《國家安全法》在香港特別行政區適用的必要性及機制研究

王劍

（上海大學，上海200444）

《國家安全法》在香港特別行政區適用的必要性及機制研究

王劍

（上海大學，上海200444）

《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱《基本法》）附件三詳列了在香港特區適用的全國性法律，并規定附件三所列法律可以按照程序進行增減。實踐中，附件三所列法律也曾有過變化①。2015年7月，全國人大常委會通過的新《國家安全法》中明文規定，香港特別行政區有維護國家安全、領土完整統一的義務。根據香港特別行政區的性質和現狀，《國家安全法》作為一部旨在維護國家安全、統一的法律，應該在香港特區適用，具有必要性與合法性，符合《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和《基本法》的精神。全國人大可按照《基本法》所規定的程序，將《國家安全法》（部分）列入附件三，由香港特別行政區自行立法實施。

《國家安全法》；香港特別行政區；法律適用

依據《憲法》和《基本法》，香港特別行政區享有高度自治權。但這種高度自治權是受到限制的：一、有關國防、外交方面的權力由中央統一行使；二、香港特區的高度自治權由中央授權，并依據《憲法》和《基本法》監督。《基本法》對中央和香港特區權力的劃分有十分詳細的規定，這兩方面的限制，體現出香港特別行政區是中央管治之下享受高度自治權的地方行政區域，這一點是不能動搖的。

在法律的適用方面也是如此，原則上尊重香港特區的法制傳統，全國性的法律不在香港特區適用，但《基本法》也規定了例外，部分全國性法律適用于香港特別行政區，這一部分法律詳列于《基本法》附件三中。在香港特區適用的全國性法律雖然數量是極其有限的，但它們是中央對香港行使主權的體現，并涉及到國防、外交等重要領域，因而是非常重要的［1］。

按照《基本法》的規定，列入附件三的在香港特區適用的全國性法律可以按照程序進行增減。實踐中，從1990年《基本法》頒布至今，附件三中所列法律也曾進行過變化。2015年7月，全國人大通過了新的《國家安全法》，主旨在于維護國家安全和領土完整統一。法條也明文說明了，香港特別行政區有維護國家統一、安全的義務。這部新頒布的《國家安全法》，要不要在香港特區適用，能不能適用，如何適用，引出一系列問題，需要研究解決。

一、《國家安全法》在香港特區適用的必要性

新《國家安全法》的內容及立法精神和香港特別行政區的性質、現狀，都決定了這部法律應該在香港特區適用：

（一）《國家安全法》的主要內容及立法精神

《國家安全法》第一條就規定了立法的根本目的在于維護國家安全，緊接著第二條對國家安全的含義進行了闡述，最基本的就是維護國家主權、統一及領土完整②。第十一條第二款和第四十條第三款明文規定了維護國家安全（國家主權、統一和領土完整）是香港特別行政區及香港同胞的義務和責任③。《國家安全法》作為一部全國性法律，在現行《基本法》規定之下，未列入附件三之前，是不能直接在香港特別行政區適用的，這種情況下，上述所有規定基本都停留在理論層面，無法在香港特區發揮事實上的效力，為了改變這種局面，這部法律在香港特別行政區的適用是勢在必行的。

（二）香港特別行政區的性質、現狀分析

香港特別行政區的性質，決定了其在一些方面需要接受中央管治。全國性的法律的適用，就是中央實施管治權的一個重要方面，特別是旨在維護國家安全的《國家安全法》，更有適用的緊迫性，這也是香港的現狀決定的。

回歸近二十年，香港的政治、經濟以及社會各個方面整體上發展是良好的，但同時也存在著一些不和諧的聲音，特別是“港獨”言論及行為，嚴重影響著香港社會的和諧發展。最典型的案例就是“占中”事件和“港獨”分子沖擊駐港部隊軍營事件，從性質上來看，這兩起事件都已經危害到了國家安全，從案件的影響和處理結果來看，并不是那么的恰到好處，這也和香港特別行政區欠缺具體的維護國家安全的立法有關。在這種局面之下，也可以看到《國家安全法》在香港地區適用的緊迫性。

二、《國家安全法》在香港特區適用的法律依據

《國家安全法》在香港特別行政區的適用符合《憲法》和《基本法》的精神，是有法可依，具有合法性的。

《憲法》第三十一條規定：國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。從這一原則性規定中，可以看出特別行政區的地位和性質：特別行政區制度是在我國單一制國家結構形式下設立的，其本身就是國家管理制度的一個組成部分，它既有自己的特殊性，又要符合國家管理中具有普遍性意義的原則［2］。《基本法》依據憲法，對香港特別行政區的地位和性質作出了更加詳細的規定，特別是在第二章“中央和香港特別行政區的關系”中明文規定了哪些權力由中央授權行使，哪些權力只能由中央行使。中央授予香港特別行政區高度自治權，但涉及到國防、外交等方面的權力必須由中央統一行使。涉及到國家安全的問題，就屬于《基本法》所規定的國防、外交范圍。

《基本法》第十八條明文規定了在香港特別行政區實行的法律包括三類：第八條規定的香港原有法律④，香港特別行政區立法機關制定的法律，以及列入附件三的全國性法律，列入附件三的法律只能限于國防、外交以及不屬于自治范圍的法律。既然國家安全屬于國防、外交的范圍之內，則完全可以按照《基本法》的規定，《國家安全法》在香港特別行政區適用。

三、《國家安全法》在香港特區適用的機制

論證了《國家安全法》適用的必要性和合法性，解決了理論問題。實踐中，這部法律如何適用，適用的條件和方式是怎樣的，才是需要解決的關鍵問題。《基本法》第二十三條已經明文規定香港特別行政區要自行立法維護國家安全，理論層面已經有學者作了大量研究，爭議也很大；實踐層面，也正是由于很多人的反對，一直未能付諸實施，可以看到這條道路的艱難。此種情況下，可以換一種思路：香港特別行政區既然始終不主動自行立法，那就可以采取被動模式，由中央立法，在香港特別行政區適用與實施。具體如何實施，有以下幾方面需要注意：

（一）在香港特別行政區適用《國家安全法》的部分條款

《國家安全法》作為一部在全國適用的法律，部分內容與“一國兩制”，與香港特別行政區的基本政治、經濟制度是不相融，不適應的。這部分內容可以排除，不在香港特別行政區適用。例如，我國主體實行的是社會主義制度，《國家安全法》第一條就規定了要保衛中國特色的社會主義制度。在“一國兩制”方針的指導下，內地和香港特別行政區實行不同的社會制度，雙方應該互相尊重對方的社會制度。在這種情況下，如果把“保衛中國特色社會主義制度”直接適用于香港特區，則與“一國兩制”，與中央對香港的基本方針是違背的。所以，根據具體情況，在香港特別行政區適用《國家安全法》的部分條款，最低限度應當保證第十一條、第四十條立法精神的實現。

（二）香港特別行政區適用的《國家安全法》部分條款應列入附件三

《基本法》對在香港特區適用的全國性法律是有嚴格的規定的，第十八條第二款明文說明全國性法律除列于本法附件三外，不在特別行政區實施，換句話說，全國性法律在香港特別行政區適用，必須明文列入附件三中，《國家安全法》要想適用，自然也是如此。《基本法》還規定，列入附件三的法律只能限于國防、外交以及其他不屬于香港特別行政區自治范圍的。這一點上，筆者認為，國家安全可以擴張解釋于國防范圍之內，《國家安全法》列入附件三是合乎規定的。《基本法》第十八條第三款規定了附件三中法律增減的程序：全國人民代表大會常務委員會在征詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會和香港特別行政區政府的意見后，可對列入本法附件三的法律作出增減。這項規定，為《國家安全法》能夠被列入附件三提供了可能性和路徑，增減的主動權在于全國人大常委會。全國人大常委會完全可以按照《基本法》所規定的程序，將《國家安全法》列入附件三中。

（三）《國家安全法》在香港特別行政區適用的方式由香港特區自行立法實施

《基本法》第十八條第二款規定了全國性法律在香港特別行政區實施的方式為兩種：香港特別行政區在當地公布或立法實施。從實踐中來看，這兩種方式都存在：直接在當地公布實施的法律，例如《關于中華人民共和國國都、紀念、國歌、國旗的決議》和《中華人民共和國外交特權與豁免條例》；由香港特別行政區自行立法實施的法律，例如《特區假日條例》。這些法律中的有些條款就是根據《關于中華人民共和國國慶日的決議》制定的［1］。兩種方式選擇時需要考慮的最關鍵的是該部全國性法律需不需要根據香港的實際情況進行修改。《國家安全法》的條文規定比較原則化，需要其他法律輔助實施。在內地，《刑法》就規定了危害國家安全罪制裁危害國家安全的行為。《國家安全法》在香港的適用和實施同樣也需要其他法律輔助，所以其實施方式應為第二種：由香港特別行政區立法實施。《國家安全法》在香港特別行政區適用，適用的是原則性的條文，要使其真正發生效力，還需要有更加具體的規定。但并不建議香港特別行政區依據《國家安全法》制定一部新的法律，而是應在香港特區《刑事罪條例》中增加相應的條款，對危害國家安全的行為的構成和處罰作出詳細的規定，以使得《國家安全法》在香港特別行政區真正發生適用的效力，對于香港特別行政區危害國家安全的行為，尤其是“港獨”行為，可以按照相應的條款進行處罰。

四、結論

《國家安全法》在香港特別行政區適用，條件和時機是成熟的：從理論上來看，是符合《憲法》和《基本法》的，其內容本身也要求在香港特別行政區適用；從實踐中來看，《國家安全法》在香港特別行政區的適用是切合香港實際的，能夠有力地打擊“港獨”等危害國家安全的行為和言論。《國家安全法》可以按照《基本法》所規定的程序，列入附件三中，由香港特別行政區修改完善與之相關法律的方式來具體實施，特別是增設對危害國家安全行為的定性以及處罰的具體標準等相關內容。同時，《國家安全法》中與“一國兩制”方針以及《基本法》沖突的部分，應當排除適用。

注釋：

①刪除了《〈中央人民政府公布中華人民共和國國徽的命令〉附：國徽圖案、說明、使用辦法》，增加了《中華人民共和國領事特權與豁免條例》《中華人民共和國國旗法》《中華人民共和國國徽法》《中華人民共和國領海及毗連區法》《中華人民共和國香港特別行政區駐軍法》。

②《中華人民共和國國家安全法》第一條為了維護國家安全，保衛人民民主專政的政權和中國特色社會主義制度，保護人民的根本利益，保障改革開放和社會主義現代化建設的順利進行，實現中華民族偉大復興，根據憲法，制定本法。第二條國家安全是指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。

③《中華人民共和國國家安全法》第十一條第二款中國的主權和領土完整不容侵犯和分割。維護國家主權、統一和領土完整是包括港澳同胞和臺灣同胞在內的全中國人民的共同義務。第四十條第三款香港特別行政區、澳門特別行政區應當履行維護國家安全的責任。

④《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第八條：香港原有法律，即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法，除同本法相抵觸或經香港特別行政區的立法機關作出修改者外，予以保留。

［1］李毅.全國性的法律在香港特別行政區的適用問題［J］.政法學刊，1999（02）.

［2］喬曉陽.深入學習研討基本法，努力提高公務員素質——在“澳門基本法高級研討班”結業典禮上的講話［J］.澳門：“一國兩制”研究，2010（06）.

（責任編輯：張迦寓）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2016.05.062

D676

A

1672－0911（2016）05－0062－03

2016-07-14

王劍（1991-），男，上海大學法學院憲法與行政法專業碩士研究生。