干預與自由：新保守主義與二戰后丘吉爾政府經濟選擇

趙北平，王　超

(1.北京師范大學 歷史學院，北京 100875；2.山東英才學院 商學院，濟南 250104)

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干預與自由：新保守主義與二戰后丘吉爾政府經濟選擇

趙北平1，王超2

(1.北京師范大學 歷史學院，北京 100875；2.山東英才學院 商學院，濟南 250104)

二戰后保守主義指導思想導致英國保守黨在1945年大選中失利。為上臺執政，保守黨被迫左轉，實行新保守主義，采取國家干預與自由相結合的混合經濟模式。然而保守黨的左轉并不徹底，兩黨的共識政治也不穩定，新保守主義中的國家干預與經濟自由比重在丘吉爾政府執政初期屢經變化。政府實行的Robot計劃的失敗與鋼鐵部門的去國有化政策表明，國家干預最終戰勝經濟自由，兩黨共識最終形成。

新保守主義；共識政治；Robot計劃；去國有化

在第二次世界大戰期間，以丘吉爾為代表的保守黨帶領英國取得了戰爭的勝利，然而以艾德禮為代表的工黨卻在戰后大選中贏得英國民眾的支持，上臺執政。保守黨沒有洞悉英國民眾的心理，而是在保守主義慣性指導思想下悶頭前行。實際上英國民眾早已厭惡戰爭、經濟危機，渴望戰后和平與穩定的生活。而1945年工黨發布的競選宣言《讓我們面向未來——供全國考慮的工黨政策聲明》聲稱：工黨將通過國家干預減少失業，實行社會保險與住房計劃等，工黨的宣言緊緊地抓住了英國民眾的心理。[1]在工黨政府的建設下，英國形成了以凱恩斯主義為指導的國家干預經濟模式。英國經濟逐漸復蘇，實力有所增強。與此同時，大選失敗的保守黨為了重新獲得執政地位，也適時左轉，調整黨內政策，采用新保守主義指導思想。

一、新舊保守主義的轉換

從20世紀初至戰后丘吉爾政府上臺，英國保守黨的指導思想經歷了從舊保守主義到新保守主義的變化。“保守黨從19世紀70年代一直到二戰結束，指導思想主要是保守主義。從本質上講，英國保守主義的基本要義，就是盡可能地維持現存的制度，即使萬不得已必須改革，也要盡量將改革帶來的震動限制在最小的限度內。這是20世紀初乃至兩次世界大戰之間保守黨政府作為不大的深層次原因。”[2]這也就導致了自二戰到丘吉爾政府上臺之前，保守黨不輕易接受凱恩斯國家干預經濟的指導思想，而仍舊主張政府不要干預經濟。

第二次世界大戰期間，保守黨、工黨及自由黨組成戰時聯合政府。在聯合政府中，以丘吉爾為代表的保守黨集中主要精力忙于戰爭，把贏得戰爭作為保守黨的基本政策，對國內社會改革漠不關心。以艾德禮為代表的工黨在戰時內閣中得到了較大政治鍛煉，他們積極關注國內社會改革問題，工黨政府采取的國家戰時經濟控制措施有力地穩定了戰時英國的經濟①。1945年工黨發布了題目為《讓我們面向未來——供全國考慮的工黨政策聲明》的競選宣言，保證在戰后給人民更多的幸福，并且把人民的福利當作自己的神圣職責。宣言聲稱工黨將通過國家干預減少失業，實行社會保險與住房計劃等。工黨的宣言緊緊地抓住了英國民眾的心理。[3]經過兩次世界大戰摧殘的英國民眾早已厭倦了戰爭，期望戰后過上和平幸福的生活。但是，保守黨未能洞悉當時英國形勢，對戰爭樂此不疲，保守黨的宣言充斥著帝國情結，宣言把外交與國防放在首位，堅決反對國家干預經濟與國有化。[4]其競選宣言嚴重違背戰后英國民意。于是，戰后大選工黨擊敗保守黨上臺。

保守黨戰后大選的失敗使保守黨意識到只有順應形勢積極進行變革，改變指導思想才能重獲執政地位。“1946年，一位老資格的保守黨知識分子利奧·艾默里在《保守黨的未來》這本黨的官方出版的小冊子上曾說：‘對于社會主義左翼的政策，如果不能提出另一種積極的可供選擇的政策，保守主義就永遠不能恢復。……迪斯雷利原則……在其含義上包括保守黨政策的一切內容。但是，它們要求按今天的形勢重新作出一個明確而詳盡的聲明’。”[5]這表明保守黨對當前社會的形勢有了清楚的認識，即根據當前形勢改變一直奉行的保守主義指導思想，而改變的目的則是為了保守黨能夠上臺執政。1947年首相丘吉爾授權以戰時內閣教育大臣巴特勒為首的工業政策委員會制定了名為《工業憲章》的文件,該文件作為戰后保守黨最重要的政策文件重述了原來由工黨提出的國有化和福利國家主張，認為煤礦、鐵路和英格蘭銀行國有化不可逆轉，并依據凱恩斯的經濟理論，宣揚充分就業、低息貸款和赤字預算等，“憲章最重要的保證,即現代保守主義應該在追求效率、充分就業方面維持強有力的中心指導。”[6]這標志著保守黨在政策上縮小了與工黨的差異。保守黨還在工業憲章的基礎上，相繼制定了《帝國政策》《農業憲章》《婦女和民族問題》等政策宣言，其中農業憲章也是工黨政策的翻版。[7]《工業憲章》作為“保守黨根本而持久的原則”[8],其核心內容是接受工黨政府已采用的凱恩斯主義的經濟政策。

《工業憲章》的發布意味著保守黨的左轉,保守黨放棄舊保守主義，將指導思想轉變為新保守主義。此時的新保守主義是指：實行變革，但不徹底左轉，不徹底接受凱恩斯主義。在中央計劃體制范圍內要有更多的個人主義的信念，傾向自由主義。新保守主義是計劃與自由的結合，具體可以解釋為“我們的永久目標是使工業擺脫不必要的管制和限制。我們希望用以代替現在這種癱瘓狀態的……是一種自由的企業環境，他同政府當局保持關系，并使中央領導的必要性同個人努力的鼓勵協調起來。”[9]

二、新保守主義催生兩黨共識政治

新保守主義指導思想既有利于吸引工人階級選民的支持，同時對工黨某些政策的反對又使保守黨不至于喪失原來的階級選民的支持，因此保守黨的新保守主義的形成，不僅是保守黨為了上臺執政不得已而為之的戰略考慮，也意味著兩黨戰后在經濟與政治上達成了共識。

1951年，工黨政府由于在朝鮮戰爭問題上發生黨內分歧而下臺，保守黨丘吉爾政府上臺執政，執政后的保守黨政府基本上延續了前任工黨政府的經濟政策。1954年，《經濟學家》雜志中出現了一個新詞來反映兩黨的共識政治②，即“巴茨凱爾主義”(工黨大臣蓋茨凱爾名字的后一半和保守黨大臣巴特勒名字的前一半的結合)[10]。

共識政治具體是指戰后英國統治階級的兩大政黨在重大國事問題上互相趨同與合作。并且“共識政治”只是一個相對的概念,這并不意味著兩黨之間消弭了政治沖突[11],或者在所有的政策上都步調一致,即使在兩黨的內部也會存在派系斗爭。[12]共識政治的內涵范圍很廣，它不僅包括政治層面也包括經濟層面，等等。具體到英國的經濟政策層面，共識政治“首先，它是一種由公有部門與私有部門共同組成的混合經濟，并且公私部門都要受制于政府持續的干預，即一種可管控的混合經濟。其次，英國所有的政黨都要承擔維持充分就業的責任”[13]。

關于兩黨共識政治形成的時間，國內主要有以下觀點：“第一種觀點認為共識政治起源于1951年丘吉爾政府的早期階段。持這種觀點的人認為,共識政治最關鍵的證據是在野黨上臺執政時,仍然繼續執行前任政府各方面的政策……形成戰后持續30年之久的共識政治的局面。”[14]第二種觀點認為，共識政治形成于保守黨《工業憲章》的制定。“《工業憲章》的核心內容就是接受了工黨政府已采用過并正在采用的凱恩斯主義的經濟政策。自此，英國政黨政治史上罕見的議會兩大黨在主要政策上一致的“共識政治”出現了, 并持續了30年之久。”[15]這兩種界定基本上把共識政治形成時間定位在1950年前后。這個時間符合兩黨共識政治形成的時間。

兩黨共識政治的形成是保守黨新保守主義的產物。在新保守主義與共識政治的影響下，丘吉爾政府上臺后實行了獨特的混合經濟。如果我們對此時期的混合經濟進行解構，那么干預與自由就成為混合經濟的兩大主要組成部分。于是，就可以將丘吉爾政府經濟政策解讀為三種模式：重政府干預、平衡模式與重經濟自由。然而，丘吉爾政府執政初期，政府干預與經濟自由在政府抉擇中的優先權卻在不斷變化，主要體現在下文中兩個特殊的經濟政策上。

三、對經濟自由的嘗試：Robot計劃

Robot計劃是指1951年10月，新上臺的丘吉爾政府針對英國嚴重的國內外經濟危機，提出的挑戰戰后形成的固定匯率制度，嘗試實行浮動匯率的經濟政策。“Robot”是指最初提出和支持這項計劃的官員們——萊斯利·羅恩(Leslie Rowan),喬治·博爾頓(George Bolton)與奧特·克拉克(Otto Clarke)③三個名字首字母的縮略詞。

二戰后，經過戰后第一屆工黨政府需求管理改革，政府干預經濟加強，國家干預的指導思想也逐漸在英國扎根。這種狀況使得英國很難在工資協定、無效管理(inefficient management)等方面作出改革。銀行、金融資本家所支持的貨幣政策在工黨政府時期被邊緣化。丘吉爾政府上臺后，要運用以國家干預為特色的需求管理來維持最低限度的失業率，低通貨膨脹率以及維持國際收支平衡等宏觀經濟目標是保守黨不情愿、被迫的選擇，保守黨政府向左轉地極不徹底。[16]因此，在保守黨重新執政初期，政策導向還是趨向于實行保守黨傳統的經濟自由主義。[17]而Robot計劃正體現了這種經濟自由主義，這意味著英國的主要統治階層——金融資本家，在保守黨支持下重新獲得了力量，他們希望恢復銀行以及金融市場在金本位制下的原有地位。而這必然會與二戰后凱恩斯主義所提倡的國家干預經濟與工會實力增強的現實相矛盾。Robot計劃的提出就是要對戰后所形成的國家干預趨勢發起挑戰。

面對嚴重的國際收支平衡危機，對政策走向有著重要影響的英格蘭銀行與財政部的觀點發生了變化。雖然早在1946年，英格蘭銀行就已經實現國有化，但是國有化并沒有凸顯出貨幣政策的作用。在艾德禮工黨政府時期，英格蘭銀行主要關心的是繼續維持英鎊作為儲備貨幣與貿易貨幣的角色不被改變，其對策就是恢復英鎊與美元的自由兌換。1947年，英格蘭銀行嘗試英鎊自由兌換，結果導致英國美元儲備的嚴重流失，英格蘭銀行不得不考慮逐步實現貨幣兌換。直到1951年，貨幣政策一直處于政府宏觀經濟政策的邊緣，作為貨幣政策制定者的英格蘭銀行也越來越感受到自身處于經濟邊緣的尷尬。1951年，新上臺的丘吉爾政府宣稱要使用更多的貨幣政策以及市場力量，試圖把放松國家管制，提升國家福利與堅持市場力量這一雙重目標聯系起來。[18]這為英格蘭銀行在經濟政策決策過程中謀求更大發言權提供了機會。英格蘭銀行認為，非本地居民(non-residents)手中的英鎊不會長期保持不可兌換。在戰后初期，由于匯率市場的關閉以及英國有能力控制大部分國內外商業，貨幣不可兌換的政策是有效的。到1951年，這種狀況發生變化，私人開始控制貿易，外國市場對英鎊開放。這種形勢超出了政府所能控制的范圍。因此，“銀行必須在把英鎊作為國內貨幣并且允許英鎊區崩潰與使英鎊作為國際貨幣之間做出選擇。”[19]此外，戰后英國的外匯政策也存在明顯矛盾。戰后英國政府一方面維持英鎊作為國際貨幣的地位，卻通過匯率控制嚴格限制英鎊在國際上的使用。隨著戰后英鎊區的衰退④，互惠體系的崩潰，在貨幣不可兌換條件下獲取更多的利潤變得愈加困難。因此，“英格蘭銀行做出判斷，開始考慮重新開放匯率市場，延期償還債務，重建商品市場以及禁止新的雙邊貿易與支付體系。”[20]該觀點表明英格蘭銀行開始支持浮動匯率的貨幣兌換。面對1951年秋季英國的經濟危機，英格蘭銀行的高級官員就已經表達了對危機可能導致的三種結果的恐懼：“其一，英格蘭銀行害怕危機過后政府采取措施實施固定的貨幣兌換；其二，英格蘭銀行擔心失去采取單邊行動的自由；最后，英格蘭銀行擔心如果英國不采取激進的行動，那么英國就會受制于‘一種浪費時間的病痛當中’。”[21]同時英格蘭銀行也表達了對戰后形成的國際金融體系的不滿意。

政府財政部也開始傾向強化貨幣政策的作用。在1951年11月27日的財政部例會上，會議召集人財政部終身秘書愛德華·布里奇斯(Edward Bridges)認為“英國經濟正處于過度負擔的狀態，財政部長認識到從本月開始英國的現有地位正在快速地遭到破壞，政府有必要采取特別行動把英國從破產中拯救出來”。“在英聯邦國家財政部長會議上，經濟事務大臣亞瑟·索爾特(Arthur Salter)明確地說明了實施英鎊兌換的先決條件，即基于浮動匯率的貨幣兌換。”[22]1952年1月10日至25日，在一系列英聯邦國家財政部長會議以及內閣會議上，財政部都認為，基于浮動匯率上的貨幣兌換可能是應對當前危機最好的方案，因此必須采取根本性的政策改變。1月25日，財政部二等秘書奧特·克拉克(Otto Clarke)提交一份文件，明確支持限制英鎊盈余與實施浮動匯率相結合的貨幣兌換，這就是Robot的計劃。[23]2月14日，Robot計劃由英格蘭銀行行長卡梅倫·科博德(Cameron Cobbold)提交給財政大臣巴特勒。2月19日至20日期間，巴特勒將Robot計劃提交到財政部以及由首相丘吉爾，英國殖民大臣奧利弗·利特爾頓(Oliver Lyttelton)以及財政部主計長洛德·徹韋爾(Lord Cherwell)組成的政府小組。但是這個計劃遭到徹韋爾和外交大臣艾登(Eden)的堅決反對，艾登甚至以辭職相威脅。艾登的反對也影響到原本持觀望態度的首相丘吉爾的看法，他開始站在巴特勒等人的對立面。[24]1952年2月28日，最后呈現給內閣的Robot計劃的內容主要有：第一，放棄固定匯率制，實現浮動匯率基礎上的英鎊兌換。財政部特別強調浮動匯率的重要性，認為浮動匯率是解決國際收支平衡危機的武器。第二，在外匯市場上，“海外英鎊”或者“外部英鎊”可以完全兌換成黃金、美元或者其它的幣種。貨幣兌換不會自動延伸到英鎊區國家的居民身上。貨幣自由兌換是英格蘭銀行強調的重點。第三，由英鎊區國家持有的不少于80%的英鎊盈余要受到限制或投資到長期債券中，不會用作當前交易。第四，開放倫敦黃金市場，為抵抗外部英鎊(external sterling)提供一個自由市場，黃金價格與官方的美元價格沒有聯系，可以自由浮動等等。可見，Robot計劃的實質，“其經濟管理的一種特殊類型，即通過自動機制或者一系列基于市場的原則來指導與規劃經濟政策。”[25]

1952年1月25日至2月29日，圍繞著Robot計劃，內閣展開激烈的爭論，被認為是戰后發生在白廳最令人痛苦的一次爭論[26]。經過內閣激烈討論，這項經濟政策于1952年2月底最終被擱置。它的失敗標志著20世紀50年代保守黨實行經濟自由化的失敗。盡管這項計劃未能實施，但自此之后英國兩黨之間達成穩定的共識——凱恩斯主義的國家干預經濟模式在英國徹底扎根。

倘若保守黨的經濟自由化政策——Robot計劃成功的話，那么“英國就會利用更多的外部市場(貨幣兌換與浮動匯率)力量來達成國內目標，而國內目標的達成就會挫敗英國戰后形成的商人以及工會的聯盟，從而使供應經濟學革命(Supply-side Revolution)得以進行，而外部市場力量的利用與操控也會增加英國保守黨在宏觀經濟政策、冷戰中的外交政策、歐洲聯合以及英聯邦中的自主權力。”[27]因此，巴特勒認為：“從長期來看，政府做出的擱置Robot計劃的政策在根本上就是錯誤的。浮動匯率制度的空缺會使以后繼任的財政部長失去英國國際收支平衡的外部調節器，而這個外部調節器是與主要有銀行利率支持的內部調節器相適應的。如果外部調節器存在，那么浮動匯率制就會被接受，保守黨政府就會挽救英國‘走走停停(stop-go)’的經濟。”[28]經濟學家塞繆爾·布里坦(Samuel Brittan)也同意巴特勒的觀點，認為如果當時英國采取了Robot計劃，那么英國的歷史將會變得完全不同，“英國政府就會獲得國際收支平衡自動的調節機制，就可能避免保守黨在20世紀60-70年代在經濟表現上“走走停停”的局面。”[29]

四、小范圍的去國有化

英國國有化政策起源于英國的戰時控制政策。戰時控制政策在工黨政府時期與主流經濟理論相結合，形成了工黨的國有化政策。工黨政府在1945-1951年執政期間，逐漸實現了“對英格蘭銀行、煤礦工業、電力工業、煤氣工業、運輸業及鋼鐵部門的國有化”[30]，在1945年工黨政府國有化的計劃中，鋼鐵部門的國有化處于工黨對工業發展計劃的中心位置，并且鋼鐵部門的國有化實現最晚[31]，1948年英國議會就通過了鋼鐵國營法案，直到1951年2月工黨政府才實現了鋼鐵國有化，鋼鐵部門成為國有化部門當中阻力最大、最有爭議的部門。[32]在第二次世界大戰期間，英國的這些部門在很大程度上受到政府的管制，所以對大多數部門來說，英國的國有化并不是一次重大的變革。唯一例外的就是鋼鐵部門。

在二戰后初期的英國，鋼鐵工業并不存在其他企業要面對的重組與生產效率低下的問題，同時英國的鋼鐵工業也有著良好的勞資關系記錄。英國的鋼鐵產量一直在增長。[33]因此，工黨政府對鋼鐵部門的國有化與其說是為了提高經濟效率，促進經濟增長，不如說單純為了國有化而國有化。1947年5月該委員會公布的的保守黨的政策調整文件——《工業憲章》宣稱：“保守黨在‘原則上’反對國有化，但繼續承認工黨政府對英格蘭銀行、煤礦和鐵路業已造成的狀況。另一方面，它提議把公路運輸恢復由私人企業經營，保守黨‘堅決’反對鋼鐵工業國有化。對于保留在公營范圍內的那些工業，保守黨所期望的是最高標準的‘商業效率’，更多的‘地方分權’，特別在蘇格蘭與威爾士更是如此，以及‘保護’消費者，免受那些公營壟斷企業的傷害。”[34]

保守黨不僅在《工業憲章》中表示反對鋼鐵工業國有化，在其執政的五年中也逐漸實現了鋼鐵工業的私有化。1951年保守黨丘吉爾政府上臺，丘吉爾政府在競選宣言中就早已宣告保守黨堅決反對鋼鐵工業的國有化。因此，1952年保守黨宣布在“自由企業”的基礎上來改組冶金業，這就是說保守黨要對已國有化的鋼鐵部門實行去國有化的措施。1953年保守黨政府通過“1953 年鋼鐵法令”[35]，標志著保守黨政府從法律程序上完成了對鋼鐵部門的去國有化。該法令規定，鋼鐵部門去國有化的工作應該于1953年7月13日開始。保守黨政府直到1953年才開始鋼鐵部門去國有化，而此時距離工黨鋼鐵部門國有化已經過去整整兩年。[36]

1953年7月，法令規定設立“鋼鐵持有與變賣經理處(或冶金企業股份持有與變賣經理處)”來專門執行政府把國有化的鋼鐵部門變賣給私人的工作。[37]直到1953年9月，丘吉爾政府才開始將大鋼鐵部門企業的股票分批賣給私人。1953年，鋼鐵法令還規定政府要設立一個領導鋼鐵部門去國有化以后的永久性機構——鋼鐵管理局。該部門包括一名主席以及10到14位由政府供應部委派的成員，并且他們要受到政府的監督。鋼鐵管理局的主要職能是為了英國公眾的利益而監督私有化以后的鋼鐵部門。[38]在保守黨丘吉爾政府對鋼鐵部門去國有化之后，政府開始對該部門進行改造計劃。政府投資改變了鋼鐵部門技術落后狀態，降低了成本，提高了產量。英國鋼鐵冶金業的產量從1947年的生鐵 780 萬噸和鋼1270萬噸分別上升到1954年的生鐵1190萬噸和鋼1850萬噸，而英國鋼鐵冶金產品的出口額是230萬噸，進口額約為80萬噸。[39]

雖然保守黨丘吉爾政府在其執政期間對鋼鐵部門成功完成了去國有化，實現了鋼鐵部門的私有化，但是，從總體上來看，丘吉爾政府基本上接受了前工黨政府國有化的主張，它僅僅在鋼鐵部門進行了大規模的私有化而已，這并沒有從根本上撼動工黨政府時期已經形成的國有化政策。

結語

保守黨政府Robot計劃的失敗以及去國有化政策最終表明了保守黨已經無力回到過去國家不干預經濟的時代。換言之，在保守黨的新保守主義指導思想中，國家干預終于確定了它在政府經濟決策中的優先權，兩黨的共識政治最終形成。事實也證明， 1951年保守黨丘吉爾政府執政后繼承和鞏固了福利國家制度，基本上采取了凱恩斯主義的國家干預經濟的經濟理論，并沒有對工黨政府時期的經濟政策進行大刀闊斧的改革，僅僅是在政策部分進行微調與修補，同時適時的突出保守黨重視經濟自由的經濟指導方針。“從1951年到 1964年，保守黨連續執政13年。這期間分別在 1955年、1959年舉行了兩次大選，保守黨的多數優勢一次比一次穩固。”[40]

注釋：

①20世紀30年代世界性的經濟危機導致市場失靈，馬歇爾的局部均衡論遭受重創，凱恩斯需求管理經濟學說應用而生，充分就業的目標與赤字財政是其理論強調的重點。凱恩斯主義強調通過國家對經濟的干預來刺激經濟發展，這種思想為工黨所接受。

②共識政治亦稱為共識經濟。

③Leslie Rowan是財政部的海外財政部門的領頭人，George Bolton是英格蘭銀行執行理事，Otto Clarke是財政部二等秘書。

④戰后英鎊區存在諸多問題：其它中央銀行掌控大量的英鎊余額，國際收支平衡赤字，對美元區的貿易歧視由于英國的食品補貼以及商品市場的空缺導致英鎊區缺乏有效的價格系統，黃金儲備不足。

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(責任編輯：孫書平)

Intervention and Freedom: Neo-conservatism and Economic Choices of Churchill Government after World War II

ZHAO Bei-ping1,WANG Chao2

( 1.School of History, Beijing Normal University, Beijing 100875,China;2.Commercial college ，Shandong Yingcai University, Jinan 250104,China )

After World War II, the conservatism ideology of conservative party in England led its failure in election in 1945. For obtaining the ruling position, conservative party had to turn left and change the original conservatism ideology in order that it could operate neo-conservatism ideology and adopt a mixed economy where state intervention and economic freedom combined. This neo-conservatism ideology contributed to the form of consensus politics. However, this turn left was not complete and the consensus politics between the two parties was not stable, the proportion between state intervention and economic freedom in neo-conservatism ideology was often changeable. The failure of Robot Plan and de-nationalization in Iron and steel sector showed that state intervention finally defeated economic freedom and consensus politics between the two parties was eventually established.

neo-conservatism; consensus politics; robot plan; de-nationalization

2016-07-10

趙北平(1989-)，男，山東青州人，在讀博士，主要從事世界史研究；王超(1987-)，女，山東濱州人，講師，主要從事中國史研究。

F156.1

A

1008-7605(2016)04-0019-06