基于善治視角的我國公共圖書館治理目標及實現途徑研究*

黃 俊 劉 艷

(江西省圖書館，江西南昌 332000)

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學術論壇

基于善治視角的我國公共圖書館治理目標及實現途徑研究*

黃 俊 劉 艷

(江西省圖書館，江西南昌 332000)

本文梳理了近年來關于圖書館治理的研究現狀，在基于前期兩篇論文研究成果的基礎上，從善治角度，分別從制度維度、社會維度、政治維度三個方面闡釋了我國公共圖書館治理目標應該重點考慮的因素，重點提出了完善我國公共圖書館治理路徑和方法。

公共圖書館 治理 善治 治理目標

1 研究現狀

圖書館治理研究近年來獲得較大關注，研究熱度持續上升。截止2016年3月9日，筆者在CNKI中國知網學術文獻網絡出版總庫通過輸入“圖書館+治理”，“圖書館+理事會”等主題及關鍵詞檢索，通過查重、剔除通知、簡介等內容，并對檢索結果進行逐條閱讀甄別，最后獲得173篇有效論文，其中3篇碩士論文，1篇博士論文。

從論文分布的時間開看，我國最早將“圖書館”與“治理”相聯的是汪曉茵的2000年發表的《略論中國圖書館事業的治理》。但是，學術界普遍認為，圖書館治理研究的開山之作是中國科學院文獻情報中心的黃穎在2003年發表的《從“統治”到“治理”：管理圖書館范式的演變》以及其與徐引篪2004年發表的《圖書館治理：概念及其含義》，這兩篇文章對圖書館治理的含義進行了界定，對統治與治理的含義進行了對比，厘定了廣義圖書館治理和狹義圖書館治理的差別和兩者之間的關系。從此，中國圖書館治理研究拉開了序幕。

從論文數量的走勢來看，2000-2006年論文數量均在5篇以下，為0-3篇，其中還有2001年、2002年、2005年出現了空白，學術界把這一階段視為圖書館治理研究的萌芽階段[1]。從2007年起，我國圖書館治理研究的論文數量與日俱增，可以視為圖書館理論研究的分水嶺或轉折點。2007年-2009年論文數量5-10篇，學術界把這一階段視為圖書館治理研究的中期探索階段[2]。2010年-2015年這一階段的論文數量平均每年都達到10篇以上，在2014年出現了井噴，論文數量超過歷年累積之和，2015年的論文數量與2014年相比也是齊頭并進。學術界把這一階段視為圖書館治理研究的中期發展階段，之所以這樣定位是考慮到我國的圖書館治理探索還處于實踐階段，未能形成成熟的模式。[3]由此可見，圖書館治理研究近年來在學術界迅速升溫，這得益于2013年以來國家相關政策的頒布和實施。

從論文的研究內容來看，圖書館治理研究的萌芽階段，主要是介紹治理理論，并將治理理論引入圖書館研究，闡釋圖書館治理的含義，厘定統治與治理的差別，介紹國外圖書館治理諸如圖書館理事會的典型案例等，可以稱之為“西學東漸”階段[4]。圖書館治理研究的中期探索階段，主要是以國外圖書館治理模式的成功經驗為基礎，通過對比分析，找出我國圖書館治理模式的特點、治理主體的設置、治理的結構及其存在的突出問題等，可以稱之為“中西合璧”階段。[5]圖書館治理研究的中期發展階段，主要是各地結合理事會改革、管理體制改革過程中進行的實踐，對圖書館治理的機制、結構、制度環境、治理目標、優化策略進行全面的闡發與論證，經過十余年的發展，我國圖書館治理研究擁有諸如以上所述的核心話語體系。[6]

2 善治視角

善治(Good governance)從英文字面看，翻譯為好的治理或良好的治理。世界銀行對善治作出了宏觀的概括：善治是成功管理資源和國家事務的方式，這種方式要以滿足公民需求為出發點，通過平等、透明的方式或方法履行責任。[7]俞可平站在保護弱勢群體的角度對善治做了一定的闡釋：所謂善治就是在服務于廣大公眾利益的同時，同樣能夠照顧到那些最貧困的弱勢群體或處于社會邊緣的公民的利益。[8]此外，聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會對善治提出了8個要求，其中就有公平和共享這個要求。[9]由此可見，善治的基本特征即保障社會公共利益最大化的管理過程。[10]近年來，我國提出了公共文化服務體系建設的重大命題，提出實現公共文化服務的標準化、均等化，建設覆蓋全社會的公共文化服務體系的重要目標。從這一目標可以看出“公平和共享”這一善治要求已經凸顯。但就我國目前圖書館的整體發展水平來看，地區發展不平衡，上強下弱，東西失衡的現狀十分嚴重。為此，筆者想通過本文對圖書館治理的目標及實現途徑做淺顯的探討。

我國的公共圖書館的治理，在真正意義上還處于傳統管理階段，主要表現為圖書館對政府權力的依賴程度較深。在我國政府是公共圖書館唯一的統治主體和權力中心，保姆式政府常常會導致“政府失靈”，從而成為制約公共圖書館發展的障礙。為此，要實現圖書館善治，就要徹底實現公共圖書館走現代治理之路。

毋庸置疑，善治是治理的終極目標。根據上文中提到的概念及聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會對善治的要求，筆者認為，公共圖書館治理的基本特征有：①公共圖書館事務的管理應當基于公眾的普遍參與；②強調社會公平，保障每個公民的文化權益；③各相關利益主體之間關系相輔相成，兼顧各相關利益主體之間的利益，實現社會整體利益的最大化；④治理主體不能僅僅局限于政府；⑤有完備的法治環境。

3 目標系統

3.1 制度層面

法治是善治最基本的要求。法治是公共圖書館能夠充分發展的根本保證，這一點在圖書館界已形成共鳴。筆者認為，在制度層面上，公共圖書館治理的目標就是要促進公共圖書館的法制化管理。目前我國沒有圖書館法，對圖書館的建設、經費支持沒有明文規定，很多都是政府行為，根據各級政府的情況量體裁衣，是造成上強下弱，東西失調，資源不均的主要原因。傳統的公共圖書館管理模式本質上是以國家為中心的政府控制模式，以全能型政府運用法律工具實行封閉式統治。[11]而公共圖書館治理的法治模式，其所依據的法律去掉了“國家意志”，形成的是由基于相關法律，開放與公平、合作與競爭，相關利益主體多方共贏的格局。

在現代化圖書館治理中，圖書館法制化管理應該具備如下特征：①以維護公共秩序為目標，追求公共利益的最大化，而不同于當前強調的是法的“國家性”，以法律作為統治實現的目標，維護的是統治秩序，追求的是統治階級利益的最大化；②管理的主體不再僅僅局限于國家或政府，打破單一、封閉的管理模式，以開放的姿態接納合法組織或團體參與公共圖書館事務管理，充分體現現代民主社會民主性的基本要求，形成多元治理模式，強調社會參與和分享公共權力和公共權威；③圖書館法制管理應該主要突出政府的責任以及相關事務履行到什么程度，而不再片面強調公民的道德、法律責任。

3.2 社會層面

為人們提供普遍均等的圖書館服務是公共圖書館的社會職能，是圖書館治理在社會層面上的目標。《覆蓋全社會的公共圖書館服務體系：模式、技術支撐與方案》指出：普遍均等的公共圖書館服務體系是指無論公民的年齡、種族、宗教、性別、經濟狀況的區別，都能在其所居住的國家或地區就近獲取他所需要的信息、知識、文化資源以及其他的圖書館服務。[12]從這個概念中可以看出在社會層面對圖書館治理的目標即提供普遍均等的服務。筆者認為普遍均等的目標可以細化為三大目標：

①基礎目標：覆蓋全社會。這個目標指向圖書館服務覆蓋、輻射的范圍。一個國家的各個圖書館治理單元能夠覆蓋多少人口，這個數量之和就是圖書館服務的覆蓋程度。但是在我國許多地方，還存在居民無法獲得圖書館服務的情況存在，即存在服務盲區。這與我國圖書館事業所處的體制環境、我國地域特色有很大的關系。為此，突破體制瓶頸，建設覆蓋全社會的公共圖書館文化體系成為國家對文化發展事務的重大命題。覆蓋全社會是考量一個地區公共圖書館服務體系是否完備的重要標準，也是圖書館治理，實現善治的重要指標。

②可及性目標：就近獲取服務。就近獲取服務指向圖書館服務的便利程度，同時也是普遍均等目標不可或缺的組成部分，覆蓋全社會并不等同于實現了普遍均等的目標。就我國而言，假定一個縣只有一個圖書館，那么在這個縣的農村地區許多公民就處于公共圖書館服務的不可及地區，從而無法獲得圖書館服務。換句話說，就是覆蓋全社會并不是實現普遍均等的首要條件，還必須要實現就近獲取服務的目標，才能實現普遍均等。

③實質目標：權利平等。權利平等指向的是理想追求。從上文中可以看出覆蓋全社會與就近獲取服務是實現普遍均等的重要條件，實現這兩個重要條件，實質是追求公民文化權利的平等。權利平等首先就意味著機會的平等，就圖書館的讀者而言，權利平等就是讀者獲得圖書館服務的機會是平等的，所以覆蓋全社會與就近服務的實現，才能真正凸顯權利平等。但是就我國目前現狀而言，首先地域發展不平衡，東部、中部、西部地區的居民獲得圖書館服務的機會是存在很大差異的；其次城鄉發展不協調，城市居民獲得的圖書館服務遠遠大于農村人口；再次群體存在差異，弱勢群體如殘障人士獲取圖書館服務的幾率非常小。

綜上，筆者認為，解決機會的不平等是我國實現文化普遍均等的關鍵所在，也是實現圖書館治理、善治的關鍵意義所在。普遍均等的目標由三個指標組成：覆蓋全社會、就近獲得服務、權利平等。權利平等的實現是建立在覆蓋全社會、就近獲得服務的基礎之上。權利平等是覆蓋全社會、就近獲得服務的實質性表現和升華，三者水乳交融，相輔相成。

3.3 政治層面

人權高級委員辦公室(OHCHR)指出：“善治就是在治理時，能夠一絲不茍地遵守法治原則，并且徹底地避免腐敗和濫用職權。檢驗善治的根本標準是在滿足公民的基本權利(如：政治權利、經濟權利和文化權力)時，有多大程度的努力是為了實現公民在人權上的目標而付出的。”[13]為此，公民的基本權利(如文化權利)的保障是衡量善治的重要內容，也是圖書館治理關注的主要結點。文化權利對于圖書館而言，就是保障公民能夠平等、自由、充分地利用圖書館，從而滿足公民自己的基本文化需求，從而充分實現公民自己的文化權利。公民的文化權力在圖書館中主要表現為以下四個方面：①保障公民能自由的獲取信息及圖書館服務；②機會面前人人平等，公民無論種族、性別、年齡、宗教信仰、距離遠近等等都擁有平等利用公共圖書館服務的權利；③能夠實現免費享受圖書館服務的權利；④讀者的個人隱私能夠得到充分保護；⑤公民能夠真正實現對圖書館的監督、批評和建議的權利。

4 路徑選擇

4.1 圖書館立法

我國自建國以來，一直沒有對圖書館進行立法，而國外圖書館立法已經具有百年歷史。1850年世界上第一部《公共圖書館法》在英國誕生，隨后60多個國家相繼頒布了200多部圖書館法。需要特別指出的是：伊朗雖然沒有圖書館法，但是在《憲法》里明文規定，地方稅收的1.5%要提供給當地的圖書館使用。[14]由此可見，國外對圖書館事業的重視程度。既然法治化是善治的基礎，那么圖書館治理必定要走法治之路，這是我國公共圖書館事業發展的先行保障。筆者認為可以從四個方向努力：①圖書館立法不應該僅僅定位法律條文、規章、章程等，要放眼于整體，營造良好的、適宜的法治環境，要在大方向處著眼，以構建完整的圖書館法律保障體系為終極目標；②圖書館的立法要以讀者為落腳點，要保護讀者權益，尊重個人隱私；③圖書館立法要重點在公共圖書館多元化治理主體這個方面多下功夫，要明確治理主體的權利和義務；④圖書館立法還要兼顧監督和問責制。

4.2 落實政府責任

改變政府作為權利中心的唯一性，形成多元治理主體格局是現代公共治理理論的核心內容之一。圖書館治理，實質就是解構政府對公共圖書館事務的管理權利，打破傳統管理，走現代化治理之路。在治理語境下，重構政府在公共圖書館治理中扮演的角色，劃分政府責任具有十分重要的意義。在公共圖書館治理中，一方面要牢牢把握，政府不是唯一的治理主體，不能稱為“全能型政府”或“保姆型政府”，政府扮演的角色應該是“掌舵”而不是“劃槳”；另一方面，又要充分強調政府在公共圖書館事務中獨立性，即不可或缺，能夠避免無政府主義的局面，換句話說就是要確保政府在公共圖書館治理中的“總舵手”地位。此外，就我國目前而言，一級政府負責一級公共圖書館的模式，體制上就已存在很大的弊端，導致服務分布不均，總分館體系建設嚴重受阻，覆蓋全社會的公共文化體系更加是無從談起。為此，筆者認為在政府責任這一方向，要更加關注和重視我國圖書館的主體設置，打破現行模式，探索一條適合我國國情的公共圖書館設置主體模式。

4.3 社會力量參與

俞可平指出：善治代表的是國家和社會之間、政府與公民之間形成的良好的協商合作的運行機制，因此，善治不能脫離政府，但更不能脫離公民。[15]善治的過程其實質就是還政于民的過程，善治與統治最本質的區別就是權力向社會的回歸。[16]為此，公共圖書館治理既要有政府的管理，也要有公民的參與。公民的參與有集體行為和個人行為兩種。集體行為比如有理事會、圖書館協會、圖書館顧問委員會等；個人行為包含：提供參考意見或者調查反饋的信息參與。捐贈圖書、經費的支持參與；對圖書館進行評價的評價參與等。社會力量參與圖書館建設，是現代民主社會民主性的有效體現，是實現善治的群眾基礎，也是公民追求其文化權利應盡的責任。[17]

〔1〕〔2〕〔3〕〔4〕〔5〕 蔣合領，楊安，王晴.我國圖書館治理研究的知

識圖譜分析[J].圖書館論壇，2015(7):28-30

〔6〕 周茜.2003-2014年國內公共圖書館治理研究進展述評[J].圖書館建設，2014(11):12

〔7〕〔9〕〔11〕〔13〕〔14〕〔16〕〔17〕 王瑛琦.公共圖書館治理的目標與實現途徑研究[D].黑龍江大學，2004:16-34

〔8〕〔10〕〔15〕 俞可平.治理與善治引論[J].馬克思主義與現實，1995(5)：37-41

〔12〕 邱冠華，于良芝，許曉霞.覆蓋全社會的公共圖書館服務體系：模式、技術支撐與方案[M].北京：北京圖書館出版社，2008

Study of the Management Goal and Achievement Approach for Public Libraries in the Perspective of Good Governance

Huang Jun Liu Yan

The paper teases out the research status of library management in recent years. Based on the research results of previous two papers, the paper explains the key factors in the goals of public library governance from the perspective of good governance and in three aspects like the system dimension, social dimension, and political dimension respectively. Finally, the paper puts forward the key path and method of public library governance.

Public library; Management; Good governance; Management goal

*本文系江西省藝術科學規劃項目“從傳統管理到現代治理:優化治理結構目標及路徑選擇——江西省公共圖書館理事會制度構建研究”成果之一，項目編號：YG2014287。

G258.2

A

黃俊(1969-)，女，本科，江西省圖書館副館長，副研究館員，研究方向：圖書館管理。發表論文多篇。劉艷(1982-)，女，碩士，江西省圖書館館員，研究方向：圖書館管理、參考咨詢、文獻資源。