基于流域生態系統管理的黑河流域法規體系框架思考

張大偉,王　聰,王道席,莫文春,徐　輝

(1.蘭州大學生命科學學院,甘肅 蘭州　730000; 2.水利部黃河水利委員會黑河流域管理局,甘肅 蘭州　730030;

3.蘭州大學經濟學院,甘肅 蘭州　730000)

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基于流域生態系統管理的黑河流域法規體系框架思考

張大偉1,王聰1,王道席2,莫文春3,徐輝3

(1.蘭州大學生命科學學院,甘肅 蘭州730000; 2.水利部黃河水利委員會黑河流域管理局,甘肅 蘭州730030;

3.蘭州大學經濟學院,甘肅 蘭州730000)

摘要：在借鑒國內外相關經驗的基礎上,結合黑河流域管理中存在的問題,以機構能力建設為主線,提出構建“一大一小一中”三套黑河流域法規體系框架的思路。通過比對,指出折中方案較為可行,該方案包括充實流域管理內容、明確各級責任主體及部門間協作機制、加強流域機構能力建設并強化社會公眾監督和穩妥推進流域立法工作四個方面的內容。該方案設計根據流域生態系統管理的要求,符合流域生態系統管理的思想,體現了流域生態系統管理的內容。

關鍵詞：流域生態系統管理;黑河流域;法規體系;框架

由于黑河流域的地形地貌復雜、氣候條件多變、熱點問題突出等特征,黑河流域水資源保護、開發、利用以及可持續管理日益受到重視。黑河治理在各方共同努力下取得了較為顯著的成果。據統計,自2002年7月17日至今,已連續12年29次調水進入曾干涸10年之久的黑河尾閭東居延海[1]。但是,隨著全球變暖和社會經濟的快速發展,黑河流域管理中存在的問題日益突出,法規建設薄弱,已成為制約黑河流域社會、經濟可持續發展的瓶頸。本文通過構建黑河流域法規體系框架,為建立科學、高效、可持續的黑河流域管理實踐體系提供有益探索。

1黑河流域法規體系框架構建的必要性

1.1戰略需求

1.1.1戰略地位重要

黑河是我國第二大內陸河,跨青海、甘肅、內蒙古三省區,流域面積約14.30萬km2。黑河中游的張掖地區,地處古絲綢之路和今歐亞大陸橋之要地,下游的額濟納旗與蒙古國形成了507 km邊境線,黑河流域還有我國重要的國防和軍事科研基地。同時黑河流域又是一個以農牧業為主的漢、蒙、回、藏、裕固族等多民族聚居地區,戰略地位十分重要。

1.1.2水事矛盾突出

黑河流域氣候干燥,降水稀少、集中且蒸發量大,為典型的資源缺水型流域,流域水資源難以滿足區域經濟發展和生態平衡的需要,水事矛盾相當突出。隨著經濟社會的快速發展,近年來流域水資源供需矛盾更趨凸顯,加上涉及的利益主體眾多且跨區域,協調管理難度大。

1.1.3生態危機嚴峻

作為西北地區灌溉農業開發最早的流域,急劇惡化的水環境明顯影響黑河流域的可持續發展,水循環過程的微小波動往往對該流域生態系統造成強烈影響。特別是近50年來,隨著人類活動持續增強,中下游地區嚴重荒漠化,居延海干枯,黑河流域已經成為我國兩大生態危急區之一和沙塵暴的主要策源地之一。

1.2實踐需求

1.2.1理順流域管理體制的需要

黑河流域管理局作為黃河水利委員會的派出機構,是在黑河流域依法行使水行政管理職責的具有行政職能的事業單位。而黃河水利委員會又是水利部的派出機構,相關權限依托于水利部授權,這就在一定程度上限制了黑河流域管理局議事及綜合協調能力的發揮,削弱了流域管理機構的權威性。為了貫徹實施《中華人民共和國水法》等法律法規,更好地處理與現行法律、法規,尤其是與地方性法規和政府規章的關系,亟須加強以流域為單元的生態系統管理,通過流域立法劃分流域管理機構和相關各級政府、水行政主管部門、環境保護行政部門及其他配合主體的管理職責和權限,在區域管理服從流域統一管理的原則下對黑河流域實行統一管理。

1.2.2加強流域管理手段的需要

實現流域統一管理、協調行政區域管理和行業管理,是流域管理機構的主要職責,其中涉及大量行政許可、監督和必要的處罰行為,需要依法具備相應的行政資格和能力。目前,黑河水量調度僅僅依靠單純的行政手段實施“全線閉口、集中下泄”,正義峽斷面下泄指標的完成和流域水資源的配置主要取決于上游天然來水過程。國家改革和發展委員會于2013年批復了《黑河黃藏寺水利樞紐工程項目建議書》,旨在對天然來水過程進行有效調控,保證正義峽斷面下泄指標并科學配置水資源,但還沒有相應的制度保障。由于現有的法律保障不足,流域管理機構在協調部門利益和區域利益上調控手段不足,力不從心。

1.2.3流域與區域統一管理的需要

黑河流域管理局通過協調地方政府及地方水務部門、用水單位及用水戶行使其水資源管理和調度職能,但現行法律法規在管理職責和權限方面沒有明確的法律界定,造成在具體實踐中流域利益和區域利益容易產生沖突。2012年4月黑河調水期間對黑河上、中、下游部分地區進行實地調研,發現中下游的用水矛盾十分突出,黑河流域管理局協調處理難度較大。2013年11月再次對黑河中游張掖市的甘州區、高臺縣和臨澤縣的部分地區進行實地調研,通過機構訪談以及入戶訪談,發現黑河流域管理局和地方水務部門的聯系主要發生在調水事務上,且具有階段性,和其他部門諸如法制、環境保護、農牧等的聯系較少。在張掖,灌溉與調水的矛盾十分突出,但由于缺乏相應的補償機制,其區域利益與流域利益必然在一定程度上不協調。因此,尋找“流域與區域相結合的流域水資源統一管理”模式的結合點顯得尤為重要和緊迫[2]。

1.2.4流域管理制度體系建設不斷完善的需要

國家層面的立法還不足以支持流域的統一管理[3]。由于缺乏上位法的支撐,現行流域管理制度的有些規定過于籠統和原則[4]。而且,黑河流域實務工作中常用的法規制度大多是水利部的規章和國務院、水利部及黃河水利委員會出臺的規范性文件,層級較低,約束力有限,多為應急立法,這種分散性、不完整的立法, 已不適應新形勢下流域管理實踐[5]。同時,現行法規制度大多是實體性規定而缺少相應的程序性規定,導致實體法所規定的目標難以實現。流域所經省區的相關地方性法規、省政府規章和規范性文件大都是圍繞國家立法制定的實施性立法和規范性文件,有效期短,延續性差。由于缺乏一部真正意義上的流域法,同位層級的流域管理立法(甚至是低層級的)無法協調水資源保護、水污染防治、水土保持、防洪等一系列問題。流域管理制度與地方性法規和政府規章、法律沖突較為突出,如取水許可權的沖突。

2國內外流域法制化管理的啟示

2.1國際啟示

通過梳理主要發達國家和國家聯盟,包括英國、美國、澳大利亞和歐盟對泰晤士河、田納西河、墨累-達令河、萊茵河以及歐盟水框架指令治理的經驗,其流域法制化管理的啟示如下。

2.1.1重視制定和完善相應的法律法規體系

各國往往都以一部基本法為基礎,具體制定并實施相關系列立法,不斷細化和增加規范范圍,通過區域立法與流域立法的有機結合、嘗試區際立法等保障流域的可持續發展[6]。

2.1.2注重流域機構能力建設

大多數國家都建立了完善而有力的流域管理機構,賦予流域管理機構一定的自主權,如英國的泰晤士河水管理局,美國的田納西河流域管理局(TVA)。同時注重協商機制,建立和完善州內、國內乃至國際水資源管理機構的協商機制,有力推動流域管理制度的順利實施,最大限度地減少執行阻力[7-9]。

2.1.3綜合規劃先行

各國普遍注重流域管理開發的整體規劃,規劃涉及面廣,綱領性強,有一定的前瞻性,對流域內包括水資源在內的各類資源進行保護和可持續利用,以使流域內各項與自然資源有關的活動相互協調。

2.1.4注重行政、法制、經濟、科技手段等方法的綜合運用

各國大都利用水權、水價的杠桿作用,注重市場機制,以及工程和非工程手段的運用。同時重視水資源數據和情報的利用與分享,致力于建立完備的水資源數據庫及先進的預警和監測系統[10-11]。

2.1.5強調公眾參與機制

流域管理中許多問題的有效解決都離不開公眾的參與,各國大都注重公眾參與且制定相應的參與機制,包括環境教育等內容,依法保障其權益的實現[9-10]。

2.1.6流域管理制度要有重點、分階段地落實

流域管理內容涉及面廣,所流經區域的人口、經濟和社會等背景各不相同,各區域的履行能力也各不相同。因此流域管理在總時間表可控的情況下,要分步驟、分階段、有重點地逐步落實[12]。

2.2國內啟示

目前我國在國家層面、流域層面和省區層面均制定有相關制度并設立相關機構。通過對《中華人民共和國水法》等國家立法以及《黃河水量調度條例》、《太湖流域管理條例》、《新疆維吾爾自治區塔里木河流域管理條例》和《甘肅省石羊河流域水資源管理條例》等重要流域的水資源管理法規制度進行梳理、歸納和總結,其制度建設的啟示如下。

2.2.1強調流域統一管理,樹立流域機構的權威性

在《中華人民共和國水法》“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制”規定的基礎上,流域法規制度進一步明確“行政區域管理應當服從流域管理”,更加符合流域水資源統一管理的實際需要。

2.2.2水量與水質管理并重

強調水資源保護,加強水功能區監測和治理,完善水量的統一分配、調度管理及用水管理規定,做好流域水量分配方案,加強城鄉生活污水的收集處理等制度。同時,重視地下水和地下水環境的保護,規范地下水開發的管理,禁止擅自開采承壓地下水。

2.2.3常規管理和應急管理相結合

嚴格改建或者擴大排污口的審查制度,完善工程建設項目的立項、審批及項目資金管理等日常管理。同時,制定流域突發污染事件的應急預案和旱情緊急情況下的水量調度預案等，建立應急水量調度的處置制度。

2.2.4注重生態用水保護,建立生態補償機制

各流域一般都要求推進經濟結構、種植結構調整,干流禁止開荒,防止生態用水被擠占,促進流域生態恢復。同時,建立區域間的生態補償機制,明確上、下游在排污超限，水質不達標方面的相互補償標準,對減排企業和轉產農民,由政府通過財政補貼等方式予以扶持。

2.2.5圍繞流域管理立法,制定配套措施

根據國家立法,結合流域實際,制定流域管理立法的系列配套制度或措施,使整個管理工作利于操作和執行。

2.2.6強化法律責任,增大處罰力度

明確管理部門及其工作人員的法律責任,做到權責一致。同時,加大對違法行為的處罰力度,對違反禁止性規定的行為,規定較為全面的流域管理責任條款。

3黑河流域法規體系框架設計

通過法規體系建設,旨在通過公平協商,建立一套既能實現資源共享,各方互相讓步,又留有充分的發展余地,并有共同遵守愿望的一系列法規制度。本文提出黑河流域法規體系框架設計的三套方案,即“一大一小一中”的立法規劃體系思路。

3.1方案一:大方案——應然法體系

大方案是按照法理和流域管理實際中存在的問題設計的一種應然法體系,即從黑河流域生態系統管理的角度提出黑河流域法規體系框架。該方案重點考慮以下問題:需要超越黑河流域管理局及其上級主管部門(水利部、黃河水利委員會)現有職能和上位法的部分規定;管理主體不僅以黑河流域管理局為主,還應包括國家水行政主管部門、環境保護部門及其他相關部門、黃河水利委員會、流域所在三省區縣級以上人民政府和相關部門等。通過列舉式規定和原則性規定相結合的方式明確賦予這些管理主體以相應的職責;制定一部黑河流域管理的綜合性和基礎性立法,即《黑河流域管理條例》。《黑河流域管理條例》需要對流域管理涉及的內容做出原則性的規定,對流域機構的地位、管理職責及法律責任做出明確規定,使流域管理機構的地位更加明確,權威性及協調能力增強。《黑河流域管理條例》也能為流域管理相關配套法規制度，流域內地方性法規和政府規章及規范性文件的制定、修訂和廢除提供依據和指導,這樣才能從根本上促進黑河流域管理更趨科學合理和綜合高效。綜合考慮黑河流域的地位和影響力以及國內其他流域立法的先例,該條例定位為國務院制定的行政法規較為科學合理。

3.2方案二:小方案——實然法體系

小方案則是按照國家三定方案規定的黑河流域管理局職責,在現行流域管理體制下,按照《中華人民共和國水法》相關規定,結合流域實際設計的一種實然法體系,即管理主體包括黃河水利委員會、黑河流域管理局、流域所在三省區縣級以上水行政主管部門,管理主體按照現行的法律規定,履行好水行政管理的相應職責。該方案重在流域管理法規體系的梳理、拓展、補充和提升,重點考慮以下問題:將《黑河干流水量調度管理辦法》拓展提升為《黑河流域水資源管理條例》,增加除水量調度之外的其他相關內容,形成流域統一管理的基礎性制度,并爭取將其上升為國務院行政法規;完善現有制度體系,爭取把有條件和成熟的制度上升層級,把職責范圍內還沒有制定的制度盡快開展調研以促進制定出臺;做好兩個溝通,一方面積極與水利部和黃河水利委員會溝通,爭取拓展黑河流域管理機構的有關業務,即在水利部和黃河水利委員會的職權范圍內拓寬授權,不僅涉及水量調度,還應加入水質管理、地下水管理、水土流失管理、水利工程管理以及水行政管理等內容,另一方面積極加強與各省區立法部門和政府部門的溝通與協調,做到地方法規體系建設和黑河流域法規體系建設能夠有機銜接。

3.3方案三——折中方案

折中方案主要考慮以下問題:根據現行水資源管理上位法(《中華人民共和國水法》等),在黑河流域管理局上級主管部門(水利部、黃河水利委員會)職能范圍內給黑河流域管理局拓展授權;在管理主體上不僅包括黑河流域管理局,還包括國家水行政主管部門及其他相關部門、黃河水利委員會、流域所在三省區縣級以上人民政府和相關部門等;以水利部為主,環境保護部配合,協調多部門和地方政府共同擬定《黑河流域管理條例》,仍然定位為國務院行政法規,以《黑河流域管理條例》制定為核心,以相關配套制度體系建設和機構建設為補充。

4推薦方案及其主要內容

大方案涉及內容和范圍較廣,小方案只屬于改良方案。考慮到操作難度和可行性、流域管理實際和效果需求,本文推薦方案三即折中方案。該框架體系的設計按照流域生態系統管理的要求,盡可能體現其思想,但又必須兼顧流域管理實際需求和現實操作性。流域生態系統管理是基于流域綜合管理模式,應用生態系統方法,通過具體的行動、過程和實踐,促進和實現流域的可持續發展[13]。折中方案涉及的主要內容有:

a. 充實流域管理內容。以流域為單元,以流域的生態系統健康和可持續發展為目標,在已有的流域規劃、水文監測、水量分配與調度、取水許可、工程管理、水事糾紛協調與處理等基礎上,爭取水利部、黃河水利委員會擴大授權,增加排污許可和水質監測、地下水管理、水資源保護和綜合開發利用管理、河道管理、防洪管理、水土保持管理、水利工程管理、監督處罰及相關法律責任等內容。明確建立流域內的生態補償機制,通過設立國家生態補償基金對資源調出區給予相應經濟補償以促進流域治理目標的實現和鞏固治理成果。明確調水的生態目標,確保中游節約的水用于下游的生態治理而不是生產建設。加快黑河流域綜合規劃的制定工作。

b. 明確各級責任主體及部門間協作機制。根據各主體本身管理權限和在流域管理活動中可能發揮的最大實際效益,明確各主體責任,形成以水利部、黃河水利委員會為領導責任主體,黑河流域管理局為協調責任主體,流域所在三省區縣級以上人民政府及水行政主管部門和其他相關配合部門、流域內的國防軍工部門等為執行責任主體的流域管理主體格局。實行最嚴格的水資源管理制度,明確水資源管理用水總量、用水效率和水功能區限制納污“三條紅線”目標,建立黑河流域管理行政首長責任制,確保流域目標在區域內得到支持。

c. 加強流域機構能力建設,強化社會公眾監督。明確或成立地方的流域管理機構和人員配備,加強機構管理能力建設,開辟社會公眾監督渠道,形成綜合化、層次化、專業化、責任化、社會化的流域管理體制。給農民用水者協會一定的經費支持，以鼓勵其有效參與流域節水，提高用水效率以及其自治水平和能力。

d. 穩妥推進流域立法工作。各層面依據輕重緩急,有計劃、分步驟,通過完善已有立法,協調相關立法,爭取新立法,制定流域和地方政府的配套制度等措施,逐步構建法規體系設計的框架和內容,制定或修訂不同層級的法規制度,形成以《黑河流域管理條例》為基礎的黑河流域法規體系框架。

研究認為,折中方案的內容設計符合流域生態系統管理的思想,較為科學合理,體現了流域生態系統管理的重要內容,包括:注重流域生態系統特征;適當調整機構和組織以適應流域生態系統管理的需要,加強機構能力建設;采用適應性管理方法,從實踐中積累經驗,及時調整行動;鼓勵各利益相關主體(stakeholders)共同參與、協商、討論和決定流域事務;采用多學科方法和多種手段進行流域管理;注重制定流域中長期規劃等[13]。

致謝:對黑河流域管理局、張掖市法制辦公室和張掖市水務局等部門在調研中給予的幫助和建議表示衷心的感謝!

參考文獻：

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Frame of legal system for Heihe River basin based on eco-system management of watershed/

ZHANG Dawei1, WANG Cong1, WANG Daoxi2, MO Wenchun3, XU Hui3

(1. School of Life Sciences, Lanzhou University, Lanzhou 730000, China; 2. Heihe River Bureau of Yellow River Conservancy Commission, Ministry of Water Resources of P. R. China, Lanzhou 730030, China; 3. School of Economics, Lanzhou University, Lanzhou 730000, China)

Abstract:Based on the worldwide relevant experience and the existing problems in the management of Heihe River basin, the idea for formulating three sets of legal systems for Heihe River basin is put forward by regarding the institutional construction capacity as the main line, that is, large scheme, small scheme and middle scheme. Through comparison, the middle scheme is the most feasible. It includes the following four aspects: improvement of management work of watershed, determination of multi-level subjects and institutional cooperation mechanism, strengthening of institutional capacity construction of watershed and public supervision as well as stable advance of legislation for watershed. The middle scheme is designed based on the requirements of eco-system management of watershed and is in accordance with the idea of eco-system management of watershed and reflects the content of eco-system management of watershed.

Key words:eco-system management of watershed; Heihe River baisn; legal system; frame

(收稿日期：2015-05-27編輯：胡新宇)

中圖分類號：D922

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9511(2016)02-0049-04

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.02.011

作者簡介：張大偉(1972—),男,甘肅景泰人,副教授,博士,主要從事流域管理研究。E-mail:zhdawei@lzu.edu.cn

基金項目：國家自然科學基金(91125020,71373109);中央高校基本科研業務費專項(14LZUJBWZY016)