新常態下公眾參與政府決策的路徑分析
——以新媒體平臺為例

屈曉東（陜西省社會科學院經濟研究所　陜西　西安　710065）

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新常態下公眾參與政府決策的路徑分析
——以新媒體平臺為例

屈曉東
（陜西省社會科學院經濟研究所陜西西安710065）

【內容摘要】完善公眾參與機制提高政府決策的科學性。公眾參與政府決策路徑的制度完善以擴大公眾參與范圍，拓寬公眾參與渠道為目的，確保公眾參與政府決策的可操作性。構建公眾參與政府決策的新媒體平臺。新媒體的發展突破了傳統媒體信息傳播的時空限制，既可以把公眾的利益訴求快速傳遞給政府，也可以建構公眾與政府對話交流的平臺，為公眾參與政府決策帶來了突破性的變化。

【關鍵詞】新常態公眾參與政府決策路徑

*本文為西安市哲學社會科學基金規劃課題“新常態下公眾參與政府決策的路徑研究”（項目編號：15S30）的階段性成果。

引言

公眾參與政府決策是新常態下的新要求。公眾參與（Public Participation）是伴隨著參與式民主理論而產生和興盛的，1960年美國學者考夫曼首次提出“參與式民主”（Participatory Democracy），這一概念被廣泛運用于基層民主領域。市場經濟的發展和公民社會的發育為公眾參與政府決策提供了條件。經濟發展穩增長、調結構如何在基層落實，公眾參與政府決策具有很強的導向性。公眾參與能夠增加政府決策的合理性和科學性。在公眾參與的過程中，能夠全面、客觀地聽取各方面的意見，公眾參與政府決策是公眾表達其利益訴求的好渠道，是衡量政府決策是否合理的試金石，是助推科學發展的新引擎。公眾參與政府決策有利于樹立正確的“政績觀”。公眾參與政府決策有助于改變“數字出官”，“官處數字”的錯誤“政績觀”。公眾參與政府決策是“依法行政”的需要。

一、治理轉型的政治新常態——公眾參與政府決策的背景

（一）公眾參與政府決策能夠增加政府決策的有效性和合法性。

現代政府決策面臨兩大挑戰：合法性和有效性。政府決策對績效和民主兩大價值的追求。我國公共管理學界已對政策形成過程中的公眾參與有所研究，行政法學者也提出行政法的“公眾參與模式”，認為這是一種通過參與和協商使得行政過程獲得“自我合法化”推進政府職能的轉變、促進地方政府關注民生和社會事業的發展也是緩解轉型期社會壓力、構建和諧社會的必經之途，有利于克服社會發展相對滯后對于經濟進一步發展所形成的障礙。隨著全面深化改革的推行，公眾參與政府決策，不僅深化了政府決策民主，而且在政府與公眾之間搭建起了橋梁，在政府、公眾和社會團體之間建立起伙伴關系。

（二）公眾參與政府決策能夠改善干群關系，增強地方政府的公信力。

黨和政府多次強調公眾參與在社會主義民主政治體系中的重要地位，并特別突出增強決策透明度和公眾參與度問題。鞏固執政基礎，提升執政能力。缺少作為服務對象的公眾參與，容易造成政府決策“自說自話”的困境。

二、公眾參與政府決策的重要意義

（一）提升政府決策科學化、民主化水平

政府決策制定過程中需要對公眾需求進行有效回應，所以需要公眾參與政府決策制定。有效監督防止公權力異化。

（二）有利于構建服務型政府。

政府通過與公眾的良性互動，協調政府、市場和社會力量，確保政府決策有序進行，向公眾提供廣泛、優質、公正的公共服務。政府與公眾的良性互動是推行城市精細化管理的基礎，也是推行城市精細化管理的目的或愿景。公開透明是現代政治的重要目標，也是我們改革攻堅戰中的關鍵一環。以公眾滿意為導向，以回應公眾需求為抓手，促進地方黨政領導干部對效率、穩定、社會公平和民主的認同，推動構建“服務型政府”。

（三）優化政府決策執行過程。

公共政策是對社會價值進行的權威性分配。公眾參與政策制定過程，有利于多元利益訴求的充分表達，及時回應各種社會需求，彌補政府決策中可能因理性缺失帶來的判斷失誤，增加公眾對政策的理解和配合，以減少政策執行阻力。公眾參與政府決策使決策過程更加公開、透明，更具有回應性。傳統的政府決策“黑箱”被打開，政府決策過程受到媒體、公眾的廣泛關注。尤其是政府決策過程中對社會邊緣群體、弱勢群體的利益關注。我國在政策問題確認的政策議程階段多采用政府主導型模式，容易忽視公眾需求，造成政策問題堆積和危機性事件。作為公共政策過程的前置環節，政策議程應是公眾進行利益表達的主要場域。及時監測并收集公眾對政策問題的利益訴求，保證公眾集中關注的問題能夠快速進入政府議事日程，促進政策問題的及時發現和解決。

三、公眾參與政府決策的現狀

（一）公眾參與廣度與深度不足。

目前，真正出于自主意識自愿參與的公眾參與行為很少，一般都具有隨大流的從眾性。實踐中，相當一部分社會成員的公眾參與意識比較薄弱。同時，我國原有的公共資源配置機制對一般公眾利益并無直接影響，無形之中培養了“與我無關”的思想，大多數人只意識到自身是政府決策的對象，卻沒有意識到也是政府決策主體中不可或缺的一部分，缺乏參與意識。與此同時，公眾參與的內容缺乏深度和廣度,導致參與效果十分有限。公共政策能不能反映或能在多大程度上反映社會成員的利益訴求，社會成員無從知曉，更無法落實及進行有效的監督。再加上社會成員的力量有限，公眾參與還比較多地屬于自發的個人行為，對政府決策的影響力輕微。

（二）公眾參與的制度化渠道不暢。

我國的基本社會制度為公眾參與提供了根本保證，但關于規劃參與行為、暢通參與渠道、保證參與實施的制度卻不夠健全，普遍缺乏社會公眾參與的制度規范，致使許多公眾參與以非制度化的形式出現。

（三）公眾參與政府決策的能力不足。

由于受到社會成員的自身素質，對資訊的掌握程度、理解程度及對政策目標實現的可能性和途徑的認識等諸多因素的影響，使得現實中公眾參與的能力與參與要求不相符合，參與效率低微。主觀方面，政府行政權力過于強大，使公眾對政府機構產生依賴心理，導致公眾參與政府決策的觀念淡薄。公眾個性化、多元化的需求在政府決策過程中無法得到充分滿足，因而在客觀上也造成公眾參與政府決策不多的結果。

（四）公眾參與政府決策成本偏高。

公眾參與政府決策需要公眾付出一定的時間、精力、體力和金錢，同時還可能要放棄一些機會或閑暇，這些構成了公眾參與政府決策的成本。同時，公眾參與政府決策增加了決策的時間成本。完善公眾參與政策制定的制度建設。政治學家薩繆爾·亨廷頓曾指出:“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種進程。”為保證公眾有序、高效參與，首先要通過制度保證政策制定的權力結構，即在充分尊重憲法和法律對公民權利界定的基礎上，明確公眾參與政策制定的身份和角色，增加公眾參與的穩定性與安全感。健全決策前公示制度、政策責任追究制度，以嚴格的監督和問責倒逼公民參與權利的落實。

四、公眾參與政府決策路徑的制度完善

公眾參與政府決策路徑的制度完善以擴大公眾參與范圍，拓寬公眾參與渠道為目的，確保公眾參與政府決策的可操作性。專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定將作為法定程序，政府重大行政決策除涉及國家秘密、商業秘密外，均應當以適當方式引導公眾參與，接受社會監督。公眾參與政府決策制定有賴于公眾的組織化程度和政治能力的提高,公眾參與政府決策無法脫離中國現有傳統，國情。公眾參與政府決策路徑的保障機制。

（一）利益表達機制

公眾通過微博可以表達自身觀點，擁有了平等的話語權，微博匯集公眾的聲音，擴大社會影響力，有效推動政策事件的解決。公眾對于環境問題的關注占到了很大的比重。而相關環保部門也相繼開通微博，及時對公眾提出的意見做出反饋并處理環保投訴。對農民、農民工、失業者等相對弱勢群體，搭建便于進行利益訴求表達的制度平臺。政府通過微博可以充分了解群眾意見，傾聽民眾的聲音；網友選擇人民微博首頁中的“對話官微”，即可向官方微博賬號反映問題，實現官民間的平等對話與交流。

（二）信息公開機制

政府通過政務微博實現政務公開。政務微博可以宣傳地方工作，發布政務信息；第一時間澄清事實真相，引導網絡輿論，實現了由單向到互動的交流方式的轉變。政務微博為公眾參與政策過程提供足夠的信息。真實、及時、便捷的信息是決定公眾有效參與和深度參與的前提條件。深入推進政務微博，加快政務信息的公開程度，降低公眾獲取信息的成本，把凡是可以在微博上公開的文件和規定全部實現網絡化。

（三）保障直接參與機制

通過互聯網技術保障公眾直接參與政策決策，提升公眾參與政府決策的效能。公眾直接參與政策制定可以減少參與環節，避免利益訴求和政策建議的失真、延緩和擱置，減少參與的時間成本。目前公眾直接參與政策制定的制度供給明顯不足。公眾的知情權、參與權、表達權和監督權沒有得到有效保障。通過對公眾民主意識、法治精神的教育，提升公眾參與的主動性；保障不同利益群體享有平等的參與權利。

（四）完善間接參與機制

完善人大、政協以及共青團、婦聯等群團組織間接參與機制。制度化的工會、共青團、婦聯等因其先天性的準官方性質而被理解為政府的延伸，政治依附性較強，自由表達功能就較弱。公眾利用微博向政府表達意見、提出問題，政府機構、代表和委員們聽取網民意見，給予回應。良好治理的城市是一個公平參與決策的城市，是一個包容性的城市。精細化城市管理是政府與公眾的良性互動。

五、構建公眾參與政府決策的新媒體平臺

構建公眾參與政府決策的新媒體平臺。新媒體的發展突破了傳統媒體信息傳播的時空限制，既可以把公眾的利益訴求快速傳遞給政府，也可以建構公眾與政府對話交流的平臺，為公眾參與政府決策帶來了突破性的變化。

（一）微信朋友圈

普通公眾通過自媒體參與政府決策。參與程序民主化，公眾參與政府決策機制需要按照規范的程序，保證公眾參與的起點公平。參與渠道法治化，公眾參與政府決策呼聲高，回應小，公眾參與渠道需要法治化確保群眾參與的廣度和深度。健全公眾參與政府決策的權利保障機制，確保公眾具有更廣泛的知情權、參與權、表達權和監督權。天津港爆炸事故發生后，西安市民楊海于8月13日給西安市政府發了一封公開信。就明德門南部“秦華天然氣南郊儲備廠”巨型儲氣罐遷移問題，致西安市政府及市民的公開信。公開信中，所提到的中石化大寨路儲油罐遷移問題，已經得到中石化陜西石油分公司大寨油庫的回復，稱正在加緊遷移，油庫已經不存油，油罐全部注入自來水，無安全隱患。位于明德門南部朱雀大街南段“秦華天然氣南郊儲備廠”巨型儲氣罐事宜，未見西安市政府及秦華公司有明確回應。天津的大爆炸死傷慘象令人不堪目睹，而此前青島中石化的輸油管大爆炸也讓人記憶猶新。將災難防范于發生之前，是政府必須承擔的責任。要求西安市政府對“秦華天然氣南郊儲備廠”4個巨大圓形大罐的遷移問題給全體市民一個明確的回復，立即拿出遷移方案并向社會公布，力求在盡短的時間內將它遷移出人口稠密的生活區。公開信表示，天津大爆炸的慘痛教訓告訴我們，為了西安市民安全，必須將明德門南部的天然氣儲配廠儲氣罐和大寨路上的儲油罐遷移出人口密集區。這封公開信在微信朋友圈和微博上的瀏覽量達58萬，大部分市民留言支持楊海所提建議。

（二）微博問政

公眾參與政府決策機制的內在結構包括“誰來參與”、“參與什么”和“怎樣參與”。公眾參與的前提是政務公開，推進政務公開，不但要保障公民的知情權，同時也要為公民參政議政疏通渠道、提供平臺，搭建一個公眾參與、有效互動的公共政務空間。以制度化的渠道許可群眾列席會議，既增加了政府機關的公開透明程度，又便于政府傾聽群眾呼聲，了解社情民意，獲得更加豐富、準確、直接的基礎信息。

政務微博受到的關注越來越多。2011年政務微博快速發展，堪稱為我國政務微博元年。近年來，微博在參與政府建設、關注公共事務等方面發揮了重要的作用。中國互聯網信息中心（CNNIC）發布了第35次中國互聯網發展統計報告。報告顯示，截至2014年12月，我國微博客用戶規模為2.49億，網民使用率為38.4%，與去年年底相比下降了7.1%。西安市公安局官方微博“西安公安”從2010年底開通至今已得到146萬粉絲的關注。“微博問政”觀念在政府機構和政府官員中不斷普及和深入。微博不僅是網友獲取新聞資訊的第一渠道更是網友反映問題的第一平臺。官方發布的消息更具權威性。政府微博問政是個貼近民生最接地氣的問政方式，政府放下架子以這種時尚的方式了解民情，與網友在線溝通，很受網友歡迎。“交通違規”、“食品安全”、“住房保障”、“土地糾紛”、“教育監督”、“拆遷”等成為微博問政高頻詞，反映了官方微博網友關注的焦點問題。為了減少“面子賬號”和“僵尸賬號”，擴大政務微博的影響力和公信力，政務微博通過“紅榜”形式，鼓勵先進，以期讓更多的政務微博賬號發揮實際效用，建立政務微博與網友溝通快速、便捷、高效的良好生態環境。

開微博、搭平臺，微博問政在實踐中高效、有效。西安推進微博問政幫百姓解決實際問題。西安網上信訪投訴受理中心、政府微博等各種網絡渠道將普通公眾與政府拉得很近。公眾將自己的訴求第一時間通過各種方法傳遞給政府決策者和社會管理者。微博問政，改變了公眾參與政策決策的方式和方法。微博問政是公眾參與公共事務的重要橋梁和紐帶。對社會成員分散和差異性的利益訴求進行整合，更有效地實現公眾利益訴求的表達，在此基礎上，均衡政府權威和社會公眾的力量對比。西安市“兩會”期間，為了將更多網民的心聲、建議傳遞到“兩會”上，西安市人民政府網站通過網絡投票的方式征集“兩會”民意，希望公眾積極提出寶貴意見，并且將意見匯總向相關部門反映。公眾通過網絡跟帖或者網絡投票等方式對公共政策的制定發表意見和建議。公眾在網絡上發表對上學、房價、工資漲幅等方面的訴求。

微博作為一個全新的傳播媒介，在傳播方式上，具有獨特性。1.可移動便捷式的傳播媒介。相較于傳統媒體，微博將PC與手機客戶端結合，完成了傳播媒介由固定化向移動化發展的轉變。截至2014年12月末，其中，手機微博客用戶數為1.71億，相比2013年底下降2562萬，使用率為30.7%。手機微博將成為未來新興傳播媒介中的中流砥柱。通過手機客戶端發布的微博占微博總數的比例在逐漸增長，一方面表明用戶對微博的使用粘性增強，另一方面也說明其移動化的特性日益凸顯。2.“點對點”高效率的傳播途徑。區別于平面、廣播、電視媒體，網絡最大的特點即高速的信息傳達，而微博更是放大了這一優勢。沒有地域，時差，語言的阻礙，也不需要經過復雜的編輯和新聞加工，減少了繁雜且耗時的中間環節，從而建立了一條暢通高速的傳播路徑。用戶通過引用原文并進行轉發，使得原始信息保持無損耗的狀態。同時，相較于傳統媒體縱向的“垂直”傳播模式，微博橫向“分散”傳播的特征使得“微博問政”、“上網察民情”、“下網解民憂”變成了常態。

作為“草根民意集散地”的微博，成為政府最佳的問政平臺之一。微博匯聚了中國最廣泛最基層的民意，產生了中國最具影響力的民間意見領袖，微博不是一片“是非之地”，而是政府堅持群眾路線的新天地。同時微博問政要常規化，而非“僵尸化”。要在微博上贏得草根們的青睞，“打官腔”行不通，官員必須接地氣，學會個性化、人性化的網絡用語表達。微博問政創新了問政載體的，官民關系中互信是雙方互動的前提和基礎。注重微博問政“專業化”。對官員使用微博進行培訓，對微博維護人員進行網絡語言、搜索能力、部門溝通能力等多方面的培訓。

參考文獻：

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·社會學研究·

中圖分類號：D630

文獻標識碼：A

文章編號：1007- 9106（2016）06- 0045- 04

*作者簡介：屈曉東（1982—），女，陜西省社會科學院經濟研究所助理研究員，研究方向為公共管理與公共政策。