或第三人“不能”、法院“無視”的情況下，只能借助檢察機關的專業監督來維護社會公平。

3.檢察監督有實踐基礎。近幾年，黑龍江、山東、四川等檢察機關針對虛假訴訟日益蔓延的態勢，紛紛開展了虛假訴訟監督專項活動。2013年至2015年，黑龍江省檢察機關共辦理虛假訴訟監督案件113件［2］，四川檢察機關辦理虛假訴訟案件158件［3］。在2015年3月至12月的虛假訴訟監督專項活動中，山東檢察機關共辦理虛假訴訟監督案件166件，其中提出抗訴52件，再審檢察建議80件、檢察建議31件，移送職務犯罪案件和刑事犯罪案件9件，2名法官和15名案件當事人及其他人員被處以相應的刑事處罰［4］。同時，檢察機關還制定或與其他機關會簽了治理虛假訴訟的規范性文件，比如：2011年，廣東省檢察機關出臺了《關于對民事訴訟欺詐加強法律監督的指導意見》；2013年江蘇省人民檢察院和江蘇省高級人民法院、省公安廳、省司法廳聯合會簽了《關于防范和查處虛假訴訟的規定》［5］（p38）。由此可見，各地檢察機關在開展虛假訴訟專項監督過程中，取得了一定成效，積累了豐富經驗，為下一步繼續開展此項工作提供了現實參考。

（二）檢察監督發揮的是配合、補充、兜底作用

既然檢察機關應當參與到虛假訴訟治理體系之中，那么，檢察機關在其間究竟能發揮什么樣的作用呢？顯然，監督民事訴訟參與人的訴訟活動，首先是人民法院的職責，不是檢察機關的職責［5］（p40）。檢察機關只是虛假訴訟防范體系中的有益補充，發揮著配合、補充和兜底的作用，不可“越俎代庖”，代替法院行使審判權力。具體而言，檢察機關應嚴守以下幾個原則：

1.事后性原則。該原則要求檢察機關保持適度的謙抑，不得干預法院辦案，應當在法院程序終結之后，再履行相應的監督職責。修改后的《民事訴訟法》209條首次規定了檢察監督的前置程序，這一程序同樣適用虛假訴訟檢察監督。對于未能通過法院程序救濟而直接申請檢察監督的案件，檢察機關不宜直接受理，應當告知當事人去法院提起第三人撤銷之訴、申請再審、另行起訴等。

2.公益保護為主原則。根據《民事訴訟法司法解釋》第一百九十條的規定，虛假民事訴訟侵犯的他人合法權益，包括案外人的合法權益、國家利益、社會公共利益。檢察機關應重點關注國家利益和社會公共利益的保護，一方面，是由于檢察機關代表國家行使監督權，保護國家利益和社會公共利益是其職權的自然延伸；另一方面，公權力對民事訴訟的介入要慎重、謙抑，能由當事人行使的權利就盡量交給當事人，避免打破訴訟平衡。公益保護為主原則已經被2011年“兩高”會簽文件、《民事訴訟法》及其司法解釋所確認。

3.兜底性原則。當然，對于窮盡所有訴訟手段仍不能獲得救濟的案外人，檢察機關出于維護公平正義的需要，就應當適時介入調查并進行監督，守好司法底線，切實保障人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義。

二、檢察機關對虛假訴訟的監督范圍

針對虛假訴訟，檢察機關的監督范圍主要有以下幾個領域：

（一）對生效裁判文書的監督

檢察機關對生效裁判文書的監督分為兩種情形，一是依當事人申請監督，二是依職權監督。

1.依申請監督。根據《民事訴訟法》第二百零九條“再審前置程序”的立法原意和事后監督原則，檢察監督與民事訴訟法中其他救濟渠道的銜接有以下幾種情況：

（1）第三人撤銷之訴與檢察監督。如果不能歸責于本人的事由未參加訴訟，但有證據證明發生法律效力的判決、裁定、調解書損害該第三人民事權益的，其應當根據《民事訴訟法》第五十六條第三款的規定提起第三人撤銷之訴，而不能直接向檢察機關申請監督。如果對撤銷之訴的生效裁判仍不服，在滿足“再審前置程序”的基礎上，方可提起檢察監督申請。此時，檢察機關是對撤銷之訴進行審查，但亦包含對原生效裁判的審查。

（2）提起再審與檢察監督。根據法律規定，案外人認為自身利益受到虛假訴訟侵害時，在兩種情形下可以提起再審。一是依照《最高人民法院關于適用〈民事訴訟法＞審判監督程序若干問題的解釋》第五條規定，案外人對原判決、裁定、調解書確定的執行標的物主張權利，且無法提起新的訴訟解決爭議的，可以向上一級人民法院提起再審。此處雖然提到執行標的物，但從解釋論上理解，應該不局限于執行過程。二是執行過程中提起再審。根據《民事訴訟法》第二百二十七條的規定，案外人對執行標的提出異議后，對法院的裁定仍不服，并認為原判決、裁定錯誤的，可以提起再審申請。在這兩種情況下，如果案外人（當事人）認為再審判決、裁定仍有錯誤的，即可向檢察機關提出監督申請。此時，如果符合《民事訴訟法》二百零九條第（一）、（二）項的，則檢察機關針對原“虛假訴訟”判決、裁定審查；如果符合該法二百零九條第（三）項的，則針對再審裁定、判決審查。

（3）執行異議之訴與檢察監督。根據《民事訴訟法》第二百二十七條規定，案外人提出執行異議后，對執行裁定不服，且訴訟請求與原判決、裁定無關的，應當提起執行異議之訴。在提起該訴訟之前，案外人亦不可申請檢察監督，只有對執行異議之訴的終審判決、裁定等不服，并申請再審后，案外人的申請才符合檢察機關的受理條件。此時，檢察機關重點針對執行異議之訴進行審查。

（4）無法院救濟渠道案件的檢察監督。在虛假訴訟案件中，除了上述幾種情形外，還有一種特殊的情形：案外人的債權因債務人提起的虛假訴訟而不能得到清償，但其并非法律意義上的第三人，不能提起第三人撤銷之訴；對執行標的亦無任何明確權益，不能提起執行異議之訴；不屬于原案件當事人，法律并未賦予其申請再審的權利。在此種情況下，該類案外人的權益如何救濟？其能否直接向檢察機關申請監督呢？根據兜底原則，檢察機關對此自然不能袖手旁觀。筆者建議，為了和目前法律相銜接，結合檢察監督事后性原則，該類債權人仍應該首先向法院申請再審。一方面，是為了給法院自身糾錯的機會，法院完全可以通過案外人的申請發現錯誤，從而以院長發現方式啟動再審程序。另一方面，即使法院駁回案外人的再審申請或逾期未作出再定的，案外人還可以根據《民事訴訟法》第二百零九條第（一）項或第（二）項的規定向檢察機關申請監督。當然，嚴格意義上講，受限于“當事人”的身份，檢察機關在此種情形下受理案外人的申請突破了《民事訴訟法》二百零九條的規定，系對“當事人”身份的擴大解釋。但在法律存在空白的前提下，此種做法是無奈之舉，也不失為有益的嘗試。

2.依職權監督。2012年修訂的《民事訴訟法》二百零八條規定，檢察機關對發現調解書損害國家利益和社會公共利益的，應當提出抗訴或檢察建議。《人民檢察院民事訴訟監督規則 （試行）》（以下簡稱《監督規則》）第四十一條第一項亦規定，損害國家利益和社會公共利益時，檢察機關應當依職權監督。根據上述法律規定，當虛假訴訟案件損害國家利益和社會公共利益的，檢察機關應當以職權啟動監督監督。此種情況下，不管有無當事人申請，檢察機關均按照“公益保護優先”原則，主動調查核實有關情況，并向人民法院提出抗訴或檢察建議。

（二）對訴訟程序的監督

1.妨礙民事訴訟行為的監督。《民事訴訟法》第一百一十二條規定，如果存在虛假訴訟情形的，人民法院在駁回訴訟請求的同時，應當根據情節輕重予以罰款、拘留；構成犯罪的，依法追究刑事責任。因此，對于虛假訴訟當事人，人民法院有三種懲戒措施，即罰款、拘留和移送刑事程序。人民法院所采取的強制措施必須嚴格遵守法律規定，否則人民檢察院即可對其違法行為進行監督。《監督規則》第九十九條第（九）項即規定，人民法院對當事人采取罰款、拘留等妨害民事訴訟的強制措施違反法律規定的，同級人民檢察院應當提出檢察建議。具體到虛假訴訟案件中，對于應當采取強制措施而未采取或者采取措施違法的，檢察機關可以提出監督意見。

2.審判人員違法行為的監督。在某些虛假訴訟案件中，發現也有法官的參與。比如，法官為當事人出謀劃策，指導其提起虛假訴訟等。甚至，有些法官還有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的行為。根據《監督規則》第九十九條第（十二）項的規定，如果審判人員實施或者指使、支持、授意他人實施妨害民事訴訟行為且尚未構成犯罪的，同級人民檢察院應當向人民法院提出檢察建議。根據《民事訴訟法》第二百條第（十三）項規定，如果審判人員審理案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的，檢察機關可以抗訴或提出檢察建議。

（三）對執行程序的監督

《民事訴訟法》第二百三十五條規定，人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督。而虛假訴訟當事人的意圖，有時也需要通過人民法院的強制執行而實現。因此，檢察機關對虛假訴訟的執行活動進行監督，就顯得尤為必要。具體而言，檢察監督的情形主要有以下幾種：

1.執行異議程序存在瑕疵。執行異議程序中，人民法院作出的執行裁定并不具有終結性，案外人或當事人對裁定不服的，均可申請再審或提起執行異議之訴。但是，如果執行異議程序中，存在程序瑕疵的話，檢察機關亦可向人民法院提出檢察建議。

2.配合虛假訴訟當事人轉移財產。在執行過程中，如果執行法官明知案件為虛假訴訟，或者與當事人相互串通，配合當事人快速轉移財產，則應對執行法官的違法行為進行監督。涉嫌犯罪的，移交偵查機關作刑事處理。

3.對虛假仲裁、虛假公證債權文書等的執行。在實路中，有些當事人并未提起虛假訴訟，而是通過“騙取”仲裁裁定、公證債權文書等方式，來實現其逃避債務、轉移財產等目的。根據《民事訴訟法》第二百三十七條、二百三十八條規定，人民法院在執行過程中，應當對上述兩種文書進行審查核實，如果發現確有錯誤的，裁定不予執行。在此情況下，如果人民法院應當審核而未審核，或者故意“無視”虛假仲裁和公證債權文書，導致當事人實現非法目的的，檢察機關應當提出檢察建議。

（四）對律師、法律工作者等代理人的監督

嚴格而言，檢察機關對于律師并無監督權。但對教唆他人或積極參與的律師或法律工作者，視情節輕重建議司法部門給予其處罰或追究刑事責任［6］。

三、虛假訴訟檢察監督的有關程序問題

（一）監督案件的受理

根據我國現行法律規定，檢察監督的啟動有兩種方式，依申請受理和依職權受理，下面分別予以論述。

1.依申請受理。在實踐中，利益受損失的案外人往往在未向法院申請救濟的情況下，直接到檢察機關申請監督。此時，檢察機關的受理存在困境。一方面，檢察機關根據案外人提供的證據資料初步審查后，認為申請案件有虛假訴訟的嫌疑，案外人利益確實有可能受到損失。另一方面，檢察機關卻因“再審前置程序”的限制，而無法受理案外人的申請。有的檢察機關出于維護公平的價值取向，根據《監督規則》第二十三條第（二）項的規定，將案外人的申請解釋為向檢察機關“控告、舉報”，依職權直接受理。筆者認為，此種做法有失妥當。一是缺乏明確的法律依據。關于檢察機關依職權受理案件，《民事訴訟法》和《監督規則）》有明確規定，此種情形顯然不屬于依職權受理的范疇。二是不符合立法原意。2012年《民事訴訟法》修改時，之所以規定“再審前置程序”，是因為要從程序上“解決重復申請、多頭審查的弊端，增強法律監督實效”［1］（p284）。因此，未窮盡法院救濟程序，而直接申請檢察監督，有可能還會產生多頭審查的情況，造成程序混亂，極大地浪費司法資源。三是存在法檢兩家認識上的分歧。雖然檢察機關是依職權受理，但因為并不符合依職權受理的法定情形，人民法院可以將其視為依申請受理，并以不符合“再審前置程序”為由，根據《民事訴訟法司法解釋》第四百一十六條第二款的規定，函告檢察機關不予受理。在此情況下，檢察機關的公信力將會嚴重受損。因此，正如本文第二部分所述，檢察機關應遵循事后性原則，告知案外人先尋求法院救濟，再根據《民事訴訟法》二百零九條規定申請檢察監督。

2.依職權受理。

（1）受理條件。在虛假訴訟案件中，如果檢察機關發現有損害國家利益或者社會公共利益情形的，應當根據《監督規則》第四十一條第（一）項直接受理。一般認為，國家利益就是指滿足或者能夠滿足國家生存發展為基礎的各方面需要并且對國家在整體上具有好處的事務［7］（p1093）。社會公共利益是指特定范圍的廣大公民所能享受的利益［7］（p1093）。應當說，國家利益和社會公共利益比較抽象，檢察機關在受理時容易產生分歧，需要在司法實踐中進一步總結經驗，并反饋至立法機關予以具體解釋。針對檢察機關辦理虛假訴訟案件的經驗看，虛假訴訟的類型主要是逃避管理類、逃避債務類和獲取其他非法利益類，占比分別為34%、18%和48%［8］。筆者認為，第一類虛假訴訟的目的是為了規避法律和國家限購政策、逃稅等，可以認定為損害國家利益，第二類和第三類虛假訴訟不宜認定為損害國家利益。有學者提出的損害案外人利益的虛假調解“也對國家利益和社會公共利益損害巨大［9］”的觀點，有擴大解釋的嫌疑，值得商榷，檢察機關在受理時應該慎重對待。

（2）受理通知書的制作與發送。關于是否制作《受理通知書》并發送當事人的問題，《監督規則》并無強制性要求，只是在第四十三條第二款規定，需要通知當事人的，民事檢察部門應當制作《受理通知書》，并在三日內發送當事人。由此可見，是否制作受理通知書，由民行檢察部門根據案件需要而定。筆者認為，在虛假訴訟案件審查過程中，往往需要向當事人了解情況。因此，為了體現檢察機關辦案的規范性，最好一并制作受理通知書并向當事人送達，以免引起當事人對調查核實的質疑和抵觸。

（二）監督手段

《民事訴訟法》第210條規定，檢察機關在辦理民事監督案件中，有調查核實的權力。因此，檢察機關在審查虛假訴訟案件時，如果確有必要時，可以行使調查核實權。

1.調查啟動。為防止公權力的濫用，檢察機關啟動調查核實權必須慎重，按照法定程序做好案件集體研究及審批工作。根據《監督規則》第七十條規定，需要調查核實的，由承辦人提出，部門負責人或者檢察長批準。

2.調查措施。《監督規則》第六十六條規定了六項調查措施，檢察機關根據該條規定，可以通過查詢銀行賬目往來明細、房產情況、證券開戶信息等，輔以詢問當事人、案外人的方式，綜合收集并固定證據。為防止相互串通，在必要時，也可以在同一時間對涉案當事人、律師進行詢問，通過當事人之間相互矛盾的陳述來探知事實真相。需要特別注意的是，調查核實權并非偵查權，不得采取限制人身自由和查封、凍結財產等強制性措施。

3.調查核實所得證據效力分析。檢察院依職權調查取得的證據，屬于司法探知，即按照法律規定的要求調查取證，從而探明抗訴事由是否存在，審判組織或審判人員是否存在訴訟違法的事實［10］。根據《民事訴訟法司法解釋》四百二十一條第二款規定，檢察機關因履行法律監督職責而向當事人或者案外人調查核實的情況，應當向法庭提交并予以說明，由雙方當事人進行質證。

（三）審查結果

檢察機關可以根據調查核實的不同情況，依法作出審查結論：提出抗訴或者檢察建議。主要包括以下幾種情形：

1.對損害國家利益和社會公共利益的虛假調解，檢察機關應當根據《民事訴訟法》第二百零八條和《監督規則》第四十一條，向人民法院提出監督意見。

2.對虛假的判決、裁定，主要有三種情形：一是檢察機關調取的或者當事人提交的新證據，足以推翻原判決；二是原判決認定的基本事實缺乏證據證明的；三是原判決認定事實的主要證據系偽造的。檢察機關可以分別根據《民事訴訟法》第二百條第（一）、（二）、（三）項提出監督意見。

3.對損害案外人利益的調解書，如何監督目前在審判監督程序中缺乏明確依據。筆者認為有兩種方案可供參考，一是認為調解書違法，二是認為調解書未能“在事實清楚的基礎上”分清是非。認為調解書違法的理由是，調解協議侵犯他人合法權益，違反了《合同法》第五十二條第（二）項，屬于無效合同，可以根據《民事訴訟法》第九十六條 “調解協議的內容不得違反法律規定”提出監督意見。認為調解書未能分清是非的理由是，當事人之間虛構事實關系，顯然不是建立“事實清楚”的基礎上達成調解協議，故可以根據《民事訴訟法》第九十三條“人民法院審理民事案件，根據當事人自愿的原則，在事實清楚的基礎上，分清是非，進行調解”的規定，提出監督意見。應當說，在缺乏明確法律依據的情況下，該兩種方案均顯得牽強。當務之急，還是盡快從立法或司法解釋上明確賦予檢察機關對該種調解情形的監督權。

4.對訴訟程序和執行程序的監督，上文中已經闡釋的比較清楚，此處不再贅述。檢察機關在具備相應的情況時，可以向同級人民法院提出檢察建議。

5.其他處理意見。除了提出監督意見以外，檢察機關根據案件的具體情況，還可以作出不支持監督申請決定、終結審查決定以及移送刑事審查決定等等。

［1］全國人大常委會法制工作委員會民法室.民事訴訟法修改決定條文釋解［M］.北京：中國法制出版社，2012.

［2］孫佳薇.省檢察機關開展虛假訴訟專項監督活動［N］.黑龍江日報，2015-5-14.

［3］王麗.四川積極防范打擊虛假訴訟［N］.檢察日報，2015-06-30.

［4］趙正杰.我省檢察機關再次啟動虛假訴訟監督專項活動［N］.山東法制報，2015-05-11.

［5］孫家瑞.檢察機關對于虛假訴訟的監督方法［J］.人民檢察，2014（14）：37-40.

［6］熊躍敏，王奕超.規制虛假訴訟的法律路徑探討［J］.人民檢察2014（14）：34-36.

［7］沈德詠.最高人民法院民事訴訟法司法解釋理解與適用（下）［M］.北京：人民法院出版社，2015.

［8］鄭新儉.民事虛假訴訟檢察監督問題研究［J］.人民檢察，2016（06）：11-15.

［9］李浩.虛假訴訟與對調解書的檢察監督［J］.法學家，2014（06）：67-76.

［10］蔡福華.調查取證：民事訴訟檢察的必要手段［N］.檢察日報，2012-10-30.

編輯：高學棟

D916.3

A

2095-7238（2016）04-0058-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.04.009

2016-04-21

山東省人民檢察院理論研究課題“民事虛假訴訟與法律規制”（SD2015C20）的階段性成果。

侯存海（1971-），男，山東濟南市槐蔭區檢察院檢委會專職委員。