安徽省地方政府購買公共服務的反思與政策調整

夏廣群，葉常林

1.安徽工程大學人文學院，安徽蕪湖，241000；2.安徽工程大學校長辦公室，安徽蕪湖，241000

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安徽省地方政府購買公共服務的反思與政策調整

夏廣群1，葉常林2

1.安徽工程大學人文學院，安徽蕪湖，241000；2.安徽工程大學校長辦公室，安徽蕪湖，241000

政府通過社會力量購買公共服務這種新模式在中國的普及，提高了中國政府辦事效率；同時也出現了一些問題：盈利化傾向嚴重，購買機制不統(tǒng)一，缺乏經驗等。鑒于此，運用歸納法、例證法和比較法三種論證方法，重點圍繞安徽省地方政府推行公共服務市場化改革進行論述，通過分析當前安徽省地方政府購買公共服務的進展情況，梳理出導致政府購買公共服務過程中出現上述問題的根源，根據安徽省各地方政府目前的情況，吸取省外政府購買服務的經驗是必要的。結果表明：推進社會組織孵化園建設，加強人才建設，擴大采購范圍，完善政府購買服務與監(jiān)督體系是安徽省政府下個階段購買公共服務工作的重中之重。

政府購買；公共服務；社會力量

1 提出問題及相關研究

目前，國內學者與地方政府主要從三個方面對政府購買公共服務問題進行理論研究和實踐探索：(1)關于國外政府購買公共服務的研究。如呂外探討了美國政府向非盈利組織購買服務的模式[1]；俞祖成對日本政府購買模式進行了探討[2]；彭婧對澳大利亞政府在醫(yī)療衛(wèi)生領域實踐進行了分析，試圖了解國外政府購買的方式，從而找出適合中國國情的政府購買模式[3]。(2)關于政府購買公共服務的相關法規(guī)研究。如張瑜等對國家在購買服務的領域進行了研究[4-5]；也有學者對地方政府購買服務的法律進行分析，如李海平和盧會河分別對深圳市和西寧市政府購買公共服務的法律規(guī)制完善進行了研究[6-7]。實際操作層面，目前安徽省各級政府在購買公共服務方面執(zhí)行的法律是《政府采購法》，但該法沒有將公共服務項目納入采購范圍，購買的客體也沒有社會組織、公共企業(yè)等主體資質[8]。(3)關于政府購買公共服務的監(jiān)督和評價研究。如李茹、呂維霞、周平等對政府向社會組織購買服務的監(jiān)管問題作了探討[9-10]；楊術關注政府購買服務中的“績效評估”等[11]。

綜上所述，學術界和政府一致認為，政府向社會力量購買公共服務是我國政府提供公共服務的一條重要途徑，如何建立制度框架和機制也達成了很多共識和成果。然而，安徽省在購買公共服務實踐過程中仍存在一些需要進一步探討的問題。一是社會力量的差異性與公共服務的公共性之間的邏輯一致性出現異常，以致于贏利化傾向嚴重。二是政府購買公共服務的制度設計單一性與社會力量差異性的不適應性。如生產公共服務的主體不同，其授權方式、管理方式、評價方法等都存在較大的差異，無法實現統(tǒng)一購買機制。三是目前僅停留在理論研究、制度設計與實施層面，缺乏對政府購買公共服務實踐過程的實證分析，以至于政府購買公共服務的機制優(yōu)化與政策調整等缺少實證依據。鑒此，本文將重點對安徽省地方政府購買社會服務存在的問題和政策調整進行探索和創(chuàng)新。

2 安徽省地方政府購買公共服務的進展狀況

從中國新聞網了解到，截至2016年1月，安徽省已登記各類社會組織26190個，萬人擁有社會組織3.8個[12]。但是，發(fā)達國家社會組織萬人擁有量超過50個，安徽省遠遠低于發(fā)達國家水平，社會組織的發(fā)展仍然落后。

銅陵市于2007年就開始進行政府借助社會力量提供公共服務的嘗試，通過不斷修改調整，從2012年至今，已打造出了頗具銅陵特色的政府購買服務機制。截至2015年，銅陵市登記在冊的社會組織有743個，每萬人擁有社會組織將近5個[13]，這些社會組織構成了一個完整的社會組織管理體系，覆蓋了公共服務的各個方面，包括醫(yī)療衛(wèi)生領域和文化教育領域等，覆蓋領域廣、影響大，在政府購買公共服務領域起到了至關重要的作用。除銅陵市外，安徽省其他地市也加大了政府購買公共服務投入的力度，由此可見，安徽省政府購買公共服務取得了長足的進步。安徽省地方政府購買公共服務的領域主要涉及以下幾個方面：(1)基本公共服務：主要涉及到公民日常生活的方方面面，包括醫(yī)療衛(wèi)生、公共就業(yè)、住房保障、文化體育、交通運輸等，基本公共服務與人民的生活息息相關。(2)社會事務服務事項，包括慈善救濟、公益服務、法律援助、社會矯正等一些社會服務事項。(3)行業(yè)管理與協調事項；(4)技術服務類，主要集中于科研、行業(yè)統(tǒng)計分析以及檢驗、監(jiān)測等技術服務。(5)政府輔助性服務，主要是為了政府購買服務方便所提供的項目評估等[14]。

銅陵市試點改革的成功開辟了安徽省試點改革的先河，帶動安徽省其他地市政府積極推進購買公共服務工作。從2007年的改革嘗試到如今的不斷摸索，安徽省政府已經逐漸找到了適合自身改革的新模式，概括起來，有以下幾點：一是科學界定了政府購買服務的內容。在2014年安徽省財政廳頒布的政府購買服務指導目錄中明確了五大類260個具體購買項目。二是操作流程規(guī)范。流程不規(guī)范是以往安徽政府改革中存在的主要問題，為了保證操作流程規(guī)范，安徽省政府出臺了一系列文件規(guī)范操作流程，建立了以“需求計劃，準備標書，投放標書，評估，簽訂合同，登記注冊，合同管理”為主要內容的一體化流程。三是政府有明確的購買服務目標。根據各地市的實際情況，制定了切實可行的服務規(guī)范，本著突出重點、各個擊破的原則，完成各地市政府購買服務工作。

3 安徽省地方政府購買公共服務存在的問題

由于安徽省地方政府實施政府購買服務尚處在探索階段，所以政府通過社會力量購買公共服務在人員、組織和制度方面還存在諸多問題。就安徽省地方政府購買公共服務的現狀而言，這些問題大致歸為如下幾類。

3.1 社會組織門檻高，發(fā)育不成熟

當前，安徽省社會組織發(fā)展主要存在以下問題：第一，社會組織門檻高。在對蕪湖市社會組織的走訪中了解到，張大爺是一位退休教師，也是書法愛好者，由他牽頭成立了小社會組織，方便更多的書法愛好者交流學習，但是在申報社會組織初期，他跑了街道辦、蕪湖市民政局、市場監(jiān)管局、銀行和稅務局，填了大大小小幾十張表格才得以完成申報。據了解，很多社會組織就是這樣因各種繁瑣手續(xù)而中途夭折。第二，社會組織有近三成成為僵尸組織。由于社會組織專職人員較少，資金不夠，大多數社會組織工作人員都是兼職，沒有專門的編制，有些甚至沒有單獨的辦公場所，這就很容易導致社會組織的工作虎頭蛇尾，大多數社會組織在后期就缺乏工作積極性，直至解散[15]。更有甚者，一些社會組織拿到政府資助后就銷聲匿跡，也不參與每年的社會組織年檢，逐漸淪為僵尸組織。第三，社會組織仍然依附政府生存。雖然政府轉變職能已經提上日程，但是目前安徽省絕大多數社會服務仍然由政府提供，政府掌握著社會組織的生殺大權。政府部門會依據與社會組織關系的遠近來選擇社會組織，這使得社會組織面對政府的選擇沒有話語權。不管是采用招投標還是其他形式，有政府背景的社會組織也備受政府部門的青睞而長期處于優(yōu)勢，這對那些沒有政府背景剛剛起步的社會組織來說，無疑是寸步難行[15]。第四，社會組織一直被認為是我國社會工作的邊緣性工作，社會組織的地位得不到公眾的理解和支持，因此很難開展工作。

3.2 社工人才短缺，專業(yè)性不足

社工是具有一定社會工作專業(yè)知識和技能，服務于社會福利、社會救助和慈善事業(yè)等諸多領域，直接提供社會公共服務的專門人員。由于職業(yè)前景不明朗，就業(yè)政策和制度配套不完善，導致社工專業(yè)人才緊缺。雖然安徽省許多高校都設立了社會工作專業(yè)，有的甚至有專門的社會工作碩士點，但是缺乏實務經驗，在遇到社會工作棘手問題時不會解決已經成為常見的問題，這些都導致安徽省社工人員問題遭遇瓶頸。

3.3 政府購買覆蓋領域有限

自銅陵市開啟試點改革以后，安徽省其他地方政府才陸續(xù)開展購買公共服務工作，由于起步晚，大眾認知不夠，所以政府購買公共服務的規(guī)模偏小。安徽省人民政府財政支持有限，往往希望以低于市場的價格購買到公共服務，這樣的低利潤不能保證社會組織可以提供更加完善的服務，服務的數量和質量都無法得以保證[16]。政府購買服務主要集中于傳統(tǒng)的公共服務領域，在關系民生的保障性工程以及住房建設方面的關注度較低，而且，就目前來說，政府購買服務主要服務于普通民眾以及一般性企業(yè)，對亟需得到幫助的社會弱勢群體關注度卻很少，所以擴大公共服務領域是政府購買的新發(fā)力點。

30%劃分訓練集和測試集的情況下SVM分類器對測試集的識別準確性分析,表5展示的是以80%:20%劃分訓練集和測試集情況下SVM分類器對測試集的識別準確性分析。

3.4 政府購買監(jiān)督與評估不到位

政府與服務的提供者簽訂合同之后，合同能否有效落實，并沒有得到有效的監(jiān)督，因為政府部門缺乏相應的技術人才，所以在服務專業(yè)領域，只能由服務提供者說了算。除此之外，由于競爭機制缺失，政府與社會組織之間很容易形成利益共同體，使得監(jiān)管很難得到有效的執(zhí)行。

想要衡量政府向社會組織購買公共服務的效果，就需要配套完整的評估機制，然而，現階段安徽省公共服務評價機制還不完善，對公共服務效果的評估還存在許多困難。比如，價格上隨意性過大；再比如，政府購買服務項目完成以后，政府會臨時聘請專家、學者進行評估，由于評估時間短，評估結果會存在誤差。還有，因為公共服務的種類繁多，市場上很難形成一種固定的標準去衡量購買服務帶來的經濟社會效益[17]。

2016年1月，蕪湖市財政局在蕪湖市政府購買服務調研報告中指出，當前的工作難點是難以統(tǒng)一績效評價指標體系。政府購買服務承接主體提供服務的多元化現狀，使得不同承接主體的績效評價內容、對象、目的等不同，績效評價尺度和標準難以統(tǒng)一，績效評價指標體系難以明確。

4 外省政府購買公共服務的幾點啟示

4.1 政府購買服務方式盡可能多元化

由于安徽省地方政府在購買服務方式上單一，缺乏創(chuàng)新，所以政府購買服務方式可以借鑒外省政府購買的經驗。例如杭州市政府的公開招標。2011年在杭州舉辦的杭州西湖博覽會，政府用公開的方式面向社會公開招標，中標方在合同范圍內自由配置資源，西湖博覽會的成功招標節(jié)省了政府的財政支出，提高了政府辦事效率。2016年9月，即將在杭州舉行的G20峰會，政府依舊采用服務外包的方式，對G20峰會信息安全專項保障服務項目進行公開招標，主要是結合G20杭州峰會信息安全保障工作，開展G20峰會信息安全三大保障：系統(tǒng)保障、等級保障和專家保障。利用市場化運作方式可以提高政府服務水平，以及保證政府工作的專業(yè)化程度，更加高效地保證G20峰會順利進行。比如，南昌市向60周歲以上的老人發(fā)放居家養(yǎng)老服務券，從南昌市衛(wèi)生和計劃生育委員會了解到，這張服務券可用于購買家政、用餐和護理等服務項目，截至2016年1月，南昌市居家養(yǎng)老服務券使用率達90%。再比如，香港的分類財政補貼模式，無錫市的公開招標、補貼和憑單綜合購買模式。多元化的公共服務采購方式保證了政府工作的面面俱到。

4.2 推動志愿者服務

政府購買服務不僅是政府和市場的事情，每個人都應該參與進來。從中國青年網了解到，2014年中日友好醫(yī)院志愿者協會積極探索政府購買服務項目，并獲得三項資助，這是志愿者服務項目化的創(chuàng)新探索。2015年8月，武漢市出臺《武漢市志愿者服務條例》，將志愿者服務工作經費納入年度財政預算，在武漢市打造出一支優(yōu)秀的志愿者服務群體，將志愿者作為政府購買服務工作的中堅力量，節(jié)省了財政開支，更是讓普通人為政府轉型工作貢獻一份力量。

4.3 地方政府就應加快法律服務進程

近年來，我國部分省市出現政府購買公共法律服務，并取得明顯成效。2015年，廣西百色市共有42名專職法律援助律師，這遠遠滿足不了公眾的法律需求，所以百色市司法局充分發(fā)揮市場機制作用，通過政府購買來解決法律需求問題，由政府出資按標準對案件進行補貼，解決了百色市司法救助力量不足的問題，截至目前，社會律師為當事人挽回經濟利益1500多萬元。近年來，上海大力扶植小微企業(yè)，但大部分小微企業(yè)的創(chuàng)業(yè)者為初入社會的大學生，他們對勞動法了解不夠全面，合同糾紛成為小微企業(yè)無法順利發(fā)展的絆腳石，2012年上海浦興街道成立了首家社區(qū)“創(chuàng)業(yè)法苑”，零距離地為這些小微企業(yè)解決勞動糾紛問題。2016年6月，天津和平區(qū)成立了“心連心大同巾幗法律服務站”，服務站充分發(fā)揮司法所各項職能，帶動社區(qū)婦女學法、守法，用法律維護自己的利益。

5 對策與建議

5.1 推進社會組織孵化園建設

社會組織是連接政府、市場和公眾的紐帶，它直接影響公共服務供給的質量。因此，推進社會組織健康穩(wěn)步發(fā)展是安徽省地方政府購買公共服務的重中之重。

從合肥市社會組織信息網上的數據看，截至目前，合肥市共建成15個社會組織孵化園，培育、孵化社會組織235家。社會組織孵化園的最初目的就是培育和孵化新建成的社會組織，為他們提供免費的辦公場所，便于社會組織的內部交流。合肥市社會組織孵化模式為安徽省其他地市培育社會組織起到了很好的帶頭作用，其他各地市也應該加強社會組織孵化園建設，從社會組織的起步階段就予以政策性指導以及資金、人員等硬件支持，簡化社會組織申報程序，使社會組織能保持活力，在質量和數量上取勝，擺脫社會組織發(fā)育不良的困境。

5.2 提升專業(yè)化水平，加強社工人才隊伍建設

邦之興，由得人。人才蔚，國運興。國家主席習近平在過去的兩會上強調要實行開放的人才政策，安徽省地方政府應該以此為契機，切實加強社會工作專業(yè)人才的職業(yè)道德以及社工人才學科專業(yè)體系建設，支持社會工作學士、碩士和博士學位授權點基礎教育[18]，建立一整套符合安徽特色的本土化社會工作人才培養(yǎng)、評價和使用機制。建立健全社工人才薪酬保障機制，合理確定薪酬，提高社工人才福利與激勵機制，調動社工人才工作積極性，以更好地為公眾提供服務。

5.3 擴大政府采購范圍

一是在做好貨物、服務類項目采購的同時，積極向政府投資工程領域拓展，努力把財政投資工程建設項目全部納入政府采購范圍，不斷拓展政府采購覆蓋面。二是拓寬政府采購組織形式[19]，考慮到市級一些部門采購產品的特殊性，應與單位協商、探討，幫助有關單位制定規(guī)范性文件，明確單位內部政府采購組織機構、相關職責、工作程序等，組織單位有關人員參加政府采購知識培訓學習。三是把好資金支付關，采購單位對政府采購范圍內的項目，在支付資金時提供政府采購有關審批手續(xù)。建立動態(tài)價格月報制度，保證定點供應商優(yōu)惠報價落到實處，滿足市直單位零星購置辦公設備的需要。

5.4 完善安徽地方政府購買服務評估與監(jiān)督體系

完善的政府購買服務評估與監(jiān)督體系是檢測政府購買服務是否達到預期效果的重要保障，那么如何構建專業(yè)化的評估與監(jiān)督機制？

第一，要完善政府內部監(jiān)督職能，分離購買主體與監(jiān)督主體，避免出現游戲制定者也是游戲參與者的情況。第二，出臺懲罰政策，如果遇到政府工作人員利用職務之便謀取利益的行為，法律部門應予以干涉[20]。第三，安徽省地方政府應加強政府購買服專業(yè)技術人才的培養(yǎng)，建立專業(yè)的評估專家數據庫。第四，政府應該讓大眾參與進來，做服務的享受者與監(jiān)督者。最后，政府可以加大激勵機制，對在政府購買公共服務過程中按時并高效提供服務的，可以予以表彰，減免稅收，并將此社會組織推薦為優(yōu)秀社會組織，讓他們接納更多的政府購買項目。對于那些利用政府購買服務之便，鉆漏洞，無法完成任務的社會組織，應予以警告、培訓，以此來提高社會組織購買服務的積極性[21]。

6 結 語

政府購買服務是一項長期的工程，需要政府、市場和公眾的共同努力，近年來，安徽省各地方政府購買服務工作已取得了階段性的成果，但盈利化傾向嚴重、購買機制不統(tǒng)一、缺乏經驗等問題仍然突出。本文通過對全國各省市的政府購買服務工作進行調研分析，以蕪湖、銅陵、南昌、杭州、百色等地為例，給出了對安徽省地方政府購買服務的思考：(1)推進社會組織孵化園建設，保證社會組織的數量和質量；(2)提升專業(yè)化水平，加強社工人才隊伍建設，切實培養(yǎng)社會工作專業(yè)人才；(3)擴大政府采購范圍，拓展政府采購的覆蓋面；(4)完善政府購買服務評估與監(jiān)督體系，建立激勵機制，加大激勵力度。對安徽省地方政府購買公共服務的研究，有利于政府和社會組織更好地開展社會服務，有利于實現政府與非政府組織的良性互動。安徽省各地方政府下一步的工作目標就是充分認識到政府在購買公共服務上面的不足，在實踐中吸取經驗教訓，構建服務型政府，共創(chuàng)和諧社會。

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[2]俞祖成.日本政府購買服務制度及啟示[J].國家行政學院學報,2016(1):73-77

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(責任編輯：周博)

2016-07-02

夏廣群(1992-)，女，安徽六安人，在讀碩士研究生，主要研究方向：非政府組織。

10.3969/j.issn.1673-2006.2016.11.005

D035.5

A

1673-2006(2016)11-0018-05