城市更新需要各方主體達成利益共識——訪上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長 趙寶靜

文‖《上海國資》記者 孫一元

城市更新需要各方主體達成利益共識——訪上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長 趙寶靜

文‖《上海國資》記者 孫一元

社會有擔(dān)心控制常住人口規(guī)模會有負面作用，但這方面規(guī)劃制定時其實是有所考慮，事先預(yù)留了彈性

當(dāng)前，上海城市更新面臨新增用地資源稀缺、城市空間結(jié)構(gòu)待優(yōu)化、主要更新地區(qū)存挑戰(zhàn)等現(xiàn)實條件。上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長靜認為，新時期上海的城市更新，應(yīng)逐漸擺脫粗放式的更新方式，轉(zhuǎn)向漸進式、精細化、智慧化。“未來上海的發(fā)展模式必須從新增用地中求資源轉(zhuǎn)向存量土地中挖潛力?！壁w寶靜表示。

彈性適應(yīng)

《上海國資》:目前上海城市更新的現(xiàn)實條件是什么？

趙寶靜:總的來說，上海市新增用地資源稀缺、城市空間結(jié)構(gòu)待優(yōu)化、主要更新地區(qū)存在挑戰(zhàn)。怎么理解？比如新增用地資源， 2012 年底，全市建設(shè)用地規(guī)模為2986.8平方公里，至 2020 年全市規(guī)劃建設(shè)用地總目標(biāo)為3226 平方公里，僅有239.2平方公里的新增用地資源。

城市空間結(jié)構(gòu)為什么說待優(yōu)化？中心城人口密度高，人均公共服務(wù)設(shè)施指標(biāo)偏低。新城由于吸納人口效果不明顯，各類人均設(shè)施均偏高，其中公共服務(wù)設(shè)施人均面積為15.2平方米，是全市平均水平的1.8倍。中心城周邊地區(qū)工業(yè)用地則是粗放拓展，且尚未形成有效的公共服務(wù)中心。

主要更新地區(qū)存在挑戰(zhàn)則是多方面體現(xiàn)。比如工業(yè)用地比重高，用地績效低。截至2014年4月，全市仍在實際使用的工業(yè)用地總量為602平方公里，占現(xiàn)狀建設(shè)用地約19.8%，遠高于國際大都市一般水平。另一方面，住宅用地增長迅速，但改造任務(wù)重。2011年底，城鎮(zhèn)居住用地面積約628平方公里，已經(jīng)超過上版總體規(guī)劃提出的2020 年410平方公里的規(guī)劃目標(biāo)。但有大量舊式里弄和簡屋需要更新，尤其中心城區(qū)更新任務(wù)共1216萬平方米。另外，公共空間和設(shè)施亟待更新，保護和改造壓力并存。比如一些舊式里弄，由于有歷史文化價值在改造中對于高度、強度、風(fēng)貌特色都有嚴(yán)格的要求，導(dǎo)致改造難度大，需求和壓力并存。而相比前兩者，商業(yè)商務(wù)內(nèi)部功能能級則需要提升，目前來看，商業(yè)商務(wù)規(guī)劃總量高、增量大，所以，未來空置危險高。

如何控制供應(yīng)，挖掘潛力資源，是上海調(diào)節(jié)經(jīng)濟活力，更新發(fā)展中值得重點關(guān)注的問題。

《上海國資》:《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）（草案）》公布后，社會反響很大。新時期上海的城市更新，當(dāng)如何逐漸擺脫粗放式的更新方式，轉(zhuǎn)向漸進式、精細化、智慧化？

趙寶靜:城市更新應(yīng)踐行集約節(jié)約用地，以保障公益為原則，主要在于增加城市公共空間，提升城市空間品質(zhì)，完善城市公益性設(shè)施。

首先，加強全市引導(dǎo)，構(gòu)建頂層設(shè)計。在更新的早期階段，需求主要集中在重點項目，城市更新多以項目為導(dǎo)向，就事論事；隨著需求不斷涌現(xiàn)，應(yīng)改變項目式的更新模式，加強全市總體更新規(guī)劃引導(dǎo)。城市更新還應(yīng)開展頂層設(shè)計，建立從總體層面到詳細層面的完整城市更新工作體系和規(guī)劃政策體系。

另外，完善政策機制，切實發(fā)揮市場潛力。隨著更新需求和方式的轉(zhuǎn)變，上海的城市更新將逐漸從政府主導(dǎo)的大規(guī)模更新模式，開始轉(zhuǎn)向社區(qū)自治為主導(dǎo)，政府引導(dǎo)的更新模式。政府也應(yīng)從更新的推動者，逐漸轉(zhuǎn)為更新工作的規(guī)則制定者，尤其關(guān)注各類公共要素在城市更新推進中的落實，從發(fā)展思維轉(zhuǎn)向底線思維，激發(fā)市場能力，促進社區(qū)自治。

在此基礎(chǔ)上要搭建協(xié)作平臺，有效銜接規(guī)劃與政策。城市更新是一項融合規(guī)劃、政策、法規(guī)等多方面的綜合性工作，需要各方主體達成利益共識，同時涉及社會、經(jīng)濟各專業(yè)系統(tǒng)，規(guī)劃編制中需要建立暢通的協(xié)商機制，實現(xiàn)更新利益與負擔(dān)的合理分配。

《上海國資》:上海提出到2040年成為卓越的全球城市，如何理解上海2040的發(fā)展模式是創(chuàng)新驅(qū)動、底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應(yīng)？

趙寶靜:“上海2040”是中央城市工作會議后第一個展望至2040年并向國務(wù)院報批的超大城市總規(guī)，具有重大影響力和引領(lǐng)示范作用。成為卓越的全球城市的目標(biāo)，既是落實國家戰(zhàn)略的需要，也立足于市民期待。創(chuàng)新驅(qū)動、底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應(yīng)的發(fā)展模式的主要內(nèi)容當(dāng)包括：第一方面，實現(xiàn)建設(shè)用地負增長，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)。比如鎖定全市規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模不大于3200平方公里，包括規(guī)劃戰(zhàn)略留白，應(yīng)對未來發(fā)展不確定性；在全市建設(shè)用地規(guī)模鎖定和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田基本落地的前提下，全市層面劃定城市開發(fā)邊界；并進一步優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，適度減少工業(yè)用地比重，增加綠地、公共服務(wù)設(shè)施等用地的比例。

第二方面則是嚴(yán)格控制常住人口規(guī)模，加強人口調(diào)控和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。上海2040明確，至2020年將常住人口控制在2500萬人以內(nèi)，并作為至2040年調(diào)控目標(biāo)，并以實際服務(wù)人口需求進行公共資源配置。從住房供給、公共服務(wù)、就業(yè)環(huán)境等方面明確應(yīng)對策略，進一步優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，提升人口發(fā)展質(zhì)量。

社會有擔(dān)心控制常住人口規(guī)模會有負面作用。這方面規(guī)劃制定時其實是有所考慮，事先預(yù)留了彈性的。比如基本公共服務(wù)設(shè)施以滿足常住人口需求為主；市政交通基礎(chǔ)設(shè)施則是滿足實際服務(wù)人口的需求，在常住人口基礎(chǔ)上，預(yù)留20%以上的彈性；高等級公共服務(wù)設(shè)施，在實際服務(wù)人口基礎(chǔ)上，還應(yīng)考慮滿足更大區(qū)域內(nèi)較高層次需求的人群。

第三方面則是多情景應(yīng)對，構(gòu)建空間留白機制。比如機動指標(biāo)預(yù)留：保障區(qū)域性通道、重大基礎(chǔ)設(shè)施用地，預(yù)留機動指標(biāo)。戰(zhàn)略空間留白：結(jié)合市域功能布局調(diào)整，明確規(guī)劃引導(dǎo)。時序結(jié)構(gòu)調(diào)控：控制土地供應(yīng)節(jié)奏，調(diào)控土地使用供需關(guān)系。

新的格局

《上海國資》:“上海2040”的“主城區(qū)-新城-新市鎮(zhèn)-鄉(xiāng)村”體系具體如何？主城區(qū)為什么增加了虹橋、寶山、川沙、閔行四個主城片區(qū)？

趙寶靜:“上海2040”表明，未來上海將是“網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團式、集約型”的開放緊湊空間格局。不但以構(gòu)建世界級城市群、強化長三角地區(qū)聯(lián)動發(fā)展為總體目標(biāo)，優(yōu)化上海大都市圈格局。也將促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，制定差異化空間發(fā)展策略。

該規(guī)劃明確，是在延續(xù)和優(yōu)化“1966”城鄉(xiāng)體系的基礎(chǔ)上，根據(jù)市域生態(tài)基底格局對空間邊界的劃定，結(jié)合綜合交通對城鎮(zhèn)發(fā)展的骨架支撐作用，形成由“主城區(qū)-新城-新市鎮(zhèn)-鄉(xiāng)村”組成的城鄉(xiāng)體系。主城區(qū)包括中心城和中心城周邊虹橋、川沙、寶山、閔行4個主城片區(qū)。

未來，中心城（外環(huán)線以內(nèi)的地區(qū)），打造中央活動區(qū)，高度集聚全球城市核心功能；提高公共交通服務(wù)水平，軌道交通站點600米面積覆蓋率將達到60%左右；改善居住和公共服務(wù)，增加中小套型住房和租賃性住房，公共設(shè)施用地比重達20%；織密綠地網(wǎng)絡(luò)，400平方米以上公共開放空間5分鐘步行覆蓋率達到90%。

4個主城片區(qū)，則提升片區(qū)整體功能，加快吳淞、吳涇等工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型和空間調(diào)整；錨固生態(tài)空間，加快推進生態(tài)管控范圍建設(shè)用地減量和清退；完善公共服務(wù)供給，增加就業(yè)崗位和租賃住房，新增高等級公共服務(wù)設(shè)施；增加軌交網(wǎng)密度，軌交站點600米面積覆蓋率達到40%左右。

在新城建設(shè)方面，上海2040是將嘉定、松江、青浦、南橋、南匯5個新城培育成全球城市區(qū)域中具有綜合性輻射帶動能力的節(jié)點城市。在這些節(jié)點城市，打造相當(dāng)于城市副中心的新城中心，依據(jù)大城市的標(biāo)準(zhǔn)強化公共服務(wù)，配置大學(xué)、博物館、文化藝術(shù)體育中心、高等級醫(yī)院等設(shè)施，實現(xiàn)軌交站點600米面積覆蓋率達到40%左右。

而在金山濱海地區(qū)、崇明城橋地區(qū)，則會發(fā)展形成功能完善、產(chǎn)城融合、用地集約、生態(tài)良好的相對獨立的門戶型節(jié)點城市，提升地方性服務(wù)功能，加強對周邊城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)的輻射帶動作用。

此外，以公共活動中心體系提升全球城市功能和滿足市民多元活動。中央活動區(qū)（城市主中心）：在中央商務(wù)區(qū)的基礎(chǔ)上，增加世博-前灘-徐匯濱江地區(qū)、徐家匯、衡山路-復(fù)興路地區(qū)、中山公園、蘇河灣、北外灘、楊浦濱江（楊浦大橋以南）、張楊路等區(qū)域。城市副中心（9+5+2），包括五角場、真如、花木、金橋、張江、虹橋、川沙、寶山、莘莊9個主城副中心；嘉定、松江、青浦、南橋、南匯5個新城中心：金山濱海地區(qū)、崇明城橋地區(qū)2個核心鎮(zhèn)中心。地區(qū)中心主要是指主城區(qū)地區(qū)中心、新城地區(qū)中心、新市鎮(zhèn)中心；社區(qū)中心則是每個生活圈內(nèi)，步行15分鐘可達。

《上海國資》:打造15分鐘生活圈，這應(yīng)該蘊含了城市更新的不少機會。

趙寶靜:生態(tài)環(huán)境、綜合交通方面都蘊含機會。未來上海將提升城市宜居品質(zhì)，建設(shè)國家文化大都市。

一是打造15分鐘生活圈，構(gòu)建低碳、復(fù)合、人性化社區(qū)?！吧虾?040”強調(diào)，推進城市有機更新，打造宜居、宜業(yè)、宜學(xué)、宜游復(fù)合社區(qū)。完善社區(qū)公共服務(wù)體系，至2040年，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施15分鐘步行可達覆蓋率達到100%，提供覆蓋全年齡段的公共服務(wù)保障。

未來，城市更新將適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化，建設(shè)老年友好型城市，建設(shè)和改造一批適老性住宅和社區(qū)，實現(xiàn)全市新增住宅適老性達標(biāo)率100%；堅持以居住為主、以市民消費為主、以普通商品住房為主，構(gòu)建可負擔(dān)、可持續(xù)的住房供應(yīng)體系，未來也會進一步完善“四位一體”、租售并舉的住房保障體系，提高租賃性住房在住房供應(yīng)總量中的比例。

二是保護城市文化戰(zhàn)略資源，劃定文化保護控制線?！吧虾?040”已劃定歷史文化保護線、自然文化景觀保護線和公共文化服務(wù)保護線。歷史文化保護線和自然文化景觀保護線中的保護范圍作為文化保護紅線，實施嚴(yán)格而積極的文化風(fēng)貌保護和利用政策。建立定期評估與更新機制，逐步增補保護對象，拓展文化保護范圍。

三是加強總體城市設(shè)計，塑造國際化大都市和江南水鄉(xiāng)風(fēng)貌特色。上海將形成“擁江面海、枕湖依島、河網(wǎng)交織、水田共生”的自然山水格局。加強城市門戶和景觀節(jié)點設(shè)計，塑造標(biāo)志性空間。形成小尺度、人性化的空間肌理，強化對街坊尺度與規(guī)模的控制。

四是構(gòu)建高品質(zhì)公共空間網(wǎng)絡(luò)。未來，上海將建設(shè)高效可達、網(wǎng)絡(luò)化、多樣化的公共空間，開發(fā)附屬公共開放空間。推進“通江達海”的藍網(wǎng)綠道建設(shè)。塑造安全、綠色、活力、智慧的街道空間。提升公共空間文化藝術(shù)內(nèi)涵，塑造高品質(zhì)且特色鮮明的空間環(huán)境。