把握新形勢 適應新常態開創新局面
——全面推進上海缺陷產品召回制度有效實施

文/沈偉民黃培東

大視野

把握新形勢 適應新常態開創新局面
——全面推進上海缺陷產品召回制度有效實施

文/沈偉民1黃培東2

缺陷產品召回是國際通行做法，也是加強事中事后監管的重要改革舉措。多年的探索與實踐表明，缺陷產品召回制度在我國產品質量監管工作中扮演著愈來愈重要的角色，在強化質量安全監管、維護市場經營秩序、保護消費者合法權益等方面正在發揮重要作用。當前，我國經濟社會不斷發展，消費品與民生活動密切相關，消費者質量安全意識明顯增強，全社會對缺陷產品召回制度建設提出了更為明確和急迫的要求。對此，我們必須結合上海經濟社會發展的新特點，準確把握召回制度的本質和內涵，進一步提升認知水平，提振工作自覺，奮力開拓創新，為全面推進上海缺陷產品召回管理工作邁上新臺階做出應有的貢獻。

認識要上新水平

缺陷產品召回，是指產品的生產商、進口商或銷售商等在得知其生產、進口或銷售的產品存在可能引發消費者健康安全問題的缺陷時，依法向政府監管部門報告，及時通知消費者，收回缺陷產品，采取免費修理、更換等措施消除缺陷的活動。早在上世紀60年代，美國即制訂《國家交通與機動車安全法》，明確規定汽車制造商需承擔缺陷汽車召回義務。制度的成功，使英國、日本、加拿大等眾多發達國家積極響應，并在多項產品安全和公共健康立法中廣泛推廣。實踐證明，缺陷產品召回制度正憑借其獨有的預防、主動、公益等特性，在產品質量監管工作中占據重要地位，并發揮出日益重要的作用。

一是質量監管的重要組成部分。我國質量監管工作體系是在遵循質量發展基本規律，充分借鑒國外成功經驗的基礎上，逐步探索總結形成的。目前，依照產品進入流通環節的情況，質量監管模式分為事前、事中、事后監管三種。而針對不同環節，分別有相應的法律制度安排和具體管控措施。比如，事前監管包含行政許可、強制認證等，事中監管包含企業監督檢查、產品監督抽查等，事后監管包含質量安全風險監測、缺陷產品召回等。因此，缺陷產品召回是質量監管的重要組成部分，是實現質量監管目標的重要制度安排。

二是預防質量安全風險的重要手段。我國現行的民事權利救濟方式主要表現為違約責任救濟和侵權責任救濟，這兩種救濟方式的應用，通常需建立在已經確定的損害后果上，即當事人主張救濟時，損害應當已經現實發生。與之不同，缺陷產品召回不以產品發生實際損害為前提，只要生產者發現其生產的產品存在或者可能存在危及消費者的人身安全和生命健康的危險時，就有義務主動召回其生產及已投入市場的缺陷產品。因此，缺陷產品召回制度作為民事權利救濟方式的一種有力補充，是預防質量安全風險、給予消費者救濟的一種重要手段，其實施有利于及時對系統性質量安全風險發出預警，有利于提早對質量安全隱患進行干預。

三是維護消費者合法權益的重要保障。保護消費者合法權益，維護社會經濟秩序，促進市場公平競爭，是缺陷產品召回制度的立足點和終極目標。從本質上來講，缺陷產品召回著眼于整個社會的公共利益和長遠利益，從整體上約束企業行為，體現了“以人為本”的法制精神和“以社會整體利益為本”的法治思想，有利于保護社會公眾的利益，有利于維護社會安全與和諧穩定。

四是實現產品質量安全管控的重要舉措。以安全為底線，切實保障民生是質監部門的職責所在，也是公共安全監管的必然要求。缺陷產品召回制度明確了企業自主召回為主、政府部門責令召回為輔這一制度安排，既具有實體正當的合理性，也具有程序上的便利性。應當看到，缺陷是產品形成過程中不可避免的一種現象。隨著現代科技的發展，產品種類更趨復雜多樣，單純依靠政府部門的監管和消費者等外部力量的監督，及時發現產品缺陷將存在現實困難。因此，實施缺陷產品召回，發揮生產者對其產品性能、質量狀況的了解和發現產品缺陷的主動性，將有助于降低質量監管的行政成本，降低發現質量問題的社會成本，提高產品質量安全管控的經濟性、科學性和有效性。

工作要有新動力

上海是全國最早實施缺陷產品召回制度的地區之一。自2008年正式啟動和實施召回制度以來，截至2015年底，上海已累計開展缺陷產品召回116次，涉及缺陷產品693.7萬件，其中，汽車產品347.8萬輛、兒童用品9 445件、家用電器222.4萬件、其他消費品122.6萬件。近年來，為加強召回管理，提高工作效率，上海結合地方實際，積極開展了召回工作法制、體制、機制和方法的探索與實踐。

1.強管理，領導組織架構日趨明晰。突出“組織+管理”，2008年5月，上海市質監局成立市局缺陷產品管理工作領導小組，明確由市局主要領導任組長，分管領導任副組長，相關業務處室主要負責人為小組成員。于全國率先組建成立了首個省級缺陷產品召回管理中心，具體承擔除食品、藥品以外的召回管理工作。2015年，根據上海市事業單位改革部署和要求，市質監局組建了局業務受理中心，并專設缺陷產品管理部。管理架構的調整，一方面解決了長期困擾的召回工作人員編制和經費等問題，另一方面也擴充了召回工作力量儲備，為有效承接消費品召回管理職能奠定了基礎。此外，按照總局執法司的統一部署，上海向國家質檢局積極申報，將局業務受理中心加掛國家缺陷產品召回管理中心分中心牌子，為進一步發揮技術保障機構的作用創造了有利條件。

2.打基礎，召回管理制度趨向健全。突出“制度+標準”，加強地方性法規建設，2012年9月，推動《上海市產品質量條例》的修訂和實施，進一步明確了產品召回報告制度，拓寬了產品召回范圍。加強配套制度建設，先后制定本市《缺陷產品信息管理辦法》、《召回專家庫建立與管理辦法》、《缺陷產品召回重大事項專報》以及《行政約談管理辦法》等召回管理配套制度；規范工作流程，編制了《產品召回企業登記表》、《召回結果反饋表》等工作流程記錄表單；加強召回標準化建設，啟動了《缺陷產品判定規程》上海市地方標準的研制。通過“制度+標準”，有力推動了召回工作的制度化和規范化。

3.重統籌，召回工作體系逐步完善。突出“行政+技術”，大力推進召回管理“雙體系”建設。加大資源整合力度，探索建立起本市召回工作“市局統籌協調、中心技術支持、基層協同參與”的三位一體行政管理體系，形成了召回工作齊抓共管合力；加強技術保障體系建設，針對召回工作專業性和技術性強的特點，重點發揮技術保障機構的特長，探索建立起本市“行政與技術相融合”的召回工作體系，形成了質監部門行政監管和管理中心技術支持的優勢互補。目前，“雙體系”建設在本市缺陷產品調查、企業信息備案管理等工作中發揮了積極作用。

4.建平臺，技術保障能力得到強化。突出“信息+技術”，加強信息平臺建設，建立了包括缺陷產品召回官方網站、12365缺陷投訴受理平臺、網絡輿情監測系統、工作專報和簡訊、《質量與標準化》雜志缺陷產品召回專欄等7個信息平臺，有效暢通了政府與企業、消費者、社會的溝通渠道；加強專家隊伍建設，2009年建立了本市缺陷產品召回管理專家庫，包含了汽車、玩具、家電、服裝、環保等專業的44名專家。在此基礎上，2014年有機融入400名新組建的汽車三包專家，進一步擴充了召回工作專家隊伍，為后續召回管理提供了有力支撐。

5.抓創新，理論實踐結合逐步深化。突出“學習+創新”，加強學習型團隊建設，近年來，圍繞召回管理、聯動機制、信息監測等內容，深入開展理論研究，先后在《質檢內參》、《中國質量技術監督》等刊物上發表了一批召回管理理論研究成果。加強理論與實踐的結合，在推動召回工作聯動機制建設的同時，深化質監部門與市衛生局、疾控中心、基層市場監管局、街道社區等單位合作，全面推進了產品傷害信息監測工作。截至目前，監測系統信息化項目順利完成，監測范圍擴展至全市所有區縣，監測點數量逾200個，志愿者隊伍近300人，共采集各類信息10萬條，并完成《2015年度監測報告》編制工作。

管理要上新臺階

2016年1月1日，《缺陷消費品召回管理辦法》正式實施，標志著我國召回管理工作正跨入一個嶄新的時代。面對新機遇和新挑戰，我們需要緊緊圍繞國家質檢總局提出的“擴大召回范圍、整合內部職能、加強外部聯合、強化技術支撐，積極構建缺陷產品召回新格局”的總要求，繼續真抓實干、積極作為、大膽創新、勇于開拓，為促進我國召回制度科學發展做出新貢獻。

堅持“兩個導向”。一要堅持“需求導向”，及時總結過往經驗，深化理論與實證研究，準確把握召回工作基本規律，加快形成能有效滿足召回制度長遠發展的工作機制。二要堅持“問題導向”，按照“發現問題、分析問題、解決問題”的思路，認真查找工作中存在的薄弱環節，科學提出解決問題的思路和辦法，通過拾遺補缺、改進完善，形成高質量、可操作、實用性強的召回工作體系。

發揮“兩大作用”。一要發揮企業召回主體作用，通過市場、法律、行政等多種手段，激發企業（包括生產者、銷售者等產品經營者）實施召回的主動性和能動性。二要發揮政府行政監管作用，通過完善制度設計、改進工作流程、創新監管機制等，提升監管部門履行召回工作職責的能力和水平。

推進“兩化建設”。一要推進召回工作規范化。加快召回制度和標準建設，結合上海實際，加大制度創新力度，重點圍繞“召回雙軌制”，研究制定鼓勵企業主動召回的政策、措施，推動質量信用體系等在召回管理中的作用。在標準化建設方面，以《缺陷產品判定規程》地方標準制定為標桿，進一步拓寬范圍，探索在缺陷調查程序、召回效果評估等領域研制出臺系列標準。二要推進召回工作信息化。以“產品傷害和缺陷信息監測系統”為基礎，積極探索建立上海市質量數據中心，實現對本市缺陷產品信息投訴、檢測、分析的集成，并以此為龍頭，實現缺陷信息在風險預警、監督抽查、缺陷調查、執法處罰等領域的應用，最終凸顯召回管理在質量工作中的重要基礎性作用。

打造“聯合聯動”。進一步健全和鞏固“三位一體”行政管理架構和“行政與技術相融合”的召回工作體系，加快部門聯動機制建設，廣泛凝聚召回工作的社會合力。一要加強系統內各部門的聯合互動。通過制定聯動工作制度、完善工作對接流程等，建立缺陷信息共享、缺陷調查聯合、執法辦案聯動等協同配合機制，必要時可對組織架構予以適應性調整。由此，解決好各部門間信息對接滯后、綜合協調薄弱等問題，實現從縱向的“各自為政”監管向縱橫結合的“協同配合”監管轉變。二要加強系統外各部門的信息交互。突出信息共享和資源共用，深化質量監管部門與其他政府職能部門的聯系，加快形成部門協作和信息反饋機制，促進召回工作效能提升。

實現“制度落地”。當前，要結合國家質檢總局缺陷消費品召回管理制度的出臺，重點抓好兩項工作：一要加強制度宣貫，發揮大質量工作機制作用，面向全市推動企業、行業、基層監管部門參與學習培訓，提升全社會對制度的認知水平。二要加強行政監管，發揮聯動機制作用，集中部署和開展消費品召回專項監督檢查行動，確保制度有效落地。

（作者：1.上海市質量技術監督局副局長2.上海市質量技術監督局質量管理處副處長）