金融抑制下農村民間金融發展問題研究
——以湖南省為例

聶 玲

（湖南商學院法學與公共管理學院,湖南長沙410205）

金融抑制下農村民間金融發展問題研究
——以湖南省為例

聶 玲

（湖南商學院法學與公共管理學院,湖南長沙410205）

作為正規金融補給的湖南農村民間金融在金融供給抑制背景下對湖南省農村經濟發展起到了推進作用。然而，在現實發展中，湖南農村金融制度存在金融制度不規范、信用活動不規范、內部經營管理不規范、運行機制不規范等諸多問題亟需解決。破解農村金融改革的瓶頸之困需積極探索法律路徑，湖南新農村金融服務體系構建需采用制定《湖南省放貸人保護條例》、實行以自律性監管為主，政府監管為輔的二元監管模式和明確政府在農村民間融資糾紛中的定位等多種路徑。

金融抑制；農村民間融資；監管模式；信用環境；政府定位

一、金融抑制理論下湖南省農村民間金融概述

所謂金融抑制是指政府通過對金融活動和金融體系的過多干預抑制了金融體系的發展，而金融體系的發展滯后又阻礙了經濟的發展，從而造成了金融抑制和經濟落后的惡性循環[1]。肖與麥金農認為，金融變量與金融制度對經濟成長和經濟發展來說在不同的制度選擇下發揮的作用也會不同。而我國政府對金融活動、利率和匯率等經濟杠桿向來采取的是過度干預政策，這一政策嚴重阻滯著我國金融體系的發展。如國內銀行利率不能反映真實的資金供求狀況和資金短缺的程度，資金需求和資金供給無法恰和。此種矛盾導致金融機構在出現儲蓄資金短缺時只能以“配給”方式授信。故而能夠獲得貸款的大多是享有特權的國有企業或者是與官方金融機構有特殊關系的私營企業單位，資金需求無法得到滿足的大量民間組織和個人轉而求貸于傳統的非組織市場和高利貸者。愛德華·肖(Edward-S-Shaw,1973)提出了金融深化理論,他認為想使落后經濟地區走上穩定快速的發展道路,需要積極進行金融改革,消除對金融市場的人為分割，真正借助金融市場實現利率、儲蓄、投資與經濟增長的協調發展，以實現對“金融抑制”的消除。我國金融行業的發展完全契合了上述兩位學者的觀點，即處于發展中國家階段，人為的進行了金融市場的分割并實施了金融抑制政策。如我國的金融機構集中設置于城市，銀行貸款主要向大中型企業進行供給，廣大農民和小工商業者的貸款需求難以得到滿足。國家金融政策的單方面傾斜導致農村金融發展不可避免的存在農村金融供給總量不足、農村金融機構網點少、對農信貸要求嚴苛等諸多問題。為了滿足農村經濟主體的日益增長的融資需求，非官方資金融通的活動和組織多年來以無需官方監管的方式自發式的活躍于中國農村。

湖南作為農業大省，2014年全省農林牧漁業總產值為5304.82億元。湖南省良好的區位優勢、喜人的農業發展態勢和“三量齊升”的建設目標亟需高效的農村金融服務體系為其提供支持。然而，源于金融抑制理論背景，湖南省農村金融發展無疑是缺乏金融供給的，不論是資金還是網點，資金上尖銳的供求矛盾為讓民間資本在湖南農村異常活躍。農村民間金融作為農村經濟主體為滿足融資需求，自發形成的、不在政府監管體系之中的非官方資金融通的活動和組織[2]，多年來一直處于自發式發展狀態。據統計，2014年湖南省農村民間借貸總額占據全省貸款總額的20%~25%，農村民間金融組織多達幾百家。

二、湖南省農村民間金融發展的實證分析

（一）湖南省農村民間金融發展的原因分析

1.銀行業投放至湖南農村民間的資金稀缺

不論是國有銀行還是商業銀行，在市場中均以追求己身利益為目標，與國外銀行的顯著區別在于國外銀行的盈利模式主要建立在向自然人、法人等主體提供的服務的基礎上，然而中國銀行的特色在于賺取存貸業務兩者之間的利差。據報道，即便在中國整體實體經濟形式下滑的情形下，中國銀行業依舊保持著較高的利率水平。農村從來都不是中國金融業的主戰場，不論是早年中國計劃經濟體制下銀行缺乏自主權的放貸業務，還是現如今的農村經濟建設。近年來，隨著四大國有銀行股份制改革的完成，其不但在農村的經營網點呈凋零狀甚至不再設立任何的相應的網點，而且基于其嚴格的放貸準入條件此類銀行投入農村資金越發稀少。然而，三農所處的弱勢地位亟須資金的支持。即便近年來湖南省農村信用社在一定程度上加大了對農村資金的投入，筆者認為這種投入仍屬杯水車薪，遠不能滿足市場對于資金的需求。雖然在湖南農村中仍建設有郵政儲蓄的網點，而郵儲銀行在農村的金融業務特點呈現出的特征是將農村剩余資金作為存款業務予以發展，對于農業貸款的發放反而不甚積極。這種業務形式將農村的資金抽離反而不利于農村經濟的發展。綜上所述，湖南農業發展對資金的強烈需求和湖南銀行業幾乎零供給的放貸現狀不符合農業發展的需求亟須進行調整。

2.農村民間金融市場興起

湖南作為農業大省對于農村信貸有著較大的需求量，而湖南發展三農的資金需求卻無法完全從正規金融機構處獲得。根據筆者業已完成的湖南省農村民間借貸情況調查結果顯示，超過80%的農民采用了民間私人或者民間組織借款的融資方式，極少農民通過農村正規金融機構貸款。而農民選擇民間借貸的原因在于較之銀行房貸私人借貸具有迅捷、手續簡單和信用審查不嚴等。筆者認為，農民選擇民間融資不但有著銀行業資本較少進入的原因，也源自中國農村自生的文化和社會背景。多年前，費孝通先生曾在《鄉土中國》一書中提出中國農村社會系典型的熟人社會，基于血脈和近鄰的緣故具有天生的親近感，而在借貸這一問題上也是如此。農民們天然的希望獲得自己的親戚或者鄰居們在資金上的支持，而這些來自相鄰地域的借款者也讓出借人認為他們的資金具有安全性或者基于面子的觀念無法拒絕選擇出借。據調查，湖南農村民間金融借貸有以下幾個顯著特征：第一，采用了出具借條的方式，基本不會簽訂借款合同，體現了較大的隨意性。筆者近年辦理了多個農村民間借貸糾紛案件，債權人往往僅持有債務人所出具的一張借條，借條上進說明借款的金額和利息，借條其余格式欠完備，如缺乏借款日期、還款日期。第二，借款較為頻繁，借款金額不高。被調查的農戶60%以上存在借款行為，借款用途一般為發展農業或者孩子上學的不時之需。而借款的金額一般不高，幾千上萬元的都有，過十萬元的金額極少。第三，農業企業經營者借貸利息高借款時間長。筆者在調查中發現，如果農戶有經營小型或者中型農業企業時其對于資金的需求往往極為迫切。而這些被調查者往往表示其融資的難度較大，為民間融資行為給付的利息較高。即便能夠從其他民間融資主體處獲得資金，往往也因為農業實體盈利的有限性很難在支付了高額融資費用后有所盈利，此種狀況不利于農村企業的擴大發展。由上可見，農村民間借貸的發展有著其自身的文化和社會背景，而民間融資的無序性也導致了其發展中各種矛盾和糾紛的出現。

（二）湖南省農村民間金融的問題分析

不可否認，農村民間金融的發展對于湖南省農村經濟發展起到了重要的推動作用。然而，農村民間金融的自發式發展及與生俱來的內生性特征導致其在發展中存在有諸多問題：

1.農村金融法律發展滯后

首先，我國對于農村民間金融主體的法律地位規定缺位。湖南省農村民間金融存在的形式包括但不限于民間借貸、貸款擔保公司、小額貸款公司、貸款經紀人、金融互助組織、私人錢莊、民間集資等。目前僅有少數非農村正規金融處于合法地位，高利貸、未經批準的集資地下錢莊等農村民間融資形式則屬禁止。其次，解決民間糾紛現有的法律制度有限。根據目前的法律規定，解決現有糾紛的民事法律有合同制度、民事責任制度和公司有限責任制度；行政法律制度中有1988年的《非法金融活動和非法金融業務活動取締辦法》；刑法涉及罪名主要有“非法吸收公眾存款罪”、“變相吸收公眾存款罪”和“集資詐騙罪”。然而，這些法律制度未能將民間融資引發的糾紛妥善解決。一旦出現危機，民眾青睞于一般為私下解決或者迫使政府出面的糾紛解決方式，與我國建設法治社會的理念不符。

2.農村民間金融的發展干擾了金融秩序

民間借貸中介“唯利是圖”的經營理念和不規范經營方式，干擾了正常的金融秩序。首先，實踐中存在有中介機構從銀行獲得貸款后再高息轉貸給農村資金需求者。中介機構融資放款中大額現金交易作為業內行規大量存在，容易為“洗錢”提供隱瞞、掩飾犯罪收益的渠道。長此以往易導致產業，影響金融穩定。其次，農村民間金融組織防范風險手段不規范。在規避信貸風險時手段單一，較常存在方法為提高利率水平，幾乎沒有提取存款準備金和呆賬準備金的風險管理方法，對金融的健康發展和社會穩定產生一定的破壞作用。

3.農村民間金融的發展影響社會穩定

湖南省民間借貨形勢較為嚴峻，不但大量民間資本參與借貸，而且高利現象極為普遍。據統計，民間資本的投資方向較多為非實體經濟，且有較高比例涉及非法集資等刑事犯罪。實踐中，大量非法集資參與者缺乏風險防范意識，極易出現放貸資金無法收回的情況，一旦民間借貸崩盤則進行上訪成為社會不穩定因素。

4.互聯網農業眾籌金融發展缺乏監管

隨著互聯網經濟的迅速推進，各種互聯網眾籌農業發展方式在中國進入到了探索階段。然而，互聯網農業眾籌的農業發展實質為利用網絡平臺實現民間融資進而推進農業發展。此外，從國家層面也注重推進在中國農村推進互聯網農業發展。據報道，2016年下半年國家商務部提出要加強互聯網商業模式在農村的發展。因此，互聯網、農業和眾籌已經成為中國農村經濟的發展方向之一。目前，湖南互聯網眾籌農業發展并未出臺任何的法律規范也沒有任何機構承載對其監管的職責。因此，如何規范湖南互聯網眾籌農業的發展亟需探討。

三、湖南省農村民間金融的法律范式研究

湖南全面推進“四化兩型”的建設目標，為實現這一目標，農村民間金融必須積極改革創新發展。結合湖南省的基本省情，筆者提出以下完善湖南省農村民間金融的法律規范建議。

1.制定《湖南省放貸人保護條例》

在多國的立法中，對于農村民間金融均施以有效法律保護。而其呈現出較為一致的特色莫過于根據該國民間金融的業務主體特點進行分別立法。有研究稱，一國金融的有序發展必須依托法律，通過對投資人利益的保護予以實現。湖南省較為活躍的農村民間金融的業務主體包括典當、小額貸款公司和擔保公司等，根據上文分析，目前我國立法對于上述主體的合法地位、行為規范和監管方式均未作出規定。此外，我國《放貸人法》仍在討論中未獲通過。筆者認為，湖南省可在不違反國家法律規定的前提下，借鑒國外經驗，先行制定《湖南省放貸人保護條例》對湖南省民間金融進行規范，灰色金融取得合法發展的資格，規定具體的市場準入標準和行為規范。

2.發展農村社區金融機構

社區銀行在為美國社區居民提供金融服務方面發揮著重要作用。從美國的經驗中筆者提煉了社區金融具備的三大因素：社區金融擁有與非正規金融機構一樣的私人信息優勢和聲譽約束機制；較好的克服了困擾大銀行的非對稱信息和交易成本問題。社區金融的經營在政府的監督和規范之下運作極為規范，規避了道德風險。多年來，中國社區金融服務發展遲滯。2013年銀監會發布《關于中小銀行設立社區支行、小微支行的通知》（銀監227號文）后，多家銀行進入社區銀行市場，這一市場在中國互聯網＋的背景下業務發展極為迅捷。據公開數據顯示，截至2014年末，各地銀監局的社區支行牌照發放量已近2000家[3]。然而，由銀行作為社區金融服務的主要提供者存在以下弊端，一是銀行服務網點設置過于以自身利益為中心，忽視“以人為本”、“以民為本”，過于關注短期利益和眼前效益，忽視長遠發展和社會責任。二是社區銀行存在管理滯后、信息不暢和資產質量的潛在風險。三是網點定位不清，職責不明。四是對社區金融服務淺嘗輒止。結合湖南省農村民間金融實際，筆者建議可借鑒美國社區金融的發展模式在湖南省率先實行農村社區金融機構的試點：農村社區金融機構由村鎮企業和農民組織而設立。農村社區金融機構納入政府的監督和規范范圍。將存在嚴重體制問題的信用社產權轉讓給村鎮企業和自然人,使其成為產權明晰的農村社區金融機構。在農村社區金融機構設立必須堅持民營化的原則以避免因國家股份的存在使得農村社區金融機構無法剝離政府金融工具的身份。

3.取締“地下”金融

非法金融機構和非法金融業務活動我國一直堅定的取締并采取沒收其非法所得、處以罰款、構成犯罪的由司法機關依法追究刑事責任等制裁方法。然而，多年來在湖南省擾亂金融秩序、破壞社會穩定、影響經濟正常發展的地下金融組織和活動依舊屢禁不止。從法律的角度看,非法吸收公眾存款罪、非金融企業經營金融業務、金融詐騙、洗錢、轉移非法收入、騙匯、逃匯、賭博過程中的融資等行為具有明顯的犯罪特征,建議對于此類行為采用制定地方性法規的方式明確禁止并予以取締。

4.實行以自律性監管為主，政府監管為輔的二元監管模式

根據傳統“法律與經濟學”的觀點，金融市場無需監管。然而，我國農村民間金融的立法和執行均不完備，適當的監管作為有效的替代性制度安排將有效的彌補法律失靈的狀況。加強湖南農村民間金融監管體系建設無疑對改善因農村民間金融發展帶來的亂象具有重要作用。為實現時時關注、控制、防范和化解民間金融風險的目標，筆者提出以下建議：第一，成立湖南省農村民間金融行業自律協會進行行業監管。自律協會作為社團組織由農村民間融資業務主體自行發起組建，通過制定共同的行業行為準則實現行業內的自我監管和保護。此種自律監管方式將有助于減少因為信息不對稱引發的監管失靈和避免政府監管可能帶來的與民爭利。第二，由湖南省銀監局作為專門監管機構專門負責監管湖南農村民間金融活動,實現有序、平等、安全和高效發展。銀監局作為政府部門不但具有多年的正規金融監管機構具有豐富的監管經驗，而且農村民間金融活動多基于地域發生，其延展的半徑以本經濟區域為主，較易實現有效監管。當然，此種監管應當是間接實現的，不宜對農村民間金融組織的資金融通活動進行干預。第三，在政府監管作為民間金融的輔助性監管的模式下，建議采取謹慎性監管以保障湖南省金融體系的安全與穩定；在監管內容上更多強調對民間金融的風險監管，資產質量和流動性管理；在監管方式上則更多倚重動態監管、事前防范和功能監管。

5.加強對湖南互聯網眾籌農業的金融監管

互聯網眾籌農業當中包含了互聯網、農業和眾籌等多個新興元素，關系著湖南農業未來的發展生態和環境。筆者認為這一融合了多元素的金融發展法師需要得到監管。而湖南農業部門與金融業務的疏離并不適合承擔起對互聯網眾籌農業進行監管的責任，無疑，湖南銀監會是較好的選擇，不但有著多年的金融監管經驗，而且對于互聯網金融生態多年的探索也有助于其較好的完成此類監管。

6.改善湖南農村信用環境

農業和農產品自身性質和特點容易導致信用風險和道德風險，加大農村民間金融的系統風險。湖南省農村經濟在整體經濟中占比較重，農村金融交易中亦存在有嚴重的信息不對稱。處于信息不對稱環境下的借款人在融資前后就存在逆向選擇和道德風險。為了規避可能出現的逆向選擇和道德風險,湖南省政府應該盡快建立和健全農村征信系統。

第一，建立農村個人征信系統。放貸人對借款人信息不了解放出貸款加劇信貸風險，征信系統不完善無法預計失信行為的不良后果，甚至有可能在失信后于別處獲得貸款。因此，由政府組織建立以行政村為單位的征信系統,實現賬戶管理和信息共享,使有失信記錄的人受到相應的監督,防范和化解區域性、系統性風險。

第二，加強農村中小企業征信系統建設。農村中小企業征信系統缺失，放貸人很難了解企業的信用情況,出現有錢不放貸的情況。加速農村中小企業征信系統建設可由政府組織，工商行政管理部門牽頭，整合銀行、稅務、保險、法院等相關單位的企業信用數據，包括企業經營狀況、資本狀況、產品質量、債務糾紛等信息，共同建立農村中小企業信用信息中心，覆蓋全省。

7.明確政府在農村民間融資糾紛中的定位

民間融資的興起完全是誘致性金融制度變遷的結果，民間金融供給的主要提供者的經濟正外部性和民間金融制度的內在合理性在理論界業已達成共識。未來很長一段時間中國都將屬于政府主導型經濟，因此，政府在農村民間金融中的角色定位尤其是在農村民間融資糾紛中至關重要。有學者認為，地方政府面對民間融資糾紛，應當從政治穩定、經濟發展、民生民情等目標出發進行綜合權衡；并接受媒體監督與曝光進行選擇性執法和隨機性執法[4]。如遼寧省蟻力神案，地方政府為避免影響穩定和官員仕途選用了冷處理方式并以財政買單作為底線避免政治責任[5]。筆者認為我國各級政府多年來采用的選擇性執法方式不符建設現代化法治國家的要求，建議嚴格依照現行法律規范嚴格執法。隨著湖南省市場經濟的有序發展，自由市場理論要求政府職能歸位，減少政府對于商業行為的參與與干預，對商業責任與政府責任進行隔離。政府在農村民間融資糾紛中應當與商業活動劃清界限保持中立形象，政府官員應當明確不當影響法律責任。

[1]金融抑制.http://wiki.mbalib.com/wiki/%E9%87%91%E8% 9E%8D%E6%8A%91%E5%88%B6.

[2]陳碩.我國民間金融的發展現狀及對策[J].中國流通經濟. 2014(8):32：

[3]社區金融未來潛力未可估.http://finance.sina.com.cn/money/ bank/bank_hydt/20121115/155213688174.shtml.

[4]戴曉勇,楊曉維.間接執法成本、間接損害與選擇性執法[J].經濟研究，.2006(9):94-10.

[5]陳治華.蟻力神非法集資騙局:遼寧蟻民風暴武警強行清場[N].亞洲周刊，2007-12-02

（責任編輯：羅蕾）

On the Development of Rural Informal Finance under Financial Repression—A Case Study from Hunan Province

NIE Ling
(Schoolof Law and Public Administration,Hunan University of commerce,Changsha,Hunan 410205)

Hunan rural folk finance,as a formal financial supply in the context of the financial repression,has been promoting the development of Hunan rural economy.However,Hunan rural financial system,the credit activities,the internalmanagement,and the operatingmechanism are indeed not standardized,and many other issues need to be resolved.To dealwith the‘bottleneck’of rural financial reform,the legal path to adoptmay be viable,the construction of new rural financial service system should abide by“Hunan province lenders Protection Act”,the self-discipline supervision is majorly needed,a variety of paths supplemented by government regulation supervision and a clear positioning of government’s role in private financing disputes in rural areas are as well needed.

financial repression;rural informal finance;supervision mode;credit environment;government positioning

F832.35；F832.764

A

1008-2107(2016)06-0029-05

2016－09－10

湖南省高等學校科學研究項目青年項目“湖南農村民間融資法律規制研究”（12B072）。

聶玲(1981—），女，湖南人，湖南商學院法學與公共管理學院講師，研究方向：民商法學。