從第三方評(píng)估角度看基層政府依法行政現(xiàn)狀

慶 玲（中共四川省委黨校 四川 成都 610000）

從第三方評(píng)估角度看基層政府依法行政現(xiàn)狀

慶 玲（中共四川省委黨校 四川 成都 610000）

依法行政是依法治國(guó)的核心內(nèi)容，基層政府是實(shí)現(xiàn)依法行政這一執(zhí)政理念的第一戰(zhàn)場(chǎng)，基層群眾作為最大的執(zhí)法客體，其行政人員和群眾法律意識(shí)及文化素質(zhì)的高低，直接關(guān)系到我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程，依據(jù)多次對(duì)部分基層人民政府依法行政狀況的調(diào)研結(jié)果，從第三方評(píng)估的客觀角度看，現(xiàn)階段基層人民政府的行政管理正逐步向法治方向邁進(jìn)，但在執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、體制不順、行政救濟(jì)及時(shí)性差、行政權(quán)力受制約監(jiān)督程度不夠等方面問(wèn)題的依舊存在。

第三方評(píng)估 基層政府 依法行政現(xiàn)狀

一、現(xiàn)階段第三方評(píng)估的基本情況

第三方評(píng)估，就是由獨(dú)立的第三者，或者委托一個(gè)第三者，對(duì)政府的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。第三方評(píng)估彌補(bǔ)了以往政府自我評(píng)估的嚴(yán)重缺陷，在促進(jìn)政府建設(shè)、政府管理創(chuàng)新方面都起到了重大的作用。本屆政府將第三方評(píng)估作為了政府管理創(chuàng)新的一個(gè)重要突破口。2014年，國(guó)務(wù)院督查政策落實(shí)時(shí)首次引入第三方評(píng)估。2015年8月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議專門聽取了重點(diǎn)落實(shí)第三方評(píng)估的情況。①此后，一些中央機(jī)構(gòu)和地方部門紛紛委托第三方進(jìn)行有關(guān)評(píng)估。第三方評(píng)估彌補(bǔ)了以往政府自我評(píng)估的嚴(yán)重缺陷，在促進(jìn)政府建設(shè)、政府制度創(chuàng)新等方面都起到了巨大的推動(dòng)作用。為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，依據(jù)川府發(fā)[2011]6號(hào)文印發(fā)的《四川省市縣政府依法行政評(píng)估指標(biāo)》及其修訂版《四川省市縣政府依法行政評(píng)估指標(biāo)細(xì)則》規(guī)定的：依法行使行政職權(quán)、行政決策行為規(guī)范、行政執(zhí)法機(jī)制完善、行政執(zhí)法行為規(guī)范、行政審批高效便民、嚴(yán)格行政執(zhí)法人員管理、政府信息依法公開、行政救濟(jì)合法公正及時(shí)、行政權(quán)力受到制約監(jiān)督、追究執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任、提升法治意識(shí)和能力、落實(shí)保障措施共計(jì)十二個(gè)大項(xiàng)指標(biāo)，我們對(duì)四川省部分基層政府依法行政的現(xiàn)狀進(jìn)行了跟蹤調(diào)查。通過(guò)大量一對(duì)一的調(diào)查問(wèn)卷、深度訪談、分組座談會(huì)等調(diào)查手段的綜合運(yùn)用，掌握了部分基層政府依法行政情況的客觀數(shù)據(jù)，并在科學(xué)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)上形成了現(xiàn)階段基層政府依法行政情況的概況分析。雖然只是針對(duì)了部分基層政府的第三方評(píng)估采樣，但由于在進(jìn)行評(píng)估選點(diǎn)時(shí)就先行對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行了篩選，注意了不同行政區(qū)劃、不同區(qū)域位置、不同政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平的兼顧，所以，論文中從第三方評(píng)估角度得出的基層政府依法行政現(xiàn)狀的結(jié)論是真實(shí)、可靠、有效的。

二、第三方評(píng)估中折射的基層政府依法行政現(xiàn)狀

（一）從第三方評(píng)估的角度反映出的我國(guó)基層依法行政工作取得主要的成效

依法行政是依法治國(guó)的核心內(nèi)容。基層政府是實(shí)現(xiàn)依法行政這一執(zhí)政理念的第一戰(zhàn)線，基層群眾作為最大的執(zhí)法客體，其行政人員和群眾法律意識(shí)及文化素質(zhì)的高低，直接關(guān)系到我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程，從第三方評(píng)估的客觀角度看，現(xiàn)階段基層人民政府的行政管理在逐步向法治方向邁進(jìn)，但在執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、體制不順、行政救濟(jì)及時(shí)性差、行政權(quán)力受制約監(jiān)督程度不夠等方面的問(wèn)題依舊存在。通過(guò)對(duì)部分基層政府第三方評(píng)估結(jié)果的歸納分析，可以看到，近年來(lái)，基層人民政府的工作面貌發(fā)生較大變化，在推進(jìn)依法行政的道路上取得了一定成效。其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．從行政觀念與意識(shí)轉(zhuǎn)變上看，基層行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員行政合法性、行政合理性觀念有所加強(qiáng)，思想觀念開始由人治向法治的邁進(jìn)。在日常工作中，基層行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)講話基本能體現(xiàn)依法行政的內(nèi)容，發(fā)布的行政管理文件也能體現(xiàn)依法行政的精神。整體來(lái)看，行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的基本知識(shí)普遍得到提高，合法行政、程序至上觀念較以前有了顯著增強(qiáng)，行政職權(quán)和行政職責(zé)相關(guān)聯(lián)的責(zé)任意識(shí)初步形成，在執(zhí)法中，需防止因違法行政導(dǎo)致行政訴訟的意識(shí)逐步增強(qiáng)。第三方評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，基層行政機(jī)關(guān)工作人員的執(zhí)法手段上有了一定的改進(jìn)。據(jù)受訪群眾反映，基層執(zhí)法中基本上杜絕了暴力執(zhí)法現(xiàn)象，針對(duì)行政執(zhí)法人員的能力和素質(zhì)培訓(xùn)工作開展較多，大多數(shù)執(zhí)法人員沒有出現(xiàn)“甩臉色”現(xiàn)象。

2．從行政服務(wù)觀念上看，行政權(quán)力的民主性、公開性、公正性、便民性正得到越來(lái)越多的重視?；鶎有姓C(jī)關(guān)普遍認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)行政“管理性”特征的弊端，積極的向“服務(wù)型”行政邁進(jìn)，并在自身改革內(nèi)需的推進(jìn)下積極探索適應(yīng)新常態(tài)發(fā)展，適應(yīng)人民群眾新要求的一些改革舉措，包括建立完善各類行政服務(wù)中心、清理各種行政規(guī)范性文件、簡(jiǎn)化行政程序等。受訪群眾普遍表示政府公共服務(wù)能力有所提升，體現(xiàn)在：首先，大部分區(qū)縣的市容、市貌以及社會(huì)治安狀況近年來(lái)有很大的改善，市民對(duì)生活環(huán)境的滿意度較高；其次行政審批較為規(guī)范，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)完善。絕大多數(shù)第三方評(píng)估受訪群眾認(rèn)為，社區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心的建設(shè)有成效，群眾去政務(wù)中心辦理相關(guān)手續(xù)，快捷便利，網(wǎng)絡(luò)設(shè)施完善。

3．從行政管理機(jī)制上看，行政決策合法化機(jī)制，行政執(zhí)法規(guī)范化機(jī)制，行政監(jiān)督制度化機(jī)制，行政評(píng)估民主化機(jī)制不斷建立、完善。第三方評(píng)估中，受訪群眾反映，基層政府建立和完善了社會(huì)公示和社會(huì)聽證制度，疏通了公眾參政議政渠道，政務(wù)公開的基礎(chǔ)工作得到了較大改善。尤其是聽證制度在實(shí)踐中逐步開展。

（二）從第三方評(píng)估的角度審視當(dāng)前基層依法行政工作存在的具體問(wèn)題：

通過(guò)一定數(shù)量基層政府依法行政第三方評(píng)估的采樣，在總結(jié)了大量一對(duì)一的深度訪談?dòng)涗浐妥剷?huì)紀(jì)要后發(fā)現(xiàn)，參訪人員對(duì)基層政府依法行政工作存在的問(wèn)題較有共識(shí)?？偨Y(jié)起來(lái)，主要有以下幾點(diǎn)：

1．依法行政工作宣傳不到位。依法行政工作在基層開展起來(lái)仍有困難，群眾對(duì)工作理解不到位，政府部門主動(dòng)深入群眾不夠，溝通交流不暢，主要體現(xiàn)在干部依法行政的做法群眾不理解，局部地方還有干群關(guān)系不和諧的例子。例如在重點(diǎn)項(xiàng)目的拆遷工作中，部分群眾不理解、不支持甚至有抵觸情緒。

2．基層政府的誠(chéng)信力度欠缺。在第三方評(píng)估調(diào)查中，群眾反應(yīng)很謹(jǐn)慎，甚至有受訪群眾擔(dān)憂受到打擊報(bào)復(fù)。受訪群眾反映，依法行政的制度有，但是基層群眾更希望看到落實(shí)，特別是監(jiān)督機(jī)制的落實(shí)。此外，部分地方基層干群關(guān)系較為對(duì)立，尤其是村支書和村民之間的關(guān)系，第三方評(píng)估調(diào)查中甚至有村支書指斥“所有的群眾都是刁民，都應(yīng)該立即抓起來(lái)”，可見，雙方的矛盾還有待化解。當(dāng)然，大部分群眾對(duì)村干部還是較為信任。某些地方的群眾也表示“村干部是自己選舉出來(lái)的，他們很信任村干部，少數(shù)村民確實(shí)存在刁難情形”。

3．基層政府目標(biāo)管理責(zé)任制尚待細(xì)化?；鶎诱娜粘９ぷ鞣绞胶头秶枰鞔_，對(duì)職權(quán)、職責(zé)、程序的規(guī)定亟待完善，具體體現(xiàn)在受訪群眾認(rèn)為，干部該管的沒管好，不該管的管了，和政府打交道的過(guò)程繁瑣，較難適應(yīng)。

4．“信法”、“信訪”理念沖突依舊存在。受訪群眾多數(shù)談到了當(dāng)前一個(gè)普遍的現(xiàn)象，群眾信訪不信法。這一現(xiàn)象從側(cè)面反映出當(dāng)前基層政府的依法行政工作的群眾基礎(chǔ)不夠深，依法行政工作還沒有在基層群眾心里扎根。政府對(duì)依法行政工作宣傳培訓(xùn)力度不夠是造成群眾的法律意識(shí)不夠的原因之一。

5．基層政府懶政現(xiàn)象突出，公正執(zhí)法、文明執(zhí)法亟待加強(qiáng)。具體體現(xiàn)在有不少受訪群眾反映：超載、運(yùn)沙車威脅生命安全，長(zhǎng)期得不到根治；食品衛(wèi)生安全狀況依舊令人擔(dān)憂；建筑材料安全隱患嚴(yán)重，長(zhǎng)期無(wú)相關(guān)行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)實(shí)質(zhì)性檢查；城區(qū)公管房的衛(wèi)生、綠化問(wèn)題無(wú)人重視；部分公共設(shè)施維護(hù)工作差等；注水豬肉的問(wèn)題長(zhǎng)期存在，執(zhí)法部門長(zhǎng)期不能根治，在群眾反映強(qiáng)烈之后，才對(duì)個(gè)別攤點(diǎn)進(jìn)行突擊整治。黨的十八屆四中全會(huì)提出：“堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，依法懲處各類違法行為，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度……建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度……全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。”②然而，在第三方評(píng)估采樣中，群眾對(duì)基層政府行政執(zhí)法中的“行政不作為”“選擇性執(zhí)法”，“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”現(xiàn)象反映較多，且在執(zhí)法過(guò)程中采用的柔性執(zhí)法的手段不夠。這說(shuō)明，我們的基層政府在在規(guī)范執(zhí)法、創(chuàng)新執(zhí)法方面尚待改進(jìn)，相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的執(zhí)法責(zé)任必須進(jìn)一步認(rèn)真落實(shí)。③

6．部分基層政府在行政決策的科學(xué)化、民主化方面重形式輕落實(shí)。首先，某些基層政府行政決策的聽證程序流于形式。政府采用了聽證程序，但從座談人員的反映來(lái)看，他們都認(rèn)為聽證程序“沒有用”、“用處不大”或者“還是領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算”；其次，行政決策群眾參與的深度和廣度太窄。在某些事項(xiàng)上能公開聽取群眾的意見，但涉及到某些與民生相關(guān)的重大事項(xiàng)上仍然做的不夠。再次，行政決策的科學(xué)化存在問(wèn)題，使執(zhí)法的可控性較差。例如，評(píng)估中群眾反復(fù)提到農(nóng)村的拆遷征地補(bǔ)償辦法的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，普遍認(rèn)為相對(duì)于現(xiàn)在物價(jià)的水平明顯過(guò)低，原有的賠償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)有的形勢(shì)需要；集體土地上的附著物沒有具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，造成部分農(nóng)民漫天要價(jià)，執(zhí)法人員無(wú)法控制，易導(dǎo)致暴力執(zhí)法現(xiàn)象出現(xiàn)；最后，堅(jiān)持政府規(guī)范性文件合法性審查方面仍存在某些問(wèn)題，部分群眾認(rèn)為，應(yīng)確保政府制定的行政規(guī)范性文件的合法性、可行性。

7．政務(wù)公開工作須要進(jìn)一步加強(qiáng)。從形式上看政務(wù)公開工作初具模型，一些常規(guī)工作流程實(shí)現(xiàn)了公開，基本的公開設(shè)施渠道已經(jīng)建立，但對(duì)重大事項(xiàng)的宣傳、群眾參與以及公示工作還不夠到位。例如有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)建立了電子政務(wù)系統(tǒng)，但因系統(tǒng)信息更新速度慢、村民的輔導(dǎo)工作不到位，致使電子政務(wù)系統(tǒng)功效發(fā)揮不夠。

認(rèn)真總結(jié)第三方評(píng)估中各級(jí)基層政府依法行政所取得的成效與經(jīng)驗(yàn)，我們可以看到，近年來(lái)，各級(jí)基層政府在推進(jìn)依法行政工作中進(jìn)行了積極的探索，取得了初步的成效。在第三方評(píng)估涉及的各個(gè)地方和各個(gè)評(píng)估階段都可以感受到廣大人民群眾對(duì)加快基層政府依法行政進(jìn)程的期待。從這種期待中可以感受到基層政府依法行政的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)離廣大人民群眾的要求還有較大的差距。依法行政是一個(gè)具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性的系統(tǒng)工程，在推進(jìn)依法行政的過(guò)程中必然面臨很多困難、問(wèn)題和阻力。但盡管如此，基層政府依法行政的進(jìn)程不能停滯，必須采取切實(shí)有力的措施，使得我們依法行政工作能夠達(dá)到更好的實(shí)際效果?；鶎拥囊婪ㄐ姓ぷ髦苯佑绊懼h群、干群關(guān)系，阻礙著社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，若不及時(shí)予以解決，將影響依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程。

【責(zé)任編輯：金煒】

注釋

①http://www.chinanews.com/gn/2014/09-01/6551510.shtml.中國(guó)新聞網(wǎng).2016年10月20日訪問(wèn).

②十八屆四中全會(huì)公報(bào)[N].http://www.gx.xinhuanet.com/focus/2015-01/22/c_1114087041.htm新華網(wǎng).2016.10月20訪問(wèn)..

③http://news.ifeng.com/a/20151125/46378823_0.shtml.鳳凰資訊.2016年10月10訪問(wèn).

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1008-8784(2016)04-138-3

2016-09-12

慶 玲（1975—），碩士，中共四川省委黨校行政學(xué)院，副教授，研究方向：行政法、行政訴訟法、勞動(dòng)與社會(huì)保障法。