岳城水庫供水管理中存在的問題與對策

王艷紅

(水利部海委漳衛南運河管理局,山東 德州　253000)

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岳城水庫供水管理中存在的問題與對策

王艷紅

(水利部海委漳衛南運河管理局,山東 德州253000)

摘要：作為水利工程供水體系的重要環節,做好供水管理,對緩解水資源供需矛盾和保障供水安全起著至關重要的作用。基于對岳城水庫供水現狀的分析,對水利工程供水管理中存在的問題及成因進行了深入的探討,提出了深刻理解做好供水管理工作對流域經濟社會可持續發展的重要意義,以及規范用水秩序、提高岳城水庫的供水保障能力,加快水價調整、促進節約用水和水資源合理配置,實行科學水價制度、保障工程效益的發揮的對策建議,以期實現流域水資源的可持續利用和經濟社會的可持續發展。

關鍵詞：水利工程;供水管理;水資源配置;水價

供水管理是當前影響供水質量的重要因素[1],而水利工程供水管理作為供水體系的重要環節,對緩解城市供水短缺、確保供水安全起著至關重要的作用。

水利工程供水管理是一個復雜的系統性問題,它包含區域內水資源調度與配置、水價制度管理、水資源市場化管理機制及運行機制等[2]。在水利工程供水管理工作的探索過程中,無論是國內還是國外,都曾出現過政策弊端效應,如美國中央河谷工程與后來的《墾務法》矛盾凸顯,出現90%以上供水為農業用水、農業用水合同水價低于成本水價、流域生態惡化等問題[3-4]。

如何有效地配置水資源、制定合理的水價、建立有效可行的水市場,因地制宜地做好水利工程供水管理工作,成為亟待解決的問題。

1工程概況

漳衛南運河流域地處溫帶半干旱、半濕潤季風氣候區,水資源年際變化大、時空分配不均、地區差異大,多年平均降水量608.4 mm,全年降雨總量的60%～80%集中在6～9月份,且年際變化大,最大、最小年水資源量之比為8～10倍,變差系數Cv值在0.6～0.7之間。流域人均水資源量、每公頃平均水資源量分別為440 m3和4 500 m3,均為全國平均水資源量的1/6,水資源短缺狀況十分嚴重[5]。加之隨著流域社會經濟的快速發展,水污染日趨嚴重,使得水資源供需矛盾更加突出。據調查,河系內安陽、邯鄲、邢臺、衡水、滄州等市由于地表水資源匱乏,地下水過量開采,已形成嚴重的地下漏斗。其中邯鄲、衡水、邢臺、滄州等市形成漏斗面積超過1 000 km2的深層地下水位降落漏斗區。安陽市地下水開發利用程度也達到了117%,已屬明顯過度開發狀態。

岳城水庫位于河北省磁縣與河南省安陽縣交界的漳河干流出山口處,是漳衛南運河流域最大的一座具有防洪、供水、發電等綜合功能的大型控制性水利樞紐工程,該工程1959年動工建設,1970年建成,后經數次加高加固,其汛限水位134.00 m,起調水位132.00 m,死水位125.00 m,現總庫容13億 m3,興利庫容6.3億m3,控制流域面積1.81萬km2,占漳河流域面積的99.4%。

2供水現狀分析

2.1入庫和出庫水量變化情況

岳城水庫上游建有3座大型水庫、12座中型水庫、141座小型水庫,總庫容13.14億m3。還建有紅旗渠、大躍峰、躍進渠和小躍峰四個總引水能力57m3/s,總引水量5.84億m3的引水灌渠。由于引蓄水工程眾多節節攔蓄,加上受氣候變化,該地區降雨量下降,河道基流減少以及上游地區經濟社會發展用水需求加大等因素影響,岳城入庫來水量和出庫水量大幅減少。據岳城水庫上游的觀臺水文站觀監測資料顯示:1962—1987年年均入庫水量為10.22億m3;1988—2013年年均入庫水量3.17億m3,減少7.05億m3。據水庫下游蔡小莊水文站監測數據顯示:1962—2013年年均下泄水量3.52億m3;2001—2011年年均下泄水量1.13億m3;2009—2013年年均下泄水量只有0.73億m3[5]。

2.2供水管理與水費計收

a. 供水管理情況。岳城水庫主要供水對象是安陽、邯鄲兩市,同時也承擔著流域內其他地區的應急調水和下游河道生態供水任務。供水管理主要由漳衛南運河管理局所屬的岳城水庫管理局負責。

水庫1972年開始向邯鄲、安陽兩市(以下簡稱“兩市”)供應農業和發電用水;1981年開始向兩市供應工業及城市生活用水。

為加強供水管理,水庫管理局制定了《岳城水庫調度運用手冊》《岳城水庫水費計收、使用和管理辦法》;供水量依據國務院制定的“優先滿足工業和城市生活用水的前提下,再分配農業用水”的原則,在滿足工業和城市生活用水的前提下,剩余水量按冀、豫兩省商定的邯鄲市60%的、安陽市40%的比例分配農業用水;實行了計劃供水、合同管理、按月交費和按月公告水質監測與評價成果等制度。但由于水庫興利庫容尚未提高,加上入庫水量的大幅減少,為保證城市生活用水,只能壓縮農業和下游河道生態供水量。

b. 水費計收情況。岳城水庫自供水以來,一直實行“單一水價”制度。農業、發電以及工業供水的首次定價分別是1972年和1981年,此后又分別進行了4次和6次調整。現行的農業水價0.03元/m3是國家發改委2000年批復的;非農業供水價格0.30元/m3、發電供水價格0.006元/m3是2013年批復的。雖然現行農業、非農業和發電水價經過調整有了較大幅度的提高,但也僅為成本價格的15%、76%和5%。

水庫建成初期,只供水不收費。1972年原水電部批準征收農業和發電水費;1981年開始計收工業及城市生活供水水費。據統計，1973—2013年水庫共向兩市供水84.03億m3，向河北白洋淀、衡水湖、滄州市,天津南大港等地應急供生態用水8.38億m3。累計水費收入1.74億元,年均收入348.21萬元。

3存在問題及原因分析

3.1上游水資源過度開發,水庫入庫水量大幅減少,下游供需矛盾突出

據統計,1977—1992年四大灌渠的引水總量為93.94億m3,〗年均引水量5.87億m3。1980—1988年在年降雨量減少10%的情況下,觀臺水文站徑流和漳河下泄水量卻減少了82%和96%。從水庫向兩市農業供水情況看,1962—1971年年均供水6.79億m3;2003—2013年年均供水1.12億m3,相比減少5.67億m3[6]。

由于上游大量的蓄引水工程,過度開發漳河水資源,岳城水庫可供水量大幅減少,調節作用得不到發揮,更加劇流域下游地區水資源供需矛盾。

3.2上游入河排污口眾多,飲用水安全受到威脅

漳河上游入河排污口眾多,據統計，2010年僅濁漳河上長治河段影響河流水體的污染源就有173家,其中工業污染源159家,工業廢水排放量5 057.18萬t,占流域總廢水排放量的43.11%。從21個水質監測斷面的水質評價結果看,Ⅴ～Ⅳ類的水質斷面8個,占監測段面總數38%。2013年1月轟動全國的岳城水庫水污染事件就是由于該河段工業源污水超標排放造成的。

3.3汛限水位偏低,洪水資源得不到有效利用

岳城水庫現行的汛限水位和起調水位是1987年核定的(主汛期既7月1日—8月10日汛限水位134.00 m,起調水位132.00 m),隨著水庫加高加固,其防洪標準已由原來的1000年一遇,提高到了2000年一遇,但汛限水位一直未作調整。據統計，1980—2001年總下泄水量27.73億m3,其中:1982年和1996年兩洪水年下泄水量占54%,其他年份也因超汛限水位,為騰庫迎汛而下泄。

此外,該地區降雨量的80%集中在汛期,這些洪水資源也因汛限水位過低,而無法得到有效利用,致使水庫處在汛前棄水、汛后無水可蓄狀況。

3.4水價未達成本，政策性虧損嚴重

水庫主要供水對象面向安陽、邯鄲兩市,同時也承擔著流域內其他地區的應急調水和下游河道生態供水任務。隨著水價的逐步調整,水費收入雖然有了一定幅度增長，但由于各類供水價格長期達不到供水成本,帶來的政策性虧損巨大。如:農業水價截至2012年,已12年未作調整,按該年海河水利委員會上報的《岳城水庫供水成本價格核算方案》中核算的農業供水成本0.20元/m3和5年平均供水量1.17元/m3計算,水庫每年僅因農業供水未達到成本價格帶來的凈虧損就達2 340萬元。此外,水庫承擔的河道生態供水等公益性任務,沒有補償渠道,再加上國家財政資金投入不足,使得水管單位長期虧損經營。據水庫財務報表顯示:2008—2010年財政年均撥款1 119萬元,占年均公益消耗5 455萬元的21%,年均水費收入1 139.07萬元,占年均供水消耗4 464萬元的26%,年均虧損7 661萬元。此外,廉價的農業供水,無法有效改變“大水漫灌”的澆灌方式,水資源浪費嚴重,更加劇了水資源短缺的矛盾。

3.5單一制水價計收方式,不利于水資源的合理調配

岳城水庫水費計收實行的是“單一制”水價計收方式,這種計收方式存在著以下幾方面的不足:

a. 沒有將調整水價水平與改革水價計收方式有機地結合起來,也未能體現水利工程供水特點和水資源的稀缺程度,這樣不僅不利于水資源的可持續利用,甚至有些年份供水單位連基本的運行管理費都得不到保障。

b. 不利于建立“優先利用地表水、積極引用過境水、限制開采地下水、鼓勵利用再生水”的合理開發利用水資源的用水次序，不利于最大限度地發揮水資源的社會效益、經濟效益和環境效益。

c. 不利于從根本上改變“大計劃,小用水”的局面。供水單位為了滿足用水戶需求計劃,供水工程必須蓄存足夠的水量,若在汛前不能按計劃供出,為保安全只有大量棄水。

d. 不利于促進節約用水。雖然水價是刺激用水效率、克服浪費的最有效和最敏感的措施,但是,由于單一水價缺乏“活性”,在水價偏低時,勢必造成水源地周邊地區浪費現象嚴重,下游缺水又無水可供的局面。

4水利工程供水管理改革的對策建議

4.1做好供水管理工作對流域經濟社會可持續發展的重要意義

水是生命之源、是經濟動脈,是關系到整個社會經濟能否實現可持續發展的關鍵因素。做好供水管理工作,是社會經濟可持續發展的需要,是社會文明進步的需要,是構建社會主義和諧社會的需要,是全面建設小康社會的需要。做好供水管理工作,要以科學發展觀為統領,緊緊圍繞國家新時期水利工作的總體思路和要求,堅持以人為本,把解決民生問題放在更加突出的位置;堅持人與自然的和諧,把促進生態文明建設放在更加突出的位置;堅持水資源可持續利用,把節約保護水資源放在更加突出的位置;堅持統籌兼顧,把推進水利協調發展放在更加突出的位置;堅持與時俱進,把水利改革創新放在更加突出的位置;堅持現代化方向,把推進水利現代化放在更加突出的位置。優化水資源配置,構建安全高效的城鄉供水保障體系。把保護和修復漳衛南運河生態作為第一要務,努力使水利工程供水的社會效益、生態效益、經濟效益得到充分發揮。

4.2規范用水秩序,提高岳城水庫的供水保障能力

隨著流域社會經濟的快速發展,對水的需求越來越大,尤其是下游地區,水資源短缺的狀況十分嚴重。加之工業污水的大量排放,河道水體遭到嚴重污染,河流水生態遭到嚴重破壞,使得流域原本就十分緊張的水資源形勢變得更加嚴峻,供需矛盾更加突出。這些矛盾能否得到有效的緩解,與岳城水庫這個流域最大的控制性水利樞紐工程的作用能否得到有效發揮是密切相關的。漳河上游是岳城水庫的入水口,漳河上游分水與否,直接決定了岳城水庫資源配置中的作用能否得到有效發揮。為使該庫供水效益得到有效發揮,必須提高其蓄、供水能力,保障供水安全,其途徑主要有以下5個方面:①根據流域經濟社會發展需求,加快研究制定“漳河流域水資源規劃”;②嚴格落實國務院“關于漳河水量分配方案的請示”(國發[1989]42號)文件精神,在節約用水的基礎上,統籌考慮上下游、左右岸,建立適應經濟社會發展需要的動態水量調配機制;③根據水庫工程狀況,在可行性研究的基礎上,提高汛限水位,增加興利庫容;④提高洪水預報能力,實現洪水資源化;⑤加快制定漳河流域水資源保護規劃,實行污染物排放總量控制制度,減少污水排放量,對漳河上游入河排污口水質實施動態監測,嚴禁超標排放。完善岳城水庫突發污染事件處置預案,確保飲水安全。

4.3加快水價調整,促進節約用水和水資源合理配置

依據國務院《關于推進水價改革促進節約用水保護水資源的通知》要求,按照《水利工程供水管理辦法》的規定,盡快將農業價格調整到補償成本,非農業供水調整到合理盈利的水平。岳城水庫各類供水均未達到成本價格,尤其是農業水價嚴重偏低,價格的杠桿作用未能得到有效的顯現,廉價的農業供水,無法改變大水漫灌的灌溉方式,水資源浪費嚴重。同時,也導致了工程管理單位的虧損,工程正常損耗得不到補償。因此,必須加快水價調整,使其能夠真正發揮在水資源調配中的作用,促進節約用水,緩解供需矛盾,保障供水安全。

4.4實行科學水價制度,保障工程效益的發揮

加快水價改革的步伐,實行科學水價制度,將調整水價水平與改革水價計收方式有機地結合起來,促進節約用水,保障供水工程效益的充分發揮。

兩部制水價計收方式的主要特點是[7]:將水價分成了基本水價和計量水價兩部分,基本水價主要是用于補償供水直接工資、管理費用和50%折舊費、修理費。計量水價主要是用于補償基本水價以外的水資源費、材料費等其他成本、費用以及計入規定利潤和稅金。該制度規定用水戶是否用水,都要交納基本水費,用以彌補供水單位的基本運行費。其價格水平可以維持原有的單一制相當的水平,也可根據條件和需要合理提高。該制度已被國內外廣泛采用,我國2003年出臺的《水利工程供水價格管理辦法》也明確要求推行此項制度。

岳城水庫供水已具備了實施兩部制水價的條件:①水資源的稀缺性和商品屬性已被人們廣泛認知。②水庫是國家重點保護城市生活水源地,水質達到地表水Ⅱ標準。③水價形成機制較為合理,供水工程有完備的計量設施、一定的供水規模。④實行了計劃供水、合同管理。

5結語

岳城水庫作為流域最大的控制性水利樞紐工程,其綜合效益能否有效發揮,供水管理至關重要。通過采取提高對供水管理工作重要性的認識、制定流域水資源規劃和建立動態水量調節機制、提高水情預測預報和水庫承載力以及水污染防治能力、深化水價改革、實行科學水價制度、提高岳城水庫的供水能力等措施,加強供水管理,促進節約用水和水資源的優化配置,提高洪水資源化水平和水資源的利用效益,緩解日益加劇的水資源供需矛盾,以期實現流域水資源的可持續利用和經濟社會的可持續發展。

參考文獻：

[1] 王超,王巖芳.整體性政府理論下的城市供水管理體制研究[J].山東行政學院學報,2013,126(5):1-4,14.

[2] 李利善.水利工程農業供水價格綜合配套改革的思考[J].水利經濟,2009,27(5):24-27,76.

[3] MARCA W,CATHERINE L K,JAMES E W.Water markets and water quality[J].American Journal of Agricultural Economics,1993,75:278-291.

[4] USBR.Mid-Pacific region,1997 irrigation water rates:central valley project[R].Washington:USRR,1997.

[5] 宋德武.漳衛南運河志[M].天津:天津科學技術出版社,2003.

[6] 劉傳武,于偉東.漳衛南運河水資源與水環境戰略[M].天津:天津科學技術出版社,2003.

[7] 鄭通漢,任憲韶.水利工程供水兩部制水價制度研究[M].北京:中國水利水電出版社,2006.

Problems and countermeasures of water supply management in Yuecheng Reservoir/

WANG Yanhong

(Zhangweinan Canal Management Bureau of Haihe River Water Conservancy Commission, Ministry of Water Resources of P. R. China, Dezhou 253000, China)

Abstract:As an important part of the water supply system of water conservancy projects, satisfactory water supply management plays a vital role in reducing the contradiction between water supply and demand and protecting the safety of water supply. Based on the analysis of the current situation of water supply of Yuecheng Reservoir, the existing problems in the water supply management of water conservancy projects as well as the causes are thoroughly investigated. It is put forward that deep understanding of the satisfactory water supply management is of great significance to the sustainable development of economy and society in the basin. Some measures and suggestions are proposed as follows: (1) strengthening water utilization order and promoting water supply capacity of Yuecheng Reservoir; (2) accelerating water price adjustment and improving water saving and rational allocation of water resources; (3) implementing scientific water price system and ensuring full play of project benefits.

Key words:water conservancy project; water supply management; water resource allocation; water price

(收稿日期：2015-09-11編輯：陳玉國)

中圖分類號：F407.9

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9511(2016)02-0060-04

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.02.014

作者簡介：王艷紅(1976—),女,山東德州人,經濟師,從事經濟管理以及價格收費、成本價格核算的相關政策研究。E-mail:jingjiake@sohu.com

基金項目：中央高校基本科研業務費專項(2012B10514)