內涵·困境·突破：絲綢之路經濟帶核心區建設的新疆方略*

王宏麗

（新疆社會科學院 經濟研究所 新疆 烏魯木齊 830011）

內涵·困境·突破：絲綢之路經濟帶核心區建設的新疆方略*

王宏麗

（新疆社會科學院 經濟研究所 新疆 烏魯木齊 830011）

新疆建設絲綢之路經濟帶核心區，既是國家戰略的西北體現，也是新疆構建開放型經濟、尋求更大發展空間的重大機遇和重要目標。各種優勢的疊加與國家戰略重要支點的匯集，能否使新疆從地理區位的核心建設成絲綢之路經濟帶的核心，仍需要在絲綢之路經濟帶核心區的內涵和建設路徑上深入探討。本文在空間經濟學視角下，嘗試闡釋絲綢之路經濟帶核心區的內涵，明確建設路徑，分析當前面臨的現實困境，提出應對策略，以期構建絲綢之路經濟帶核心區建設的新疆方略。

核心區 絲綢之路經濟帶 空間經濟學 機制創新 供給側改革

2013年9月，習近平主席倡議“共同建設‘絲綢之路經濟帶'”，同年11月，新疆迅速提出“建設絲綢之路經濟帶上的核心區”。2014年5月，第二次中央新疆工作座談會明確新疆建設絲綢之路經濟帶核心區，使新疆成為國內首個被國家明確絲綢之路經濟帶發展定位的省區，在全國產生了較大影響。同年9月，新疆出臺《關于推進新疆絲綢之路經濟帶核心區建設的實施意見》和《關于印發推進新疆絲綢之路經濟帶核心區建設行動計劃（2014～2020年）的通知》，全面部署核心區建設。2015年3月，中國發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，新疆和福建分別被賦予一帶一路的核心區，成為“穩定西北、經略東南”國家戰略的現實體現。

新疆，定位于絲綢之路經濟帶核心區，是以新疆獨有的歷史傳承、地緣優勢、人文優勢、資源優勢和政策優勢，［1]根基于國家戰略中新疆地位的快速提升，立足于經濟社會的發展現狀及未來發展潛力。但是，何為絲綢之路經濟帶核心區？有優勢、有地位、有潛力就能成為核心區嗎？新疆建設絲綢之路經濟帶核心區還要走多遠、如何走？這些問題都需要在探討中尋找理論答案以及在實踐上尋求突破路徑。本文以空間經濟學為研究視角，嘗試闡釋絲綢之路經濟帶核心區的內涵，明確建設路徑，探尋當前發展的現實困境，提出應對策略，以期構建絲綢之路經濟帶核心區建設的新疆方略。

一、絲綢之路經濟帶核心區的內涵

核心，即中心、主要部分，主要指事物或事情最重要、賴以支持其存在的那一部分。

“核心區”這一概念，來源自空間維度下的“核心—邊緣”理論。美國著名區域經濟學家弗里德曼（J·Fridmann）的空間結構思想下“核心—邊緣”（center-periphery）理論認為：核心區被定義為地域上有組織的一級社會系統，并能產生和吸收創新變化；而邊緣區域是由核心區機構決定其發展途徑的次級系統，并與核心區處于一種堅實的依存關系。［2]（PP163～165）核心區與邊緣區共同構成了一個完整的空間系統。在成功的經濟增長過程中，核心區是創新變革發源地，資本、技術和政策都有明顯優勢，并且政治機構集中，處于穩定發展和支配地位。之后，由于核心區繁榮發展，大大促進了相鄰地區的發展，投資、資源和人口遷移增多，呈現明顯經濟增長趨勢，這樣核心區與邊緣區的邊界將發生改變，空間關系重新組合，如果這樣的發展能按照一定的秩序進行，直到實現完全的空間經濟一體化。當然，也有可能隨著核心區的逐步發展，邊緣區受各種因素影響，人口、資源、資金等被核心區吸引而出現遷出效應，會使邊緣區呈現更加不利的發展局面。空間經濟學的重要貢獻在于在時間和空間的結合上對于解釋和預測經濟活動的變化規律方面有所作用。

“核心—邊緣理論”指出區域經濟增長要追求經濟要素，要增強空間結構關聯中的流動性，要加大空間結構聚集形態的變動，并提出空間結構優化演變促進區域經濟增長的規律。

絲綢之路經濟帶核心區，就是在絲綢之路經濟帶這一區域空間體系中具有重要作用及中心影響的區域。

中國倡導的絲綢之路經濟帶，是基于區域合作發展的目標，因此，在絲綢之路經濟帶沿線國家的基礎上，中國倡議更大范圍、更多沿線的周邊國家的加入，以尋求亞、歐、非洲及全世界各國的互利合作。因此，絲綢之路經濟帶的空間體系較難準確界定為某一區域或某些國家，空間體是以絲綢之路經濟帶沿線國家為基礎的空間延伸。

基于以上空間體系的論述，中國倡導的絲綢之路經濟帶建設的現實推動路徑和步驟，基本是以中國西、西北、北、東北向外擴散式、滲透式推進，有目標、有重點、有階段性地逐步實現與中亞經濟帶、環中亞經濟帶和歐亞經濟帶①上的國家和地區的合作發展。

因此，現階段，新疆建設絲綢之路經濟帶核心區，主要是指空間體系自中國東部沿海向西北內陸、通過新疆走出國門的“中國內地省區市—新疆—新疆周邊國家”。在這一空間范疇下，新疆提出建設絲綢之路經濟帶核心區。

1.空間體系的核心。自東向西的區域空間“中國內地省區市—新疆—新疆周邊國家”，新疆無疑是這一空間體系的中心。

空間差異性推動中國區域經濟空間格局的發展演化，經濟發展要素在空間地域配置的差異性以及由此差異性累積因果循環更進一步形成的空間區域的差異性，推動著區域經濟發展格局的演變。中國“十三五”規劃提出“以一帶一路建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展”推動東、中、西、東北四大區域板塊協調發展。東、中、西、東北四大區域板塊，空間區域范圍廣、行政區劃分布不均，基于各種影響因素判斷下又可劃分成空間體系更小、空間經濟聯系更為緊密的不同經濟區，當前，討論較多的是八大經濟區②。

以交通網絡為支撐的空間經濟區域，新疆成為中國內陸省區八大經濟區向西延伸，走進中亞西亞、跨入歐洲的必經之路，成為扼守亞歐兩大洲陸路通道的咽喉。所以，新疆成為現階段絲綢之路經濟帶空間體系的核心。

新疆與8個國家接壤③，擁有17個一類口岸，12個二類口岸，在航空、鐵路、公路、管道運輸等多種類型的空間交通網絡的支持下，新疆意在打造北、中、南三大通道形成貫通內地東、中、西地區與新疆周邊國家的互聯互通。北通道自交通網絡京津唐經山西、內蒙古，進入新疆伊吾，沿巴里坤、富蘊、北屯、阿勒泰，向北可至俄羅斯，向西可到哈薩克斯坦，向東輻射蒙古。中通道沿第二亞歐大陸橋隴海、蘭新線經新疆哈密、吐魯番、烏魯木齊和博州（阿拉山口）或轉至伊犁州（霍爾果斯、都拉塔、木扎爾特等口岸）均可進入哈薩克斯坦。北通道和中通道通過連接中國東部發達的環渤海經濟圈和長三角經濟圈，形成東北、北部沿海、東部沿海、黃河中下游地區與西北地區間的陸路暢通。南通道自廣東經湖南、重慶、四川、青海，進入新疆若羌，經且末、和田、莎車、喀什，從紅其拉甫口岸和卡拉蘇口岸分別至巴基斯坦和塔吉克斯坦。南通道通過連接中國最早的改革試驗區珠三角經濟圈，形成南部沿海地區、長江中游地區、西南地區與西北地區間的陸路暢通。新疆成為中國最發達三大經濟圈、八大經濟區向西北進發最終的匯集地和走出國門的必經核心。

“一帶一路”建設，成為協調中國東、中、西、東北“四大板塊”、優化區域發展格局、拓展發展空間的“三大戰略”之一。絲綢之路經濟帶，作為“一帶一路”陸路通道上重要一翼，新疆在其的核心區地位，毋庸置疑。

2.政策創新的核心。“歷史經驗和經濟理論都表明，……，政府干預—通過提高信息、協調軟硬件基礎設施的改善，以及補償外部性—對于幫助經濟體從一個發展階段過渡到另一個發展階段同樣是不可或缺的。”［3]（P202）這里，軟件基礎設施，就是包括制度、法規、社會資本、價值體系和其他社會經濟安排。政府在經濟增長過程中提供的各種干預措施所產生的積極作用，是有目共睹及有理論依據的。特別是在空間視角下處于經濟要素集中度低、發展增長極作用乏力、甚至是經濟要素處于“溢出”效益的經濟空間，政府“因勢利導”的重要作用和政策“積極有效”的促進作用，就尤為重要。

“創新是引領發展的第一動力”，黨的十六大報告中就已經明確“實踐基礎上的理論創新是社會發展和變革的先導”。因此，基于政府行為結果的“規則、政策、制度體系”的創新，是增強經濟發展新動力、推動空間經濟由“洼地”向“高地”轉變的重要路徑。要尋找和啟動經濟社會發展的新動力，必須謀求要素資源的優化配置、制度體系的深化改革，必須根源于創新，必須謀求于創新發展。

新疆，構建絲綢之路經濟帶核心區，必須體現空間區域范圍內的政策創新的核心。這個政策創新的核心，包含兩個層面。

首先，在國家層面，要深刻地認識到要以更大力度支持新疆的發展，要突破基于新疆屬于落后發展地區的顧慮，在政策創新上有所作為。例如，金融結構對經濟發展的重要影響已經毋庸置疑，“國際金融中心成長的動力主要有兩種拉力（科學技術、經濟發展），三種推力（供給因素、歷史因素和城市因素），以及地方政府公關政策的作用力”；［4]（PP43～47）“銀行業的發展對低收入國家的經濟有非常強勁的影響，尤其在外部融資依賴性強的產業表現得特別明顯”［3]（P321）。但是，中國有“中國西部金融中心”的成都、建設“長江上游區域金融中心”的重慶和建設“中國西部區域性金融中心”的西安，烏魯木齊卻沒有任何發展定位；成都和重慶雙頭領銜西部區域金融中心發展，分別排名全國第六和第八。西安排名全國第13位，烏魯木齊綜合競爭力位居全國區域金融中心排名第25位（總排名共31位），與成都、重慶和西安有著十分明顯的差距。［5]基于以上金融發展的理論，基于烏魯木齊所處的發展窘境與其戰略地位不和諧的發展現實，基于只有期望金融創新推動新疆經濟快速提高的發展思路，必須基于創新路徑，而且是必須基于國家層面的政策創新。

第二，在自治區層面，政策創新是引領當前形勢下新疆和諧發展、推動治理能力現代化的重要路徑，沒有新疆自我發展理念的政策支持和創新推動，新疆打造絲綢之路經濟帶核心區，仍是缺乏最為關鍵、最為重要的核心內涵。

3.交流交往的核心。交流交往，必是空間視域下各種經濟發展要素的集中、流動、交換等在空間范疇下的動態演示過程，勞動力、資本、土地、技術、管理等要素，在空間體系內交流、交往、聚集，是經濟發展動力來源，是形成經濟“增長極”及發展核心區的重要路徑。其中，最基本的要素，是人；最關鍵的行為，是人的交流交往。正是基于上述理論基礎和發展實踐，中國倡導的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中，民心相通成為合作重點內容之一。民心相通的重要發展基礎，就是重視人的交流交往。

新疆自古以來是東西方多元文化的交匯點，獨特的民族地域文化承載著多民族長期的共融發展，維吾爾族、哈薩克族、柯爾克孜族、塔吉克族、俄羅斯族等眾多跨界民族語言相通、習俗相近、互信互交，具備絲綢之路經濟帶人文認同與交流交往的重要基礎。只有在這一重要發展基礎之上，落實發展并確實成為交流交往的核心，成為聯通東西、接連內外，成為眾多膚色、各方語音聚集，多國多地人員交往、流動的中心，而不是發展成為交流交往的“通道”，新疆絲綢之路經濟帶核心區才“名副其實”，才真正具有空間視域下的核心區內涵。

4.和諧穩定的核心。能否順利推動中國所倡議的絲綢之路經濟帶建設，實現愿景目標和行動方案，一個重要的風險因素及推動障礙，就是絲綢之路經濟帶空間范疇下的地區穩定問題。如果沒有足夠的空間地域內的和諧穩定，如果沒有充分的國際間、地域間信任合作、聯合反恐，如果沒有確保穩定、防范風險意識、政治、機制等方面的保障，絲綢之路經濟帶建設的根基就難以穩固。

新疆構建絲綢之路經濟帶核心區建設，其中一個重要的政治內涵，就是必須建立和諧穩定的核心，這不僅是空間視域下，新疆內部經濟社會核心穩定發展，更重要的是和諧新疆、繁榮穩定話語體系的核心。

和諧穩定的核心，必須保證新疆經濟社會和諧穩定發展，沒有新疆的核心穩定，絲綢之路經濟帶東西貫通、內外聯通的空間體系就無法建立，新疆必須是核心穩定的核心。

和諧穩定的核心，還要求新疆必須建立反恐穩定、新疆治理話語體系，并使其成為堅實核心。新疆必須更加主動、更加積極地融入與內地反恐合作及與相關國家間的反恐合作，向世界展示新疆民族地區治理的成功經驗和獨特有效的治理方式，敢于發出新疆聲音。新疆必須構筑絲綢之路經濟帶永不塌陷的穩定高地，必須構筑全方位的安全核心，必須建成絲綢之路經濟帶和諧穩定的核心。

5.空間結構的核心。絲綢之路經濟帶，首先是基于空間經濟學視角的帶狀發展空間區域，新疆構建絲綢之路經濟帶核心區，也可以說是基于空間視域下點軸發展理論中，追求建立以新疆為經濟增長極進而發展為經濟核心區的經濟帶，是基于稟賦差異或競爭優勢所造成的發展程度懸殊有異的空間結構。因而，絲綢之路經濟帶核心區最終的發展內涵及發展目標，仍是空間視域下經濟帶發展的經濟核心。因而，必須追求新疆成為絲綢之路經濟帶空間結構的核心，這個空間結構的核心，包含經濟發展要素有效發揮功能、進而建立可持續的空間視域下經濟結構、產業結構、技術創新、制度結構乃至經濟績效的核心。

新疆推動絲綢之路經濟帶核心區建設，既是新疆開放型經濟發展的重要內容和最終目標，也是中國絲綢之路經濟帶建設進程中的至關重要的組成部分。上述五大核心區內涵，空間體系的核心是最具備建成條件的核心，是毋庸置疑的核心；政策創新的核心，是最為重要的核心，是必須首要突破的核心，是關系新疆核心區建設成敗的至關重要的核心；交流交往的核心，是發展基礎的核心，是經濟發展要素匯集的基礎核心；區域穩定的核心，是事關絲綢之路經濟帶能否成功的核心，是政治保障、國家安全的核心；空間結構的核心，是新疆絲綢之路經濟帶核心區建設的最高表現形式和最終建成標準，完全實現空間結構的核心，標志在新疆絲綢之路經濟帶核心區建設的完成。當前，新疆距離絲綢之路經濟帶核心區建設仍有較長的推進過程，所面臨的風險挑戰和現實困境，應在新疆核心區建設內涵的指引下逐步改善。

二、絲綢之路經濟帶核心區建設的現實困境

以“政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通”為合作重點的一帶一路愿景正在全國各省市的實踐行動中積極推動。新疆提出建設“五中心、三基地、三通道和十大進出口產業集聚區”④，引領絲綢之路經濟帶核心區建設進入實質性推進階段。但是，必須認識到新疆建設絲綢之路經濟帶核心區所面臨的挑戰，諸如：新疆正面臨喪失對中亞地區獨有的地緣優勢、與周邊國家經貿合作的發展環境不盡人意等。［1]（PP4～5）同時，更要注意到絲綢之路經濟帶建設中的現實困境。

1.核心區建設發展動力支撐不足。實體經濟經營發展困難。當前，新疆經濟下行壓力比較大，企業發展增勢較為緩慢，企業發展以“平安度過”為基本愿望，較少采用擴大經營和走出國門的經營方針，各大產業園區企業開工不足，發展速度減緩趨勢明顯。同時，新疆實現“走出去”戰略的企業，仍以國有大中型企業為主，仍以中央企業和內地駐疆企業為主，在新疆注冊經營的本地“土生土長”的企業少，中小型企業少。而新疆本地企業，由于企業規模小、自身管理水平低、戰略視野不清晰、人才（特別是專業人才和跨國經營人才）匱乏、投資領域和投資結構不合理、投資方式單一等自身發展不足明顯。尤為引人擔憂的是，新疆本地企業，在大規模援疆政策、各領域優惠政策及絲綢之路經濟帶核心區建設的實施過程中，難以享受各類優惠政策，更是加大了與內地來疆投資企業的競爭壓力，更加弱化了有利發展環境，再加之自身存在的發展不足，走出國門、邁向世界的競爭劣勢更加明顯。

通道經濟的區域經濟發展效應日顯弱化。新疆歷來存在一個問題，即新疆當地生產、當地加工的產品如何實現貿易對外出口和對內地市場的銷售，新疆仍長期僅是一個貨物集散地，貨源和貨物目的地都在內地市場和國外市場，是典型的兩頭在外的過貨通道，通道經濟的區域發展效應，難以成為對新疆經濟具有推動和增長作用的動力源泉。現在更為明顯的一個趨勢是，新疆制定的“貨物集散基地和國際物流中心”的功能正在弱化，新疆著名的幾大進出口商品集散交易市場經營慘淡，國外采購貿易更多地直接在內地市場完成，新疆變為更加赤裸裸的“過貨通道”。

口岸經濟發展趨緩。口岸經濟是新疆外向型經濟發展的風向標，是新疆進出口貿易發展形勢的縮影。2015年，新疆口岸對哈薩克斯坦進出口貿易總值為707.4億元（占新疆同期口岸進出口外貿總值的35%），同比下降35.6%。其中，新疆口岸對哈薩克斯坦出口426.9億元，自哈薩克斯坦進口280.5億元，同比分別下降為32.9%和39.3%。［6]2016年第一季度，新疆口岸對哈薩克斯坦進出口貿易總值為104.4億元，同比下降26.7%；其中，出口和進口同比分別下降21.1%和34.1%。［7]由于新疆鋼鐵企業基本處于停產與半停產狀況，2015年新疆口岸鐵礦砂進口同比降幅達80%。［8]而縱觀2015年新疆全年貨物進出口總額，同比下降28.9%。其中，出口和進口同比下降分別達到25.4%和48.2%。［9]由此可以看出，各種“下降”成為當前口岸經濟發展的現實困難。

2.核心區建設機制創新認知不深。創新發展，成為中國未來經濟發展建設的主旋律；創新發展，成為中國經濟社會發展的新引領和新動力；創新驅動發展戰略，成為中國經濟社會發展關鍵時期的重大戰略決策。無論是應對當今經濟發展形勢、絲綢之路經濟帶核心區建設，還是大力申請自由貿易試驗區，其核心都在于“制度創新、改革發展”，不在是簡單地爭取各種優惠政策、減免優惠稅收、形成政策洼地，而是要著重考慮推進體制機制創新、形成改革高地。這創新的首要任務，或者說借助創新的思路，我們著手要解決好體制機制問題。例如，霍爾果斯有“一區四園”，阿拉山口有“一區三園”，喀什經濟開發區涉及喀什市和克州伊爾克什坦口岸，“十三五”時期，喀什提出要建設的中國絲綢之路喀什國際經濟合作區也涉及有“一區幾園”，以上在新疆對外開放格局中最具代表性的三個地方，都存在由于行政區劃，分屬不同的縣域行政范疇，這其中存在的利益交織和博弈，只有具體執行落實部門的領導所知曉、所無奈，而又想迫切改變的現狀。再如，在霍爾果斯市、阿拉山口市成功建市之后，在不能增編增支、卻又缺人缺錢的現狀下，能否有行政創新手段和措施加以解決？能否借鑒、能否推廣？只有在這些方面上多思考多實踐，而不是一再強調要編制要支持，我們可能才會有大跨步的發展。

對“自由貿易試驗區”認識深度不足。中國在上海、廣東、福建、天津四地設立自由貿易試驗區（以下簡稱“自貿試驗區”），意味著東部沿海、東南沿海以及北部沿海再次形成了南北呼應的中國新一輪改革的“試驗田”。但是，在承載中國絲綢之路經濟帶核心區定位的新疆，并沒有像福建一樣進入“兩區”⑤時代，這意味著自貿試驗區缺失了在中國西北內陸的重要戰略布局，這對于實現中國倡導的“共建絲綢之路經濟帶”而言，不能不說缺少了空間支點、制度引擎和經濟增長引擎的助推。因此，無論從國家宏觀戰略格局，還是為促進新疆經濟社會穩定發展而言，新疆都必須進入自由貿易園區（Free Trade Zone）時代。這是新疆必須要抓住的第二個機遇。

新疆各級政府，特別是地州市縣政府，雖然對自貿試驗區建設給予了十分重要的認可度和十分高漲的參與熱情。但是，在認識層面和采取的措施上，仍處于提“概念”的狀態，仍處于以向上級部門“要政策、要資金、要項目、劃地域”的階段，對優惠政策、支持資金、發展項目納入上級規劃的期許十分迫切，并沒有深刻厘清、明確提出“我們要自貿試驗區，究竟要什么，究竟干什么”，并沒有牢牢抓住“制度創新、改革開放”這一自貿試驗區建設的核心，在制定發展目標上、在制定發展路徑上，依舊采用的是政府為主導、基礎設施建設為重點、項目引入為手段、政策傾斜為支撐、各類援疆為動力的慣性邏輯思維模式，而在跨越貿易便利化、走向投資開放、金融創新、制度創新的更深層次、更廣領域的改革措施上，觸及較少、討論較少。各級領導干部、特別是基層干部沒有展開討論、沒有更深領悟“制度創新、改革開放”這一核心思想，那么轉變發展思路、開辟新的發展路徑、找到新的經濟增長點，就是空談。

“體制機制不順”問題依然存在。自從新疆提出大力發展外向型經濟、口岸經濟以來，體制機制不順暢，幾乎就一直是個上至自治區和各地州，下至各縣市、各口岸都存在的、反映很久的問題，但是，直至今天，這個問題依舊不斷被提出，特別是其中條塊分割、部門協作、軟件建設不足等問題依然“微妙”的存在。這其中，確實有需要國家層面推動解決的問題，但自治區層面及各地州存在的“體制機制障礙”，還要我們靠自身重視解決。

3.核心區建設平臺開發績效不佳。喀什經濟開發區和霍爾果斯經濟開發區是新疆絲綢之路經濟帶核心區建設的重要支點和重要平臺。兩個開放區均有跨行政區域的各類園區，各園區建設中土地有效利用率有待提升。縣域經濟運行中存在的“同質化”發展傾向明顯，各自行政區域內，均有較大規模的園區建設，各種物流園區、工業園區、商貿園區林立，并均在著手推進二期、三期發展規劃的基礎設施建設項目，因此，明顯產生以下不足：第一，園區建設中土地利用率不高，審批規劃給企業土地面積過大，造成入園企業一超過二三十家，園區便再無土地可用，因而必須要著手園區二期、三期發展；第二，已入園的各類企業，廠房實際生產經營、生活配套、廠房利用率不足，當前運作最好的企業，實際設備購入率和開工率也都沒有達到廠房建設預期規劃，造成園區土地利用率嚴重不足，因此，單位土地的經濟產出效益難以提升；第三，有些規劃設計存在忽視本地區經濟發展階段、發展基礎、發展現實的問題，在方圓幾十公里之內，鑒于不同行政縣域的投資動輒數十億、上百億的各種園區荒寂孤立，除了有當前宏觀經濟發展的外在因素導致的現實實效難如預期發展的原因外，在根本上，規劃設計也存在缺乏政策持續性、存在弱化實際經濟發展能力的傾向、存在基于各自縣域行政力量割據區域一體化發展實際等問題，一味地求規模、求發展，造成空置現象突出。在當今重點解決去庫存、去產能的任務下，如果還在按照老思路重點以投資拉動經濟的模式進行發展，推動新城區建設、推動各類園區建設，就有可能還在不斷創造新的庫存問題、新的產能問題。

4.核心區建設內外環境難及預期。新疆建設絲綢之路經濟帶核心區，必須要有一個適宜經濟快速發展的內外環境。新疆周邊國家經濟社會發展及國際環境變化對新疆地區經濟社會穩定及絲綢之路經濟帶核心區戰略影響巨大。中國積極推動絲綢之路經濟帶愿景與行動，期望與周邊國家建立互利互信、深入合作關系，中國與周邊國家在國家層面互相簽署及推動了一系列政策措施和項目計劃。但是，必須認識到，由于受其他大國力量或政治勢力的影響，及受歷史等因素的影響，中亞地區的國家仍是存在刻意保持與中國交往交流的距離，新疆周邊國家的政策措施及行動力遠遠不及中國，特別是與在中亞地區具有主動性和積極性的新疆相比，行政態度和行政效率難以達到我們預期。即使是與我們發展意愿強的國家，由于經濟發展實力不足，基礎設施落后，能提供的市場空間和跨國貿易中保障服務支撐能力還遠無法滿足新疆發展需求。在政策制定方面，中亞國家面為減少對中國的依賴而采取的多元發展戰略，無疑是削弱了中國的競爭優勢；同時，由于這些國家“一關兩檢”、簽證辦理、貨幣互換、人員限制、投資等方面的諸多限制，以及難以消除的灰色清關、法律體系不健全等問題的長期存在，市場開拓形勢短期內難以達到預期。因此，向西的市場需求與中國及新疆期望拓展的外部空間市場的要求仍存在較大的差距，市場開拓形勢、供需合作空間范疇及合作程度短期內難以達到預期，仍需要長期的交融交往以提升合作發展空間。

三、絲綢之路經濟帶核心區建設的應對策略

由中國政府發出的“一帶一路愿景”日益得到世界的矚目及相關國家的回應，但是，這一理念由倡導發展至行動絕非是一朝一夕之事。新疆建設絲綢之路經濟帶核心區，風險與挑戰不容忽視，實現當前現實困境的突破更是刻不容緩，對此，建議采取以下應對措施。

1.堅持創新發展，增強經濟發展新動力。堅持創新發展，增強經濟發展新動力。經濟社會發展動力，來源于勞動力、資本、土地、技術、管理等要素資源的有效配置，來源于規則、政策、制度體系的有效推動，來源于需求供給的有效增長。因此，要尋找和啟動經濟社會發展的新動力，必須謀求要素資源的優化配置、制度體系的深化改革以及需求供給的放量擴大，這一切目標的實現，必須根源于創新，必須謀求于創新發展。必須激發以“大眾創業、萬眾創新”為宏觀發展環境下要素資源更有活力、更為優化的配置格局，必須謀求制度創新帶來的巨大推動作用，必須釋放新的需求和創造新的供給，因此，必須進行創新、必須堅持創新。

堅持創新發展，必須在要素資源優化配置中，大力進行科技創新、人才創新、管理創新和制度創新；堅持創新發展，必須在各領域各體系的制度創新中積極探索政府創新之路；堅持創新發展，必須以科技創新、制度創新推動釋放新需求、放量新供給；堅持創新發展，必須以理論創新、文化創新、企業創新、產業創新等各領域各行業的創新實踐行動，切實提高發展質量和發展效益，切實拓展發展新領域、新空間，切實構建形成全方位創新體系和創新體制。

2.切實轉變政府行政理念，重點突出體制機制創新。針對全國范圍內同樣存在的各地發展注重各類規劃、忽視管理體制機制及政策的問題，特別是要抓住全國第三批自由貿易試驗區的機遇，新疆首要必須解決好一個問題：重點突出體制機制創新。

首先，要切實改變體制機制不順暢的現實問題。喀什、霍爾果斯經濟開發區發展至今仍然存在的屬地行政干預、難以釋放發展活力的問題要有徹底的解決方式，在這一問題上，博州“跨區域整合資源、打破縣市行政區域界線，創新園區體制機制”的做法值得討論和學習。其次，要營造一個自上而下的注重體制機制創新的行政環境，改變各級政府官員向上“要優惠政策、要資金支持”的行政思路，鼓勵先行先試，大膽創新。至少應該掀起創新行政思路的討論高潮，從下到上聽想法聽思路，從上至下大討論大學習。第三，要不斷總結、擴大交流“體制機制創新”的經驗和做法，形成注重創新、解決關鍵問題（特別是遺留問題）的行政風氣。第四，轉變政府管理經濟的方式，減少政府干預市場行為。例如，我們進行的去產能去庫存的工作重點，不是讓政府出面決定要壓哪里的產能去哪里的庫存，而是要創造一個環境，讓沒有能力在市場競爭中生存的企業退出市場，讓市場中生存的企業不再是政府干預下才能生存的僵尸企業。目前現在推行的一些去產能去庫存的任務分解的做法，如果執行的不當，就是另外一種產生“僵尸企業、保大去小、保上級單位的企業去地方單位的企業”等干預市場行為的做法。第五，政府要切實注重經濟發展制度、經濟發展政策的重要性和政策績效評價的重要性，要加強政策制度制定的科學性研究以及政策制度落實的評價工作，例如，目前應在“投資準入政策、貨物貿易便利化措施、擴大服務業開放等方面先行先試”，那么，行什么試什么，都應該有比較、有研究。

3.深刻理解供給側改革，注重提高投入產出效益。我國“十三五”規劃明確提出：必須以提高供給體系的質量和效率為目標，實施宏觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底的政策支柱。

“宏觀政策要穩”，要求我們在實際工作中，要保持政策持續性，不能國家一提出新戰略新思路，就立即啟動一個新規劃新發展，不能主管領導一更替，就立即轉換發展思路發展理念，另起爐灶規劃、另開新區建設，要切實提高政策的連續性、保持地方發展的一致性。

“產業政策要準”，要求我們能提出適合新疆實際發展需要的產業目錄和產業政策，并以此來影響國家制定的產業政策。

“微觀政策要活”，要求我們不要拘泥于條條框框，只要國家不限制不禁止，就要先行先試，要自我發展。國家相關主管部門不禁止的，自治區相關部門就不要禁止，轉變“國家沒有說可以發展，我們就不能去發展”的一貫思維，要鼓勵基層部門以推動實踐發展為方向，大膽創新。

“改革政策要實”，要確實將現有政策落實、落地，發揮政策的最大績效，更要以實踐為基礎出臺好的政策、管用的政策。這是目前最難執行徹底的一項工作，一是新疆的很多優惠政策，并沒有落到實地，并沒有起到預期的促進經濟大發展的作用；二是新疆要創新的政策要有執行力和執行效果。以上是“十三五”時期國家的政策要求和新疆落實的難點，同時，我們還要面對一個現實問題，就是當前供給側改革的迫切實際，要提供“有效供給”，注重投資精準。這對新疆而言，既是機遇，也是困難。說其是機遇，因為新疆以投資拉動經濟的現實短期內難以改變，因此在供給側大有可為；說其是困難，是在于要提供的是“有效供給、高質量的供給”，要切實將“供給體系的質量和效率為目標”落到實處，因此，必須注重投資的精準和投資的效益。目前新疆一些地州進行的新區建設，基于有“國家專項、援疆支持”等資金來源，各種園區、物流基地等同質化發展思路明顯，因此，應注意控制建設規模，對于規劃設計要理性、要嚴格，對于項目實施要評估、要效益，切實提高資源開發利用效率，防止制造新的產能過剩。

4.加快推進“先行先試”，奠定“自貿區”發展基礎。對喀什、霍爾果斯、阿拉山口、烏魯木齊等新疆具有對外開放標志性的四地進行“先行先試”體制機制創新研究和實踐，為新疆“自貿區”的設立和發展奠定堅實基礎。目前，以投資拉動經濟為主，國有資本背景投資獨大，貿易規模和質量下滑、生產開工不足、物流運營成本較大、金融創新基本沒有落實的現實局面下，學習借鑒現有國內自貿區頒布的標志性改革措施，能加以利用的要加以利用，有更好做法的要大膽提出，加快進行體制機制創新進程。例如，福州對整車進口口岸非中規車業務，實行的“分類管理、驗證改裝、事后監管”檢驗檢疫監管模式，其他3個自貿區是如何監管的，可否適用于新疆霍爾果斯和阿拉山口整車進口口岸予以研究、學習和借鑒。再如，“先進區后報關”模式是上海自貿試驗區海關監管創新之一，現已被復制推廣至江蘇、長沙等國內其他保稅區，那阿拉山口、喀什、烏魯木齊這三個綜合保稅區可否借鑒？總之，認真梳理總結全國已有的經驗，落實、夯實我們自己的經驗。

啟動評估程序，對2010年全國新一輪大規模援疆以來，特別是自喀什、霍爾果斯國家級開發區政策實施以來的運行情況進行第三方評估，唯有在清晰認識政策實效的基礎上，我們才能看到到底是什么因素推動的開發區建設，在多大程度上推動了建設成果，國家的政策支持是否扎扎實實的落地，當地的政策創新是否切實有效，多年來制約口岸發展的根本性障礙究竟在哪里，這些問題予以徹底解決才能為我們今后扭轉“一直要政策、要資金，政策來了效果不大”的怪圈。歸根到底，新疆的經濟發展落后，更多的可能是與認識上的落后與執行力上的不足有關。

5.開展相關專業研究，提高指導實踐能力。加快開展相關領域專業研究，切實提高理論指導實踐能力。第一，當前，在新疆周邊國家市場開放程度及合作意愿、合作能力難以與中國及新疆預期匹配的現狀中，新疆目前該如何應對？企業如何走出去？對于今后周邊國家基于安全風險防范的視角，如何發展經濟？我們的開放程度和開放能力等問題也都亟需深入研究。第二，加強國際法律法規政策研究也是很早就提出的迫切問題。當前，新疆提出“五大中心”，其中，國際醫療、國際旅游、國際教育等眾多現實問題，迫切需要新疆出臺專項法律法規。第三，亞投行和絲路基金是我國力推的兩大對外資金項目，在加強周邊國家基礎設施建設方面，應該是大有作為。但是，在如何參與、如何運作等方面的內容各級部門提及的較少，這說明各級干部了解的少，這需要新疆有關部門加強研究、加強宣傳，增強各級干部對國家政策的了解程度。第四，加強對周邊國家的經濟、社會、宗教、法律等眾多領域的研究工作，定期發布權威和有影響力的信息，提高新疆的話語權，引導全國向西的注意力，增強全國企業對新疆及新疆周邊國家的專注度。

［注釋]

①中亞經濟帶、環中亞經濟帶和歐亞經濟帶的提法和范圍引自：胡鞍鋼，馬偉，鄢一龍.“絲綢之路經濟帶”:戰略內涵、定位和實現路徑［J].新疆師范大學學報（哲學社會科學版），2014（02）.中亞經濟帶包括：哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦、土庫曼斯坦等中亞五國；環中亞經濟帶包括：中亞、俄羅斯、巴基斯坦、印度及土耳其、伊朗等西亞國家；亞歐經濟帶包括：環中亞地區、歐洲和北非。

②八大經濟區：東北地區包括黑龍江、吉林和遼寧3省；北部沿海地區包括北京、天津、河北和山東2市2省；東部沿海地區包括上海、江蘇和浙江1市2省；南部沿海地區包括福建、廣東和海南3省；黃河中下游地區包括陜西、山西、河南、內蒙古3省1區；長江中游地區包括湖北、湖南、江西、安徽4省；西南地區包括云南、貴州、四川、重慶、廣西3省1市1區；西北地區包括甘肅、青海、寧夏、西藏、新疆2省3區。引自：中國（大陸）區域社會經濟發展特征分析，國研網數據庫。

③8個國家分別是：蒙古、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度等。

④五中心（區域性交通樞紐中心、區域性商貿物流中心、區域性金融中心、區域性文化科教中心、區域性醫療服務中心）、三基地（國家大型油氣生產加工和儲備基地、大型煤炭煤電煤化工基地、大型風電基地）、三通道（能源、交通、通信大通道）、十大進出口產業集聚區（機械裝備、輕工產品、紡織服裝、建材、化工、金屬制品、信息服務、進出口油氣加工、進口礦產加工及農林牧加工等）。

⑤“兩區”指自貿試驗區和核心區。

［1]王宏麗.立足實際，應對挑戰，科學籌謀絲路新戰略［J].克拉瑪依學刊，2015（05）.

［2]曾菊新.空間經濟：系統與結構［M].武漢：出版社，1996.

［3]林毅夫.新結構經濟學：反思經濟發展與政策的理論框架［M].蘇劍，譯.北京：北京大學出版社，2014.

［4]馮德連、葛文靜.國際金融中心成長的理論分析［J].中國軟科學，2004（06）.

［5]金融中心信息網.第七期“中國金融中心指數”（CDI·CFCI7）發布［EB/OL].http://www.cfci.org.cn/html/2015/09/24/ 2015092410163400486420849.html.2016-07-05.

［6]2015年新疆口岸對哈薩克斯坦貿易下降超過3成［EB/ OL].http://www.landbridgenet.com/yaoujingmao/2016-02-01/26461.html.2016-07-01.

［7]綜述：新疆口岸首季對哈薩克斯坦貿易下滑［EB/OL].http: //finance.chinanews.com/cj/2016/05-04/7858465.shtml.

［8]2015年新疆口岸鐵礦砂進口大幅下降同比降幅達80% ［EB/OL].http://www.100ppi.com/news/detail-20151224-715487.html.2017-06-28.

［9]新疆維吾爾自治區2015年國民經濟和社會發展統計公報.

責任編輯：曹李海

F752.45

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2016.04.07

*本文系國家社科基金重點項目“中國（新疆）與周邊國家的能源與貿易互聯互通建設戰略研究”（13AZD083）、國家社科基金重點項目“絲綢之路經濟帶建設與新疆穩定研究”（14AZD053）、新疆社會科學院重點科研項目”絲綢之路經濟帶框架下深化貿易合作發展研究”（14ZD03）的階段成果