論法治背景下的黨內民主集中制

張海濤

（山東大學法學院，濟南 250100）

論法治背景下的黨內民主集中制

張海濤

（山東大學法學院，濟南 250100）

民主集中制是中國共產黨的組織原則和組織制度，但易與黨內民主發生概念混淆和制度外延難以廓清的抵牾，然而兩者并非簡單的隸屬或包含關系，黨內民主為黨內民主集中制的執行奠定思想基礎和意識前提，黨內民主集中制則對黨內民主穩定和諧提供必要的組織保障。在建構黨內法治的重要語境下，應當根據黨內的規范性文件對黨內民主集中制的內涵作出界分，從強化基層黨委決策程序性規定、深化黨務公開制度、充分調動黨員行使權利積極性等方面完善制度外延。

法治；黨內民主集中制；黨內民主

黨的十八屆四中全會公布的 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在重申依法治國的同時，對新時期如何全面從嚴治黨提出了新的要求。而黨內民主集中制作為開展黨內組織工作的核心原則與制度支撐，既是實現全面從嚴治黨的必要內容之一，又是決定黨內治理現代化實現的重要因素。而國家治理現代化的推動與發展依托于黨內治理現代化的實現與跟進，因此黨內民主集中制成為了其中重要一環。從目前已有研究來看，研究方向主要集中于對民主集中制的內涵闡發，比如對民主的理解、集中的認識、民主集中制的歷史解讀等等，而在黨內法治建設的現今背景下如何審視民主集中制，卻鮮有論及。立基于十八屆四中全會召開以來法治建設的背景與語境，對黨內民主集中制進行準確的界定、及時的總結、科學的闡發，有利于為新時期黨內民主集中制的再發展厘清規劃、指明方向。

一、民主集中制的歷史演變與基本涵義

黨的民主集中制思想（1）最早可追溯至馬克思、恩格斯創建共產主義者同盟和第一國際期間。在反對巴枯寧無政府主義的絕對自由派過程中，馬克思、恩格斯融合組織紀律規定、民主制、有限度的集中制等思想，逐漸顯現出了黨內民主集中制的思想觀念。當然，有學者認為馬克思、恩格斯并沒有民主集中制的建黨思想，指出在無產階級歷史初期不具備實現黨內普遍民主和黨內嚴格集中的條件。［1］但是不容忽視的是，在馬克思、恩格斯強調民主制的同時，集中制的思想也逐漸體現于諸多公布的文件之中。在起草的《共產主義者同盟章程》中提到，“服從同盟的一切決議，保守同盟的一切機密”、“必須獲得一致通過，才能被收入某一支部”、“總區部時刻向充當最高權力機關的代表大會詳述工作情況，如若代表大會處于閉會階段則應當專向中央委員會對接匯報”等。在《國際工人協會共同章程》中，馬克思更為明確的表明總委員會的集中地位與最高權威，“對地方工人運動始終處于領導的地位，能夠不斷吸納和聽取地方工人運動的意見并加以討論，”這充分表明在共產國際的初期，民主集中制的思想已初露尖角。

列寧正式提出了民主集中制的概念，并逐漸內化為無產階級政黨執政的組織原則和組織制度。1905年，在列寧領導制定的《黨的改組決議》中提出“民主集中制的確立毋庸置疑，黨內必須且只能貫徹普遍選舉，將思想領導和實際領導的權能賦予選舉而出的中央機構，各中央機構并非一成不變，在有條件更換的同時保證最廣泛的公開性和嚴格的報告工作制度。”［2］繼而，在1906年召開的社會民主工黨四次會議上以寫入黨章的方式正式將民主集中制轉變為黨內工作的組織原則。整體看來，列寧所倡導的黨內民主集中制是一種建立在民主制程序之上的集中制，其本質是一種“可控的民主”制度。［3］

中國共產黨針對民主集中制進行了積極的探索。毛澤東在革命歷史時期提出“四個服從”，主張“個人服從組織，下級服從上級，少數服從多數，全黨服從中央，誰破壞了這些紀律，誰就破壞全黨的統一，”［4］體現出他對黨內組織制度建構的想法。在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》文中，提出“在人民內部需要自由，同樣也需要紀律；既不能缺乏民主，也不允許沒有集中。人民保有廣泛的民主和自由，同時又必須用社會主義的紀律約束自己，”詳細闡述了民主與集中、自由與紀律的辯證關系。鄧小平在1956年黨的八大《關于修改黨的黨的章程的報告》中，提出應將黨的執政地位與黨內民主集中制緊密相連，黨內應當毫不動搖地貫徹民主集中制。建國以來黨的歷屆中央領導集體對黨內民主集中制都十分重視，在不同時期的講話或文章中都對民主集中制進行了專門的闡述。

關于民主集中制的內涵。“民主基礎上的集中和集中指導下的民主”最能精準的昭示其制度的本源價值和核心追求，誠然這在最大程度上通俗易懂的闡明了民主集中制的內涵，但并不能從學理上完全解釋透徹。民主集中制的民主層面可以理解為少數服從多數的原則貫徹，因為只有少數服從多數的原則在黨內得到肯定與認同，在此基礎之上的個人服從組織、下級服從上級、全黨服從中央才能得以真正落實并獲得實際意義。正如劉松山教授所言，少數服從多數就是民主制的展現。如果以同一次會議、同一個機構、同一項事件、同一組人群為相同話語、相同場域來考慮和評析民主與否，一人一票制所運行的少數服從多數的過程，指向的就是多數人的民主，代表著民主的過程，產生的結果就是民主的結果，這是不同階級、不同政黨的共識。［5］而集中的層面則是民主結果的實施。比如，在根據少數服從多數形成最后的意見后，將意見以指導的形式讓少數不同意見者接受就是集中，再如，形成意見后 “堅定的貫徹落實”、“不同意見者無條件接受”就是集中的表現。此外，集中還可以視為民主結果的實現和民主價值的肯定。當然，對于民主集中制的把握并不僅僅是停留在從民主和集中兩個層面的認識，而是應當以聯系和統一的視角去解讀。劉少奇曾說過：“民主和集中——這是兩個矛盾的概念。它反映出客觀事實上的矛盾，反映著黨的矛盾結構。黨的民主集中制度是反映黨員與黨、下級對上級、上級對下級的矛盾統一關系的。”［6］所以，理解黨內民主集中制應當將民主與集中辯證統一的把握。有學者創造性的提出了“連續型變量”分析方式，通過對民主程度、黨內權力實際行使主體和權力運行制度化水平等變量的綜合考量，將黨內民主集中制分為了民主模式、委員會集中模式、個人集中模式，［7］這種跳出傳統的民主—集中對立的研究思路，就是對黨內民主集中制內涵全面認識的再創新。

二、民主集中制與黨內民主的關系闡發

黨內民主是一項政治概念，屬于政治范疇，而黨內民主集中制是一種組織制度，屬于組織范疇。因而黨內民主與黨內民主集中制兩者并不在同一理論范疇之內，既不能認為黨內民主包含黨內的民主集中制，也不能簡單的將黨內民主理解成是黨內集中制強調民主的一部分，可以說兩者是一種辯證統一的互動關系。政治原則要在組織上得到體現和保證，組織原則要為政治原則服務，受政治原則的決定和制約。［8］因而，一方面黨內民主是黨內民主集中制的前提和基礎，另一方面黨內民主集中制又深刻的影響著黨內民主的運行。

黨內民主是黨內民主集中制融貫實施的政治前提和基礎。黨內民主表征著一個政黨內部的組織生命力，黨內民主運行秩序的優良、開放程度的大小、自由張力的高低都將直接或間接的作用于政黨內部的所有制度，體現在政黨適用的各項原則。民主集中制作為黨內運轉的重要組織原則和組織制度，其原則的遵循與否、制度的建構好壞在很大程度上取決于政黨內部民主的價值追求和現實實踐。只有在政黨內部的大環境下保有民主的政治氛圍，黨員在各級黨組織內的地位是平等的、關系是民主的，才有可能實現黨內的民主集中制。［9］如果政黨本身的政治氛圍是領袖主義、個人崇拜、專制獨裁的，在政治范疇上是背離民主主義的，則政黨內部不會也不可能再去貫徹一項民主的組織制度。同時，黨內民主的政治氛圍愈發濃厚，則黨內民主權利運行的制度化越高，權利的合法化水平也將更加具有說服力，最終民主集中制在黨內實行的可能程度也將越大。所以，范疇間的影響邏輯應當是 “黨內民主——權利運行制度化水平——政黨組織內治理合法性與治理權威性——黨內民主集中制”，而黨內民主在邏輯體系中扮演著重要的政治動力源作用，因而黨內民主是黨內民主集中制得以在黨內貫徹實施的的政治前提和基礎。

黨內民主集中制是黨內民主的必要保障。黨內民主集中制作為黨內的組織制度，服務于黨內民主的建設，是黨內民主在組織制度上的體現和彰顯。這種深刻的影響包含四個方面：第一，通過黨內民主集中制在黨內的“普遍民主與有限集中”相結合，有利于加強黨員權利的民主保障，讓黨員對黨內的重要信息享有了知情的機會、對黨的政策制定獲得了參與的渠道、對黨的運轉創造了監督的條件。第二，通過黨內民主集中制，讓黨內決策的制定程序遠離了個人崇拜主義下的獨斷專行，使得決策制定更加理性化、科學化、制度化，保證黨內決策的正確實現與穩定高效，最終促進黨內民主的有序運行。第三，隨著經濟多元化發展帶來的政治多元化傾向，黨的領導面臨著新的不確定挑戰。為了防止政治上的無政府主義和抵制黨內的分散主義，增強黨的領導的科學高效，保障黨內民主的有條不紊，更加應當注重黨內民主集中制在實現黨內思想統一、提升黨的領導權威方面的重要作用，堅定不移的通過黨內民主集中制促進黨內民主建設的發展。第四，實體性民主和程序性民主的相互結合是黨內民主的重要特征。不可否認，黨內民主集中制包含民主的實體性要素，但應當承認的是這一黨內的組織制度是彰顯黨內民主的一種程序，本源上視為程序性民主。［10］因而，實體性民主的價值追求和期望目標是宏大的、抽象的，在實體性民主探索與實現的道路上必不可少的需要程序性民主的“保駕護航”。民主制度的對內約束性、整體權威性、對外剛性都有賴于民主程序性原則的實現。［11］黨內民主集中制中的“民主”是黨的組織制度中的一種程序性要求，民主基礎上集中和集中指導下的民主能否在程序上持續發揮作用和穩定結合，是決定黨內實質民主實現的必要條件。

三、法治背景下的黨內民主集中制考量

根據黨的十八屆四中全會依規治黨的精神，落實“既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”的黨內法治構想，2013 年11月，中共中央公布《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》（以下簡稱《綱要》），《綱要》第七部分為“完善黨的民主集中制建設方面的黨內法規，加快構建黨內民主制度體系”，對黨內民主集中制在法治建設的大背景下應該如何進一步完善和發展作了新的制度展望，對黨內民主集中制的組織建構提出了更加明確的立規要求。

（一）黨內民主集中制的主要內容。

在無產階級政黨的歷史變遷中，不同時期的領導人對黨內民主集中制的內容側重都有不同的理解和認識。筆者認為，新時期應當以黨章、《關于加強黨的建設的幾個重大問題的決定》和《關于黨內政治生活的若干準則》等文件作為探討黨內民主集中制的主要文本依據。通過梳理以上文件內容，我們可以將黨內民主集中制的主要制度內容總結為以下幾個方面：

第一，充分發揚黨內民主。各級黨組織和黨的主要領導機關均通過選舉的方式孕育產生，選舉人的意志通過選舉產生的黨代表和黨的委員會來實現，黨的上級機關在作出決定時要充分參考基層黨組織的意見，對涉及與下級組織有關的利益問題則應當征求下級組織的意見。黨內民主要以實現黨的綱領為目的，調動和激發黨內積極性。

第二，維護黨員權利，保障并尊重黨員的主體地位。黨內民主集中制能否有效運行在很大程度上依賴黨員權利的充分行使和完善保障，黨內要暢通上傳下達的信息渠道，確保黨員能夠充分知悉黨務黨情。提倡決策民主化，將領導、專家、普通黨員體系化聯結，群策群力逐步完善民主科學決策制度。將黨的方針政策、指示決議，及時傳達給下級黨組織和黨員，使黨員在黨內決策制定機制中實現預先了解、充分把握、正確諫言。對于規定的黨員權利，任何個人或團體均不得褫奪或侵犯，明確權利保護原則、落實權利保障措施、強化權利保護秩序。

第三，黨內必須實行正確的集中。黨內事項的決策過程實施少數服從多數的原則，基于此實現下級服從上級，全體服從中央的黨內集中機制，同時黨的委員會對黨的代表大會負責，并及時有效的向黨的代表大會匯報工作。

第四，加強組織性、紀律性，加強黨內監督。一方面，要重點防范黨內決策領導人員越權涉權，杜絕專斷和避免個人凌駕于組織之上的“一言堂”行為。另一方面，要審評黨員和黨的領導干部是否貫徹黨的路線方針政策，落實民主生活會等批評與自我批評的監督形式。

第五，堅持群眾路線。充分尊重民意，加強對基礎群眾意見的聽取。應當注重政治范疇上的“相信群眾、依靠群眾和全心全意為人民群眾服務”與馬克思主義認識論范疇上的 “堅持從群眾中來到群眾中去”相結合。［12］同時，在充分汲取群眾提出的建議的同時，要防止“過分注重民意”和“錯誤理解民意”的潛在風險。［13］

（二）黨內民主集中制的制度展望。

黨內民主集中制發展至今，制度完善的訴求呼聲日漸趨高。一是因為時代變遷、黨的執政環境變化引發的制度跟進遲滯。黨的十八大以來，如何從黨內制度上提供反腐敗的剛性規范已成為迫切需要，而黨內民主集中制作為重要的黨內組織制度，應當為改善黨的執政環境、優化黨的執政秩序、促進黨的治理現代化提供強有力的實體和程序支持。二是文本修改呼喚制度變革。黨的十八屆四中全會召開以來，依法治黨和科學治黨成為加強黨建的根本原則，黨內法規的建設被視為當前黨內治理的重要指向。《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》從六大方面提出五年內需要完成的黨內法規的修改和完善工作，而黨的民主集中制被視為重要的一部分。因而，結合《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》重新審視和完善黨的民主集中制是十分必要的。

完善基層黨委決策的程序性規定。民主集中制，在某種程度上可以視為是“廣泛的民主與高度正確的集中相結合”，因而基層民主是黨內民主集中制的根基所在，是黨內民主集中制能否逐步開展和成熟運轉的決定性因素，有必要盡快研究制定地方黨委決策的程序性規定。首先，明確民主協商的主體范圍。在全黨范圍內組織黨委民主決策存在范圍過于寬泛的問題，效率低下且浪費黨內資源，因而應當著重建構基層黨委決策程序。如果基層黨委決策程序涉及人數較少，則應當保證全體基層黨員參與；如果涉及主體范圍過多，則可以選擇分組討論或錯時決策的方式。其次，優化民主協商的議題選擇。過去黨委民主決策的議題主要與黨委的主要負責人的個人偏好相關，容易忽視黨內的重要問題，忽略基層黨員的個人訴求，因而應當緊緊圍繞黨委或黨組的中心工作任務，密切關注與黨員群眾利益相關的熱點難點問題。此外，建構民主協商的開放性過程。在議題選擇、決策討論和決策制定的不同決策形成階段都要充分保障黨員的積極參與，堅持制定過程不中斷、建議提出自由有序、黨員參與公正平等的原則，確保決策制定高效民主。

深化黨務公開制度。當前黨務公開制度主要存在的問題有：公開的范圍有限，存在應當公開而不公開現象；公開的程序不規范，關鍵環節避重就輕，“表面文章”和隨意性問題突出；公開的監督缺位，部分地區實際工作中缺少監督措施；公開的考核弱化，黨務公開的成效論斷僅憑黨委主要負責人主觀評價，缺少全面科學的績效考核體系。所以，要完善黨務公開制度，應該擴大黨務公開范圍，除特殊需要保密的黨內事項外均應向黨內公開。嚴格規范黨務公開程序，落實黨務公開的具體條件和制定黨務公開的具體步驟。完善黨務公開監督舉措，針對“任意插手”和“個人專斷”的黨內領導進行問責追究。建構黨務公開成效考核體系，根據公開記錄、黨員反饋等要素對黨務公開工作進行評價考量。

強化調動黨員權利行使的積極性。黨內民主集中制雖然明確規定了黨員所享有的知情權、參與權、表達權、選舉權、監督權，但文本規范與民主實踐存在的現實差距，導致黨員權利行使中出現了諸多問題：對黨章中黨員權利規定的不熟悉，不具備黨員權利行使的意識或權利行使積極性低等，這必然會影響基層民主在黨內政治生活中作用的發揮。權利的規定僅僅是提供了行使的根據，真正推動黨內民主和黨內法治建設的是權利的實踐。應當盡快修改完善《中國共產黨黨員權利保障條例》，將保障措施具體化，明確程序保障以及權利行使原則。及時把黨的方針政策、指示決議下達公布，讓黨員充分認識深入了解，積極拓寬黨內民主參與渠道。進一步提高黨員對黨內事務的參與度，強化對侵犯黨員權利行為的責任追求，通過動員、激勵、考核、獎懲等多種方式充分調動黨員權利行使的積極性和創造性，更好地發揮黨員在黨內生活的主體作用。

四、結語

作為重要的組織原則和組織制度，黨內民主集中制在推動科學治黨、依法治黨、民主治黨方面發揮著重要作用，為促進黨內治理現代化、激發黨內民主活力和黨內創造力、實現黨內法治與國家法治的聯動統一提供了充足動力。面對黨內實踐中，對黨內民主與黨內民主集中制在概念范疇和語義解釋上的混淆與誤解，應當以辯證統一的視角把握與領會兩者之間關系，這對于完善黨內民主集中制以及樹立正確的組織價值觀，鞏固制度運行的權威性起到了重要作用。在新時期全面提倡法治建設的戰略背景下，應當正確解讀黨內民主集中制的固有內容，同時要結合當下黨的執政所面臨的新挑戰，重新審視和豐富黨內民主集中制的制度理論，重點解決黨內民主集中制在黨內實踐中的突出問題，避免黨內權力非制度化運行，推動實現黨的執政穩定性和國家治理的長治久安。

注釋：

（1）實際上，民主集中制并非無產階級政黨所獨有，而是由無產階級政黨總結歷史經驗所提出的組織原則。在不同歷史時期，民主集中制都有著不同程度的體現：低生產力的原始社會中，分工與協作、服從與權威；奴隸社會時期，古希臘500人議事會的少數服從多數的多數決原則；封建社會時期，群主制的絕對專制和“諫臣”官僚體系的相對民主；資本主義社會中，代議制民主、選舉制、表決制等等。

［1］劉炳香.馬克思恩格斯沒有民主集中制思想［J］.理論探討，1989（01）.

［2］中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作室編.蘇聯共產黨代表大會、代表會議和中央全會決議匯編第一分冊［M］.北京：人民出版社，1964：10.

［3］管懷倫.論兩個“版本”的民主集中制［J］.江蘇社會科學，2006（02）.

［4］毛澤東選集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1991：123.

［5］劉松山.黨內民主集中制在人民民主中的運用［J］.政治與法律，2006（05）.

［6］中共中央文件研究室.劉少奇論黨的建設［M］.北京：中央文獻出版社，1991：6.

［7］嚴俊，石本惠.民主集中制的共和型民主模式與黨內治理現代化［J］.社會主義研究，2014（05）.

［8］任學輝.民主集中制與民主的分層［J］.理論與改革，2010（03）.

［9］李東明，王路新.發展黨內民主與堅持民主集中制的統一思考［J］.前沿，2011（06）.

［10］張書林.推進黨內民主建設應正確處理七大關系［J］.長白學刊，2008（05）.

［11］生佳根.論黨內民主建設的幾個關系［J］.理論月刊，2006（11）.

［12］王貴秀.論民主和民主集中制［M］.北京：中國社會科學出版社，1995：156—168.

［13］侯猛.政法傳統中的民主集中制［J］.法商研究，2011（01）.

編輯：邵西梅

C912.82

A

2095-7238（2016）04-0064-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.04.010

2016-01-23

國家社會科學基金重大項目“推進黨內法治建設理論與實踐創新研究”（14zhc006）階段性成果。