中國慈善事業的監管體系研究

劉娜（天津社會科學院　天津　100024）

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中國慈善事業的監管體系研究

劉娜
（天津社會科學院天津100024）

【內容摘要】近年來，我國的慈善事業發展很快，各類慈善組織積極踴躍地參與到各類社會服務中。但隨著慈善事業的發展，一些慈善不端行為也逐漸顯現，傷害了民眾的慈善感情。為進一步保護民眾的慈善行為，激發民眾的慈善意識，規范慈善行為，促進慈善事業的健康、持續發展，加強對慈善組織的監督、管理就成為當前慈善事業發展迫不及待的工作。

【關鍵詞】慈善事業慈善組織監督管理公信力

一、中國慈善事業的發展

改革開放以來，我國慈善事業蓬勃興起，各類慈善活動積極踴躍，在災害救助、扶貧濟困、醫療救助、教育扶持、扶老助殘、環境保護、科技與文化發展等公益事業領域發揮了積極作用。尤其是近年來，隨著我國經濟的快速發展和人民生活水平的提高，民眾對社會服務的需求量越來越多，需求水平也越來越高。慈善事業在提供社會服務方面發揮著不可替代的作用，是政府社會保障體系的重要補充力量，是政府提供社會服務的得力助手、合作伙伴。慈善組織①是慈善事業發展的主體與代表，在促進社會經濟發展，增加就業，普及慈善意識與文化，提高民眾的幸福指數等方面發揮著不可忽視的作用。可以說慈善組織已經成為構建“和諧中國”、“協調中國”、“平等中國”的重要推動力量。而近年來我國慈善事業的發展也很給力！

從標志性的慈善組織來看，我國建立時間較長、蜚聲國內外、引領我國慈善事業發展的十大慈善組織為：中華慈善總會、中國青少年基金會、中國扶貧基金會、中國婦女發展基金會、中國殘疾人聯合會、中國紅十字會、中華環保基金會、宋慶齡基金會、見義勇為基金會、中國光彩事業促進會。進入新世紀以來我國的慈善組織更以勢不可擋之勢呈爆發式發展，如：壹基金、中國麥田計劃、北京國際志愿人員協會、中國青少年發展基金會、中國光華科技基金會、南通彩虹之心義工社、嫣然天使基金、春暉行動等。

從統計數據來看，近十年來，我國慈善捐贈總額從2005年的不足100億元發展到目前的1000億元左右。據2014年社會服務發展統計公報②顯示：截至2014年底，全國共建立經常性社會捐助工作站、點和慈善超市3.2萬個（其中：慈善超市10174個）。全年各地共接收社會捐贈款物604.4億元，其中：民政部門直接接收社會各界捐款79.6億元，各類社會組織接收捐款524.9億元。全年各地接收捐贈衣被5244.5萬件，捐贈物資價值折合人民幣8.0億元。間接接收其他部門轉入的社會捐款2.2億元，衣被105.6萬件，捐贈物資折款39011.6萬元。全年有1694.9萬人次困難群眾受益。全年有1095.9萬人次在社會服務領域提供了2711.1萬小時的志愿服務。2014年中國福利彩票年銷售2059.7億元，比上年增加294.4億元，同比增長16.7%。全年籌集福彩公益金585.7億元，比上年增長14.7%。全年民政系統共支出彩票公益金231.3億元，比上年增加35.8億元；其中：資助用于撫恤5.9億元、退役安置0.9億元、社會福利143.6億元、社會救助29.1億元、自然災害2.2億元、其他49.7億元。

隨著我國慈善事業的發展，慈善行為的一些不端也逐漸顯現，如善款的流向不合理、不明確，信息披露不完全，沒有按照捐贈者的意愿進行慈善活動，違背其非盈利性宗旨而進行盈利行為，及慈善丑聞（郭美美事件、小數點事件、明星詐捐事件等）、善款囤積、私分善款、貪污受賄等。2015年6月26日，中國首次彩票資金審計結果顯示，部分彩票資金（沉睡）閑置，有204.72億元彩票資金結存在財政部門、彩票公益金使用單位，超過一年以上；彩票資金虛報套取、擠占挪用規模達90.43億元。這些不端行為使得“慈善天使”不斷折翼，對整個慈善生態環境的影響非常不利，在一定程度上喪失了民眾對慈善組織的信任，而公信力是慈善組織可持續發展的重大支柱。因此健全我國慈善事業的監管體系迫在眉睫，對慈善事業的監管主要落實在對慈善組織的監管上，以保持慈善組織較高的公信力，提升民眾對慈善事業的信任度，并積極參與其中，進而提升全民參與慈善活動的意識！對慈善組織監管的根本問題是如何使慈善組織的管理者在利用捐贈者善款發揮其作用時，能夠有效地承擔起對善款提供者的責任。對慈善組織的監管可以從以下幾方面進行。

二、慈善事業的監管體系

1.法律監督

慈善組織的健康、可持續發展離不開背后強大的法律支撐，只有法律的規范與保障才能提高組織的公信力，提升慈善組織在民眾中的認可度和信任度，甚至可以說慈善立法是慈善組織發展的生命線。雖然我們具有傳統的慈善文化，民眾普遍具有慈善意識。但在經濟迅速發展的今天，貧富差距加大，社會矛盾增多，社會服務需求增強，民眾的慈善意識與行為還需進一步喚醒與指導。而相關慈善立法的出臺，則可為慈善組織更好發揮其功能提供一個堅實保障。

慈善立法應規定慈善組織必須以公共利益為其發展的唯一目標。法律的監督能有效引導慈善組織的發展方向，保障組織的公信力，培養社會的慈善意識，加強慈善文化的普及。慈善立法的完善也有利于慈善組織相關主體的利益，激勵慈善組織的健康發展。慈善立法不僅能保障民眾參與慈善事業的權力，還可以通過法律規定的慈善激勵機制（如稅收減免、榮譽獎勵等）提升民眾參與公共服務的積極性，提高公共產品的供給數量，加大民眾的慈善幸福指數。

英國的慈善法律可以說是最早的也是最完善的慈善專門法。1601年英國政府就頒布了世界上第一個慈善事業法律《慈善組織用途法》。其后英國政府又陸續頒布了多項關于慈善的法律。如，《休養慈善組織法》、《慈善信托法》、《慈善受托人社團法》、《慈善法》等，這些法律為英國慈善事業的發展罩上了一個巨大的保護網，保障慈善組織的一切行動必須遵守相關的法律法規。一旦突破這個法律的“網”，立即會被依法制裁，這也是英國慈善事業基業長青的法寶。

2.行政監督

政府部門在慈善組織的發展中扮演的監管角色是不可或缺的。政府必須制定完備的約束體制與機制來規范慈善事業的運行。政府對慈善事業的監管主要落實到對慈善組織的監管上。

政府對慈善組織的監管主要體現在以下方面：慈善組織的設立、登記、注冊、具體運行、財務與稅收、組織的信息透明度及涉外組織活動等。政府必須規定慈善組織設立的終極目標是為了慈善公益目的，把為社會提供公共服務，滿足民眾對公共利益的需求作為其設立的核心價值觀。慈善項目的設立必須包括在扶貧、濟困、教育、體育、科學、文化、醫療、環保等范圍內。

政府對慈善組織的登記、注冊進行管理，是對慈善組織的設立制定一定門檻，以保障慈善組織有良好的發展基礎。但這個門檻也不能太高，以免壓制資金儲備不太厚實的慈善組織人員的積極性。應在一定程度上降低準入門檻，以調動民眾參與慈善事業的積極性，使更多的“準草根慈善組織”也能有更多機會獲得合法身份。

財務稅收是政府對慈善組織進行監管的重要途徑之一。政府對組織資金的募集、使用進行監管，可以在很大程度上保證慈善組織的各項活動符合公益目的，限制其相關利益主體的非法活動。因此，慈善組織每年應向相關政府部門提交財務支出明細、財務年度報告、財務審計報告、信息透明度報告等，對違規的組織和個人給予相應處罰，且這些違規行為，將由政府和網站予以公布。這樣的懲罰在很大程度上震懾了慈善組織相關利益主體的不端行為，減少了貪污腐敗事件的發生。

3.內部監督

當代比較完善的慈善組織內部治理一般都借鑒商業治理模式建立決策、執行、監督三權分立的運行框架，由理事會、執行機構、監事會具體履行相關職責。在慈善組織自身治理過程中，監事會是慈善組織的內部監督機構，主要負責監督慈善組織的領導人員及工作人員的行為，并對慈善組織各項決議進行建議與督導，進行內部審計工作，確保人員、財產、慈善活動按組織章程平穩運作。財務監督是監事會主要的工作內容。慈善組織的監事會應遵循以下原則：一是具有獨立性，獨立于慈善組織的具體運行，監督工作人員尤其是各級管理人員的活動，確保各級管理人員正確有效行使職權。二是監事會成員不得在慈善組織中兼任領導職務。監事會成員的任職資格應與慈善組織有清晰的關系，其家屬和利益相關者不得在慈善組織中擔任任何職務。

監事會作為慈善組織內部監督機制的核心部門，其最重要的職責之一是實施追責制度。以一定法規及規章制度為保障，慈善組織需要一套責任體系，這一體系應以慈善組織的高級管理部門——理事會為核心，其他機構的管理者也包括在其監督范圍內。

4.第三方評估機構

獨立的可信任的第三方評估結構對慈善組織的運營進行的監督與約束，是提升慈善組織公信力的重要途徑之一。如美國的“慈善導航”作為獨立的第三方力量客觀、公正、全面地點評各大慈善組織，教給人們如何做慈善，如何為社會公益服務，并建立了自己的網站，這是世界上第一個針對慈善組織的評價網站。評估慈善組織主要的標準就是財政狀況，具體分為以下幾大指標：項目支出、行政支出、善款支出、善款使用效率、善款增長、項目支出增長和營運資金比例。最后根據這些指標的得分評定星級，四顆星表示該機構的財務狀況運營良好；兩顆星以下，則表示運營不好。通過這種排行評價方式，對內部治理良好的慈善組織是一種褒獎，對內部治理差的組織是一種督促。他們還對慈善組織的財務狀況進行專門審計與監督，把一些負面信息公布于眾，如善款利用率低、有財務危機、領導薪酬過高等審計信息。民眾若獲得這些慈善組織的負面信息，對相關組織的捐款、關注度一定會降低，甚至棄之不理。這種獨立的第三方評估機構所進行的評估行為，對慈善組織依法依規運行帶來了強大壓力，促使其要時刻關注自己的公信力，完善內部治理。

5.行業自律

行業自律主要指由各個慈善組織自發聯合起來組成行業協會、聯合會等，通過互相幫助、互相監督的方式運行。這種協會能幫助慈善組織維護自身的合法權益，反映行業訴求；同時通過定期召開會員大會、高層領導人員會議，交流經驗與信息，互相監督，從而促進慈善組織的自身發展。還能幫助政府、民眾對慈善組織進行監督，促進慈善組織自覺完善內部治理結構，提高慈善行業公信力，保障組織的順暢發展。如美國的華盛頓非政府研究與咨詢機構，就是一個非政府組織的行業協會，采用會員制。它可以幫助參與其中的慈善組織會員加強與政府的交流合作；反映慈善組織的意愿與建議；慈善組織之間可以互相交流經驗與信息，聯合開展社會調查，相互監督組織的行為規范，并定期按照國家規定的行業標準對慈善組織進行評估，并將評估結果公開，促使各個慈善組織積極完善自身內部治理，保持其公信力。

6.社會監督

社會民眾對慈善組織的輿論監督也是保持慈善組織公信力很重要的方面。當前我們已經進入信息社會，新聞媒體、各大新聞網站、微博、微信等信息、網絡平臺，成為民眾獲得信息的主要渠道。且不受地域、階層限制，普及范圍廣，影響力也很大。某個慈善組織一旦出現不端行為，并被發現，不良信息會在很短時間內大范圍傳播，使民眾減少甚至放棄對相關慈善組織的捐贈與支持，這對慈善組織造成了重大的震懾力。而媒體、網絡釋放出的關于慈善組織的利好信息、傳遞的正能量也能強有力地引導民眾向信譽度高的組織捐款、捐物、奉獻時間等。從而增強民眾的慈善意識，發揚慈善文化。

三、結語

我國的慈善事業相對于發達國家來說還有很大的差距，其中主要原因之一是我國傳統慈善文化的掣肘。因為長期以來我們生活在一個“熟人社會”中，人們之間以“血緣、地緣、業緣”關系為基礎。我們在遇到困難的時候，會向熟悉人尋求幫助，而人們也會主動向遇到困難的熟悉人提供幫助，這種幫助包括錢財、時間等。而對陌生人遇到困難時多數情況下不會積極主動地施以援手，大家都在想其親朋好友會幫助他們的。因為我們都生活在熟人的小圈子里，認為個人沒有義務和責任去幫助陌生人。而一旦出現主動幫助陌生人的人，民眾就會給予其“樂于助人”、“見義勇為”等榮譽，可見我國社會文化中對陌生人的幫助是多么難能可貴！可以說這種“狹隘的慈善觀念”在一定程度上阻滯了我國慈善事業的發展。

隨著我國經濟的快速發展、個人收入水平的提高、人口流動的加快，民眾文化水平的提升、中外文化交流的增強，民眾正逐步突破“小范圍的熟人慈善”向“大范圍的普世慈善”轉變。近年來，民眾積極地投入到各種慈善活動中，普世的慈善意識逐步增強，這也促進了我國慈善事業的快速發展。為了保護民眾這種“大范圍的普世慈善”行為，必須保障慈善事業的公信力，加快對慈善組織監管體系的建立健全。

令人驚喜的是，2015年10月30日第二屆人大常委會第十七次會議初次審議了《中華人民共和國慈善法（草案）》③，并向全社會征求意見！草案擬定過程中體現了民眾立法、開放立法的新理念。草案對慈善組織的監督做出了專章規定：促進慈善組織的行為一靠自律，二靠嚴管。規定了慈善組織監管的“監管主體”、“年度報告”、“行業監督”、“社會監督”及相關規章制度。同時設專章對慈善組織的法律責任、信息公開進行了規定。雖然慈善法還沒有正式頒布，但已經給我們吃了一顆定心丸。慈善法正式頒布后，會給我國慈善事業的發展罩上一個巨大的安全網，建立一個堅固的保護墻。其規劃的慈善事業監管體系，必將大力推進我國慈善事業的規范發展，增強慈善組織的公信力，提升民眾的慈善意識并促使其積極參與到慈善事業中。

注釋：

①因慈善組織是慈善事業的主體，下文二者將交替使用。

②數據來源：民政部門戶網站，2015- 06- 10。

③中國人大網2015年10月31日。

參考文獻：

［1］潘旦，徐永祥.國際比較視野下慈善組織監管機制研究［J］.華東理工大學學報（社會科學版），2015（1）：94- 101.

［2］趙華文，李雨.慈善的真相［M］.合肥、太原：時代出版傳媒股份有限公司安徽人民出版社、山西教育出版社聯合出版，2012.

［3］耿云.國外慈善事業簡論［M］.北京：中國社會出版社，2014.

中圖分類號：D632.9；C196.2

文獻標識碼：A

文章編號：1007- 9106（2016）06- 0049- 04

*作者簡介：劉娜（1976—），女，天津社會科學院社會學所副研究員，社會學博士，研究方向為教育社會學、城市社會學。