城市社區業主委員會治理模式探索

摘要：業主委員會是根據《物業管理條例》建立的城市基層群眾的非營利性自治組織。業主委員會是實現基層民主的新興方式，隨著住房商品化、市場化的發展，我國城市社區業主委員會基本框架已經構建，本文對業主委員會治理模式存在的問題進行解析，探索城市社區業主委員會的合理化治理模式。

關鍵詞：業主委員會；治理

一、城市社區業主委員會發展概況

德國社會學家滕尼斯在研究社會的變遷時提出了人們社會生活的兩種狀態，一種是由具有共同習俗和價值觀念的同質人口形成的、關系密切、富有人情味的社會組合方式，另一種是由契約關系和理性意志形成的社會組合，即一種是依存關系——共同體狀態，一種是利益關系——利益結合體。滕尼斯的研究揭示了社區的價值和內涵，結合中國的現實情況，社區可以被理解為是在生活在一定地域內的，相互關聯的人群結成的利益共同體。因此，社區中的居民具備了社會自治的利益基礎和依存關系，自我組織、自我管理就成為社區管理模式的合理選擇。

在中國，隨著社會主義市場經濟體制建立，政府體制改革的深化，打破了傳統的“單位制”社會管理模式，城市居民從“單位人”轉變為“社會人”，由政府、企事業組織承擔的社會管理職能也由中介組織、社區承擔。我國城市社區管理中主導力量是社區黨政組織，即社區黨組織、街道辦事處，而社區居民委員會作為自治組織，實質上承接了街道辦事處的多項管理、服務職能。

全球治理協會對治理的定義為：治理是個人與機構、官方與私人治理其事務的總和，多種多樣互相沖突的利益集團可以借此走到一起，找到合作的辦法。它既包括為保證人們服從的正式制度和體制，也包括人們同意或接受符合其利益的非正式安排。社區治理應該保證國家的主導角色，多樣化的參與者和國家、組織和個人之間通過談判實現自動協調目的的方式。

業主委員會作為住房制度市場化改革的產物，是物業管理區域內代表全體業主實施自治管理，由業主代表組成代表業主利益，與社區居委會合作，監督物業管理公司行為的城市社區居民組織。我國城市社區業主委員會是根據《物業管理條例》建立的城市基層群眾的非營利性自治組織，正經歷著從政府倡導，鼓勵培育到自覺組織、參與的過程。

1991年，深圳誕生了中國內地第一個業主委員會，經歷二十多年，目前深圳住宅小區超過4200個，但僅三成成立了業主委員會，其中還有相當一部分處于運作不良的狀態。據上海市一個區的統計，2009年7月，全區房屋總建筑面積為1500余萬平方米，納入物業管理范圍的共有1000多萬平方米。全區有331個小區（大樓），符合法定條件應組建業主委員會的小區有251個，現已組建業主委員會的有217個，組建率達86.5%。從全區已組建的這217個業主委員會的組成來分析，共有委員1375名，其中男性委員984名，女性委員391名。女性占38%，大大超過女性在人大、政協中的比例。從年齡段上看，18歲至40歲的共有95名，41歲至60歲的有719名，61歲以上的有561名。也就是說，60歲以后離退休的人員占40%，完全符合在基層發揮老年人余熱的要求。2014年，西安僅有200多個業委會，不足全市小區總數量的10%。2015年5月，呼和浩特市有3000多個住宅小區，僅有396個小區成立了業委會。2013年6月，包頭市共組建業主委員會219家，創新社區管理模式，對舊小區進行了多元化準物業管理工作，并推行“引入物業服務企業管理”、“其他人管理”、“業主委員會管理”、“居民自治管理”、“產權單位自管”等多種管理模式。2012年4月10日，錫林浩特市額爾敦街道辦事處馨緣小區業主委員會正式掛牌成立，是錫林浩特市第一個合法備案的業委會，成為全市小區成立業委會的一個“范本”，全市有十幾個小區自發成了業主委員會。

從沿海發達城市到內陸省份，我國城市社區業主委員會的發展速度均為緩慢，這一城市居民自治性組織的發展在社會認可、參與、城市管理體制方面都受到不同程度的約束。

二、城市社區業主委員會治理困境分析

社區業主委員會作為社區居民自主管理社區事務的新興組織，在共同處理社區事務，特別是對物業管理的監督，維護業主權益發揮著優于其他基層管理組織的作用。但在現實中，城市社區業主委員會的生存和發展遇到參與不足、認識不足、合作不足的困境。

（一）社會認知不足、業主缺乏參與的主動性

1.業主大會參與不足。按《物業管理條例》，業主委員會是業主大會的執行機構，因此，業主委員會應由業主大會產生并接受其領導和監督。但在調研中發現，大多社區業主大會或業主代表大會都無法正常開展。即使勉強可以開展，也很難達到法定人數，大多數業主以沒時間和不關心為由拒絕參與，還有些業主認為自己可以解決問題，無需參與社區組織。由于這種“社會冷漠”的廣泛存在，社區業主大會和業主委員會都難以維持，更難以扮演好其社會治理的角色。如何增強業主委員會的凝聚力，提升業主的參與意識，發掘業主參與社區組織的內在動力，是促進業主委員會這一社區組織健康發展的首要任務。

2.資金不足歸根到底是認識不足的問題。由于業主委員會成員承擔著出面協調各方關系、選擇物業公司等任務，因此需要付出一定的時間與精力，而業主委員會并非慈善組織，是居民自治組織，帶有一定俱樂部性質，根據公共產品理論，應有受益者共同承擔成本，故而由業主繳納一定的業主委員會活動經費是合理的。但現實中許多業主難以理解，即使金額很小也不愿出資，沒有正確認識業主委員會的社區自治性質，難以與街道辦事處領導的社區區分開來，導致了社區業主委員會的資金籌集不足，業主委員會成員工作動力不足。

（二）業主委員會運行不規范，缺乏監督

由于認識偏差和參與的不足，社區業主委員會一經產生，就成為獨立決策和執行的機構，社區業主大會名存實亡，久而久之，業主委員會的決策權缺乏民主監督，陷入“家長制”管理誤區。如，某小區業主委員會貼出公告，就物業公司是否續聘征求業主意見，業主雖對物業公司諸多不滿，但很少有人就此與業主委員會進行溝通，發表意見，形成了對業主委員會決策的依賴，但又時常表示不滿。缺乏有效的參與和溝通使得業主委員會決策忽視業主的聲音，造成運行不規范的惡性循環。

（三）業主委員會同相關組織合作不力

治理是個人與機構、官方與私人治理其事務的總和，多種多樣互相沖突的利益集團可以借此走到一起，找到合作的辦法。現行法律和制度中關于各相關組織與業主委員會的關系，是有規定的。如居委會是“代表居民區的整體利益”的，應當對業主委員會“指導和監督”；業主委員會應接受居委會的“指導和監督”。

上海經驗是社區創造了用“例會”、“協調會”、“聯系會議”的方式來協調、協商各單位、組織對業主委員會的管理問題，甚至還把公安派出所、房管辦事處、環衛所、工商所、稅務所、司法所、城管隊等行政組織集合在一起協調，把工、青、婦、科、老、殘、僑、臺、工商等人民團體集合在一起協調，這開創了一個良好的平臺，值得借鑒。

三、城市社區業主委員會治理模式創新

（一）培育公民精神，擴大參與

根據組織場域理論，人的每一個行動均被行動所發生的場域影響，而場域并非單指物理環境，也包括他人的行為以及與此相連的許多因素，是一種社會空間。因此，社會業主委員會的健康成長，需要業主的有效參與，而業主的廣泛參與，需要的是居民的公民精神，即具備履行義務，承擔責任的意識，積極參加社會活動，應當憑借自己的公民資格主動地參與社會事務從而為自己和社會共同體謀取利益。

公民精神的培育是一個漫長的歷程，需要教育、文化事業的支持，讓公民文化深入人心，同時需要政府和其他社會管理部門的配合，讓業主委員會發揮其作用，讓居民看到其意義和價值，才能積極參與，推動其發展。

（二）孵化社會自治組織，規范自身行為

我國的業主自治還處于起步階段，業主委員會必須加強自身建設。目前，針對業主委員會的現狀，最重要的是業主委員會主任、委員不是掛名的主任、委員，人員配備要到位，要主動抓好服務，主動服務、超前服務、快捷服務、貼心服務、創新服務，業主委員會及其所聘的物業公司只能在服務中樹立威信。

2005年5月，孫威力先生聯合廣州一些維權骨干和積極分子，發起成立“廣州業主委員會聯誼會”，他認為，如果業委會是業主的娘家，那么業聯會就要成為業委會的娘家。業聯會為各業主委員會提供維權服務和傳播理性維權理念，業聯會在社會中鋪開有效的關系網絡，豐富組織所能動員的資源，例如贏取專家學者、公眾乃至官方人員的好評和參與，以此彰顯自身的道德合理性和行為合法性，進而贏得與地方政府交流、交換和達成默契的更多機會。由此可見，對社會自治組織的孵化能夠促進社區治理主體的多元參與，同樣可以規范社區業主委員會的行為。

（三）理順關系，促進相關組織合作

“志愿失靈”的現實，使得社會治理的主體必須是政府部門，所以，合理的社區治理關系模式應當是：以辦事處為主體，以社區居委會為平臺，以業主委員會為抓手，建立政府依托社區居委會實現有效管理，社區居委會依托業主委員會實施有效運行的物業管理聯動機制。

包頭市推行的準物業管理按照“政府扶持、市場運作”的模式，嘗試解決老舊小區無物業管理的難題，利用2013-2015年三年時間，對改造后的舊小區實行“三有”服務（有保安、有保潔、有設施設備維護），每年市、區兩級政府財政給予一定的資金補貼，目前已在45個老舊小區推行了準物業管理，口岸小區、百興小區、花園小區等已成為推行準物業管理的典型范例。在此基礎上，出臺了《包頭市舊小區推行多元化準物業管理工作指導意見》，提出引入物業服務企業管理、“其他管理人”管理、業主委員會管理、居民自管委員會管理、產權單位自行管理等五種準物業管理模式

社區是共同體，其宗旨就是要把緊密型的行政組織變成松散型的共同體，只有相對地松散才能給自治騰出空間。現在的管理體制是被稱作“社區”的街道辦事處行政化傾向很重，居委會是自治組織，業主委員會也是自治組織，前者是政治性自治組織，后者是利益性的自治組織；前者是代表小區整體利益的自治組織，后者是只代表業主這一部分人利益的自治組織，二者應該是互補、互動的合作治理伙伴關系。此外，還有利益驅使的房地產商、物業公司與業主委員會關系，應該符合理性選擇原則。

只有理順以上各方關系，才能實現社區業主委員會在社區治理中的責任主體的作用，實現社區業主委員會治理主體多元化、治理權力分散化、治理結構扁平化、治理方式協商民主化的過程。培育社區業主委員會、實現社區治理主體多元化，推動社區治理分權、形成配權合理的社區權力結構，搭建社區治理主體的互動協商平臺，創新協同共治的治理機制，發揮政府行政力量、市場力量與社區自治力量的合力，是社區多中心治理模式的建構路徑。

參考文獻：

[1]鄧偉志.業主委員會建設若干問題分析——以上海市為例[J].人民論壇，2009（30）

[2]婁成武，鄭文范，司曉悅.公共事業管理學[M].北京：高等教育出版社，2008（12）第二版.

[3]張緊，莊文嘉.非正式政治：一個草根NGO的行動策略——以廣州業主委員會聯誼會籌備委員會為例[J].社會學研究，2008（02）

作者簡介：

王春艷（1981.03- ），女，漢族，內蒙古呼和浩特人，內蒙古財經大學公共管理學院，碩士，講師，從事行政管理、社區治理等研究。