新型城鎮化進程中維護城鄉結合部社會穩定問題研究——以山東省為例

馬樹顏

（濟南市行政學院、濟南市委黨校，濟南　250100）

新型城鎮化進程中維護城鄉結合部社會穩定問題研究——以山東省為例

馬樹顏

（濟南市行政學院、濟南市委黨校，濟南250100）

新型城鎮化是實現現代化的必由之路，但是伴隨著這一進程的推進也產生了一系列新的矛盾和問題，主要表現在土地征用過程中的矛盾、失地農民的就業和社會保障問題、居民生活環境惡化、傳統風俗遭到破壞、社會治安形勢嚴峻等方面，不利于城鄉結部地區的社會穩定。為此，在推進山東省新型城鎮化進程中，要通過著力提升城鄉結合部地區的社會治理水平、建立健全城鄉結合部地區的社會矛盾化解機制、積極優化城鄉結合部地區的發展軟環境、切實增強城鄉結合部地區的公共安全和社會治安保障能力等措施，維護城鄉結合部地區的社會穩定。

新型城鎮化；城鄉結合部；社會穩定

城鎮化是“經濟社會發展的必然趨勢，是現代化的必由之路，”［1］是推動區域協調發展的有力支撐、擴大內需和促進產業升級的重要抓手，也是解決農業農村農民問題的重要途徑。新的時代背景下，為進一步提升城鎮化質量，推進城鄉一體化發展，黨的十八大做出要堅持走“中國特色新型城鎮化道路”的重大戰略選擇，這是立足中國國情，全面總結城鎮化發展的國際國內經驗作出的正確抉擇。然而，隨著農村人口向城鎮的不斷轉移，新型城鎮化過程中產生了一系列新的矛盾和問題，特別是在城鄉結合部地區表現得更加突出。有效化解城郊結合部地區各類復雜的矛盾、沖突和問題，既有利于維護城鎮化背景下社會的和諧與穩定，也有利于提升城鎮化的水平和質量。

一、新型城鎮化進程中維護城鄉結合部社會穩定的重要意義

城鄉結合部地區，是中國推進城鎮化背景下產生的一個極具中國特色的地域概念，地處在城市與農村的邊緣，該區域兼具城市與農村的雙重特點，是“流動人口和特殊人群的聚居區、社會不安定因素的滋生區、社會矛盾的易發區、社會管理的薄弱區和城市發展的潛力區。”［2］尤其是在城鎮化進程不斷加快的背景下，這一特殊區域還將逐漸體現出社會結構多元化、居民構成復雜化等特點，是維護社會穩定的重點。

（一）提升城鄉基層社會治理能力，推動國家治理現代化的必然要求

一方面，新型城鎮化進程的推進本身是當前社會治理創新所面臨的一項重要工程，隨著新的城鎮化目標的確立，城鄉社會治理問題也將面臨更多新的課題。因此，推進新型城鎮化進程，提升城鎮化質量與水平本身就是提升城鄉基層社會治理，推動國家治理現代化的重要內容。另一方面，作為中國特色的城鎮化過程中形成的特殊區域——城鄉結合部，由于其在地域特點、社會結構、居民構成等方面的復雜性，使得這一地區的穩定問題成為重要的社會問題，對加強這一地區的社會治理也提出了更高的要求。

（二）推動山東省城市化水平，促進城鄉統籌協調發展的需要

在國家提出“新型城鎮化”戰略目標的時代背景下，山東省也明確了“新型城鎮化”的新目標和新要求。這不僅要求城鎮化水平快速提升，也使得維護城鄉結合部地區的社會穩定問題更為重要。在此背景下，著力提升山東新型城鎮化的質量，準確預見并及時應對山東省新型城鎮化進程中部分城鄉結合部地區可能面臨的不穩定隱患，這對于穩步推進山東省新型城鎮化進程，順利實現山東經濟文化強省的戰略目標等都具有重要現實意義。

（三）提升山東省城鎮化質量，引導城鎮化健康發展的要求

長期以來，盡管與廣東、江蘇、浙江等省同處于中國經濟總量的“第一方陣”中，但與這些經濟強省相比，山東省的城鎮化在速度與質量方面則相對滯后。由于城鎮化水平的滯后，不僅制約著山東省城鄉經濟社會的健康可持續發展，而且不利于率先達到小康目標。［3］為快速提升山東省城鎮化質量，積極貫徹國家提出“新型城鎮化”的戰略，努力探索契合山東實際的特色城鎮化發展規律，促進山東省城鎮化快速健康發展，顯得尤為迫切。為此，山東省于2014年10月9日頒布《山東省新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，明確了山東省新型城鎮化的最新目標，即“到2020年，……努力實現700萬農業轉移人口和1000萬城中村居民市民化。”［4］《規劃》中還將“提質加速、城鄉一體”，積極穩妥推進城鎮化進程，作為新時期推進山東新型城鎮化的新要求，把著力提高新型城鎮化的質量和水平作為新時期推進山東新型城鎮化的重點。在推進山東省新型城鎮化背景下，加強對城鄉結合部地區社會穩定工作的重視，積極營造轄區范圍內和諧穩定的社會環境，關系著我省城鎮化的質量與成效。

（四）維護地區社會和諧穩定，建設“平安山東”的必然選擇

2015年召開的“全國社會治安防控體系建設工作會議”中，習近平總書記提出要高度重視公共安全與社會穩定問題，“提高維護公共安全能力水平，有效防范、化解、管控影響社會安定的突出問題……促進社會安定有序、國家長治久安。”［5］然而，目前正在推進的新型城鎮化過程不僅是農村人口向城鎮轉移、農村地區轉變為城鎮地區的過程，而且也是各種矛盾突顯的過程，尤其是對于城鄉結合部地區的發展而言，各種社會矛盾集中，并容易呈現出集中性、復雜性、動態性、多發性和容易激化等特征。立足我省實際，研究城鎮化進程中城鄉結合部面臨的矛盾問題，探求維護城鄉結合部社會穩定的對策措施，關系到山東省新型城鎮化進程能否順利推進。

二、新型城鎮化進程中山東省城鄉結合部地區面臨的不穩定因素分析

（一）因土地征用等經濟利益問題引發的矛盾沖突

一是由于城鄉結合部地區的原駐村民對村集體財產的爭奪而產生的利益矛盾。如在我省的某市，由于城鄉結合部地區部分村民擔心在當地實行了村改居之后，自身在村集體中所能享有的那一部分利益受到損失，出現部分村民強烈要求“瓜分”集體資產而引發矛盾的事件。二是由于城鄉結合部地區的原駐村民與外來居民之間的利益矛盾。部分城鄉結合部地區在面臨改造的過程中，原駐村村民往往擔心集體資產被外來居民“瓜分”而引發各種利益沖突。三是部分城鄉結合部地區的村民在拆遷安置過程中與基層政府或者開發商之間的利益矛盾并引發沖突。尤其當出現補償標準低于當地居民的心理預期時，“居民產生利益被剝奪感，容易導致當地居民或者對政府、或者對開發商的不滿情緒的累積，”［6］容易引發沖突事件，影響社會和諧穩定。

（二）因失地農民的就業和社會保障問題等引發的矛盾沖突

隨著新型城鎮化進程的推進，城市逐漸擴張，處于城鄉結合部的城市邊緣地區的農村將成為首先面臨改造的地區，拆遷改造過程中不可避免的帶來失地農民的增加，失去土地農民的再就業需求也由此不斷增加。同時，現有的社會保障體系不夠健全，而且城市非農業對農村剩余勞動力容納能力有限，由此大量失地、失業而且再就業能力偏低農民的生活與社會保障將成為突出的社會問題。失地農民無業可就或不能充分就業，不僅會造成大量勞動力資源的浪費，而且這些失去土地、失去再就業機會的農民一旦長期處于無所事事的境況，不僅給社會造成更大的就業壓力，而且還會給城鄉結合部這一特殊區域的社會穩定帶來一定沖擊和影響。

（三）因居民生活環境惡化和傳統風俗遭到破壞等問題引發的矛盾沖突

從關于一項“城鎮化存在問題”的調查中了解到，一方面，居民更多期待通過新型城鎮化的推進，帶來更好的社會保障、更高的收入、更有利于后代發展的教育條件以及逐步改善的生活環境。然而，居民也都充分意識到，目前正在推進的新型城鎮化給他們帶來了矛盾和問題，具體包括：“因大量住房需求推高房價而加重農民負擔”、“農民進城上樓后，相關政策無法落實”、“城鎮化的推進產生了大量就業需求，農民就業難”、“規劃不合理，對環境破壞嚴重，占用耕地多”等。這些問題如果不能得到及時解決，與居民的期望值之間的差距越來越大的話，容易積累不滿情緒，不利于城郊地區的社會穩定。同時，新型城鎮化的過程中，傳統的農村風俗、鄉土觀念、宗族觀念等相繼受到沖擊，原來一直生活在這里的農民短期內又難以完全適應城市化或半城市化的生活方式，由此帶來諸多問題，有的還可能會誤入歧途走上犯罪的道路，成為導致城鄉結合部地區社會穩定問題更加突出的重要隱患。

（四）社會治安形勢嚴峻，刑事犯罪率較高

伴隨著城市化進程中加速的經濟發展和人口流動，城郊結合部成為犯罪的高發區和社會治安的重點防控區域，人口劇增、治安混亂、建設無序、環境臟亂差、人口失控等問題成為這一地區的社會治理中所面臨的突出問題。這一區域的違法犯罪活動呈現外來流動人口犯罪占比大，犯罪性質趨向嚴重，防控難度加大。刑事案件增多，而且入室盜竊、撬盜企業辦公室等形式進行盜竊犯罪占據發案首位。搶劫、強奸、兇殺等暴力犯罪案件有明顯增加，尤其是侵財案件高發，部分遺留鄉村惡勢力“橫行鄉里”，危及社會治安狀況。

三、新型城鎮化背景下山東省城鄉結合部地區不穩定因素增多的成因

（一）城郊地區的社會治理體制不夠健全和完善

城鄉結合部地區出現了外來人口大量涌入，幾乎占據了總人口的一半以上等新現象。面對城鄉結合部的新變化，該地區的社會治理體制還存在很多不適應或者滯后于治理環境的變化，管理職能不能適應城市化的一系列新的管理需求。尤其是隨著大量外來人口的涌入，村民自治的管理模式更是表現出了很大的局限性，部分城鄉結合部地區甚至由此成為人口管理與社會治安管理的“死角”。除此，長期以來城鄉二元體制，城鄉結合部的社會保障及民生事業相對滯后，土地資源管理體制、戶籍管理制度等相關體制改革滯后等，都積累了深層矛盾，成為造成城鄉結合部這一特殊區域內社會不穩定隱患增多的重要原因。

（二）人口城鎮化、制度建設城鎮化相對滯后于土地資源城鎮化

“新型城鎮化含義豐富，包括許多內容，其中最重要的一條就是人口城鎮化。”［7］尤其是自國家提出“新型城鎮化”目標以后，各地逐漸開啟了新型城鎮化進程，并明確提出要以人口城鎮化作為主要目標。然而就現實而言，人口城鎮化滯后于土地城鎮化的問題沒有得到明顯改善，在部分省市的城鄉結合部地區，這種人口城鎮化、制度建設城鎮化滯后于土地城鎮化的問題仍然較為突出，并由此引發更多社會矛盾。部分經過拆遷改造的城鄉結合部地區，村民變為居民，但思想觀念沒有發生及時地轉變，尤其是拆遷改造之初，部分居民依靠征地補償款、福利分紅或房屋租賃等方式等維持生活，部分地區形成了一批“閑散”人員，容易走上犯罪道路，影響社會和諧穩定。

（三）部分政府部門的公共服務與管理相對滯后

部分政府部門對城鄉結合部地區工作缺乏正確的認識，認為只要土地征了、賠付兌現了就可以完事了，更多關心的是投資項目、企業的發展，對失地農民進城后的生活缺乏深入的了解，尤其在加強失地居民的職業技能培訓和其他配套制度建設工作上做的還很不夠。不少城鄉結合部地區在經過“村改居”后，市政建設沒有及時同步跟進，社區基礎設施和各項公共服務還存在較為突出的滯后現象，如道路、水電、路燈、綠化等本應當納入市政統一管理范圍的市政基礎設施，仍由社區全部或部分承擔，給一些本來就經濟基礎薄弱的社區帶來較大經濟壓力。同時，部分政府部門對城鄉結合部地區的社會保障工作不夠重視。如有些城鄉結合部地區，政府在教育、就業、民生保障等方面的投入沒有及時跟進，很多地方出現不同程度的失業問題，導致就業和社會保障形勢不容樂觀。

（四）基層干部綜合素質不高，治安管理能力不足

一是部分基層干部綜合素質不高，面對群眾利益問題，習慣于采用簡單粗暴的方式處理，個別情況下存在處事不公的現象，容易引發更深層次的矛盾，不利于社會穩定；二是城鄉結合部地區部分基層干部或者管理人員不能正確處理群眾的各種正當利益訴求，習慣于將群眾放到政府的對立面去看待，同時在依法辦事能力、治安管理能力方面也存在很多不足；三是城郊結合部基層干部及工作人員的業務素質不高、責任心不強，無論思維方式還是工作方法都與新型城鎮化建設的要求存在差距，難以適應新形勢下社區工作創新發展的要求，部分地區存在明顯的管理松散現象。四是城郊結合部地區有些工作人員利用拆遷改造從中謀取不當利益，產生以權謀私、貪污受賄、吃回扣或其他各種違法行為等。以上問題的存在影響基層干群關系，導致基層干群矛盾突出，造成群眾的不滿情緒，這些都是造成矛盾升級甚至危及社會穩定的重要原因。

四、維護城鄉結合部地區社會穩定，推進山東新型城鎮化進程的對策

（一）加強黨委政府領導，著力提升城鄉結合部地區的社會治理水平

一是要提高認識，轉變觀念，樹立以人為本的新型城鎮化意識。新型城鎮化是以人為本、以人為核心的城鎮化。以人為本、以人為核心，就要高度重視并切實保障居民基本的生活條件。改革開放后，伴隨著經濟的持續發展，城鄉居民的吃穿問題早已得到解決，然而，即使在山東這樣的經濟大省，中低收入群體的居住困難問題仍不容樂觀。這也是山東經濟總量經常位居全國三甲，但GDP含金量在全國靠后，特別是居民幸福指數也并不占優的要因之一。［3］為此，各地區各部門要科學規劃實施，堅持因地制宜，推進試點示范，既要積極、又要穩妥、更要扎實，確保我省以人為本的新型城鎮化規劃所提出的各項任務落到實處。

二是各級黨委政府要理順社會治理體制，積極穩妥地推進城鄉結合部地區的社會治理創新工作。現實來看，城鄉結合部地區的社會治理工作具有一定的特殊性，多數城鄉結合部地區都正在面臨“村改居”問題。為此“要使‘村改居’社區逐步轉變為適合城市社區發展要求的基層群眾自治組織，從而實現整體平穩過渡。”［6］尤其是要重視拆遷改造中的部分城鄉結合部地區的善后處理工作，杜絕盲目改居現象，確保改居后的社區長期穩定發展。

三是完善城郊地區的公共服務體系，重點加強就業和社會保障體系建設，為改善民生提供支持。城鎮化進程的加速導致大量失地農民的出現，完善村改居后失地農民的社會保障體系、加大培訓力度和建立相應的就業制度，是解決失地居民就業的有效舉措，是促進山東省新型城鎮化進程穩步推進，經濟社會可持續發展的最佳選擇。在社會保障方面，應逐步改革有關養老和醫療保險制度，把“村改居”后城鄉結合部地區的社區居民納入到城市最低生活保障網絡當中。

（二）建立健全城鄉結合部地區的社會矛盾化解機制

不斷健全與完善維穩的制度機制是實現社會穩定的重要條件。對于新型城鎮化背景下城鄉結合部地區的社會穩定問題，同樣要致力于社會矛盾化解機制的健全與完善。首先，要強化穩定風險評估機制，提高防范和應對突發事件的能力。凡是有關經濟社會發展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項目等決策事項，都要進行合法性、合理性、可行性和可控性評估，重點是進行社會穩定、環境、經濟等方面的風險評估。其次，建立健全社會矛盾的化解與協調機制，注重社會矛盾和問題的源頭治理，力爭將矛盾和問題化解在基層、化解在源頭。力爭把矛盾糾紛調解組織建到最基層、落到最實處，做到哪里有矛盾，哪里就有調解組織；哪里有糾紛，哪里就有調解人員。其三，完善群眾利益表達、協調機制。新型城鎮化背景下，著力完善群眾利益表達協調機制，尤其是要重視失地農民權益的保障工作，力求從源頭上化解矛盾。

（三）積極優化城鄉結合部地區的發展軟環境

一是加強城鄉結合部地區的生態文明建設。黨的十八屆三中全會提出要全面深化改革，其中一個重要方面就是加快推進生態文明制度建設問題，尤其強調在新型城鎮化建設中融入生態文明的理念，要求“把生態文明理念全面融入城鎮化進程，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展……推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式。”二是提高居民文化素質，優化城鄉結合部地區的文化環境。三是加大公共投入的力度，努力改善城鄉結合部地區居民的生活環境。為此，要在城鄉結合部地區積極構建完善的住房保障體系，通過加強保障房建設，改進居民居住條件，提高作為山東居民，尤其是城郊地區居民的歸屬感、幸福感，這既是執政為民、以為人本和提高公共服務水平的關鍵，也是新型城鎮化穩步發展的基礎工程。

當前我國處于經濟社會發展新背景下，要努力走出一條中國特色的新型城鎮化道路，還面臨各種國內外因素的影響，維護社會穩定，保障城鎮化順利推進所面臨的任務仍然艱巨。盡管我們在推進城鎮化進程、提升城鎮化質量等方面取得了明顯的成效，但相比國外其他發達地區而言仍然滯后。各級黨委、政府尤其要把維護社會穩定作為關系群眾切實利益的大事來抓，增強城鄉結合部地區的公共安全和社會治安保障能力，樹立以人為本的城鎮化理念，完善公共服務體系，提高居民社會保障水平等，改善城鄉結合部地區的發展環境，為確保新型城鎮化進程順利推進提供重要保障。

［1］胡映章，沈東珍.加快推進新型城鎮化建設的思路與探討——以山東省日照市為例［J］.山東行政學院學報，2015（04）.

［2］中組部研究室（政策法規局）.關于加強城鄉結合部黨建工作的調研報告［J］.黨員干部之友，2011（11）.

［3］馬先標，楊善民，張翠萍.區域新型城鎮化穩健快速發展的幾個關鍵問題——以山東省為例［J］.河北經貿大學學報，2015（05）.

［4］吳本笠.“一群一帶雙核六區”支撐山東省域城鎮化布局［N］.中國縣域經濟報，2014-11-08.

［5］習近平就公共安全工作作出重要指示［EB/OL］.http：//kuaixun.stcn.com/2015/0923/12445451.shtml，2015-09-23.

［6］孫濤.社會治理視域下的“村改居”問題研究——以青島市為例［J］.青島職業技術學院學報，2015（06）.

［7］沈亞男.山東省人口城鎮化與產業城鎮化協調性測定研究［J］.山東行政學院學報，2015（01）.

編輯：邵西梅

F320

A

2095-7238（2016）06-0046-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.06.008

2016-06-27

本文為國家社會科學基金項目（14BZZ004）、教育部人文社會科學研究規劃基金項目（11YJA810001）、山東省委黨校十八屆五中全會專項課題的階段性成果。

馬樹顏（1981-），女，濟南市行政學院、濟南市委黨校講師，政治學博士，主要研究方向為政治學理論。