關于宿州市推進城鄉一體化發展的思考

宋遠見

中共宿州市委黨校理論研究室，安徽宿州，234000

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關于宿州市推進城鄉一體化發展的思考

宋遠見

中共宿州市委黨校理論研究室，安徽宿州，234000

為加快推進宿州市城鄉一體化發展，結合宿州市及周邊市的經濟社會發展狀況，采取SWOT分析法來分析宿州市在推進城鄉一體化發展過程中所具有資源富饒、交通區位優勢突出和人居環境優越等優勢，經濟基礎薄弱、城鎮化水平低和要素制約趨緊等劣勢，國家政策支持、創新改革深入推進和產業梯度轉移等機會以及經濟發展步入新常態、國家及省主體功能區規劃的制約和區域競爭更加激烈等威脅，認為宿州市推進城鄉一體化發展需要通過推進全面深化改革，實現城鄉居民基本權益平等化；推進產業發展融合，實現城鄉居民收入均衡化；推進基礎設施完善升級,實現城鄉公共服務均等化；推進雙向自由流動，實現城鄉要素配置的合理化。

城鄉發展一體化；宿州；SWOT分析法

改革開放以來，隨著工業化的快速推進和經濟的高速增長，中國經歷了人類歷史上速度最快、規模最大的城鎮化進程。與此同時，由于農業天然的弱質性，比較利益不斷下降，盡管國家采取一系列扶持政策措施，但農民、農村、農業的各種問題持續積累，城鄉差距不斷拉大，城鄉關系問題也成為理論界研究的熱點。從目前國內現有文獻可以發現，理論界已逐漸形成共識，認為應把三農問題放在更寬廣的視野中進行研究，要立足經濟社會全局，通盤考慮中國的城鎮化和農業農村的動態關系，推進城鄉一體化發展。但對城鄉一體化發展往往片面理解為是一個單向進程，即城鄉一體化發展就是城市支持農村，工業反哺農業，最終農村發展的方向還是重復城市化的路徑。照此研究思路推進的所謂城鄉發展一體化只能是城鄉一面，實踐中此種弊端已逐漸顯現。2015年4月30日，習近平總書記在主持中共中央政治局第二十二次集體學習時強調要健全城鄉發展一體化體制機制[1]。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出堅持工業反哺農業、城市支持農村，健全城鄉發展一體化的體制機制，推進城鄉要素平等交換、合理配置和基本公共服務均等化[2]。因此，本文立足于宿州，力圖通過研究分析宿州推進城鄉一體化發展的優勢、劣勢、機遇和挑戰，并就宿州如何推進城鄉一體化發展提出相應的對策和建議，從而為經濟新常態下欠發達地區乃至全國推進城鄉一體化發展提供理論參考和實踐借鑒。

1　宿州市城鄉一體化進展情況分析

近年來，宿州市積極主動調整發展思路，以增加城鄉常住居民人均可支配收入為抓手，以城鄉基礎設施為重點，以城鄉公共服務均等化為目標，以提升城鄉社會治理能力為保障，推動城鄉協調發展，城鄉發展一體化成效顯著。

1.1城鄉常住居民人均可支配收入穩步增長，差距逐年縮小

宿州市大力推進全國農村改革試驗區和國家現代農業示范區建設，強化對農民的創業扶持，加快培育農業新型經營主體，家庭農場、現代農業產業化聯合體數量已居全省前列，奠定了農民長期增收的基礎。同時創新扶貧開發方式，實施精準扶貧，加大農村勞動力就業轉移力度，出臺金融扶貧的措施和辦法，農村常住居民人均收入快速增長，城鄉常住居民人均收入差距不斷縮小。2015年，宿州市農村常住居民人均可支配收入9140元，增長9.7%，較2010年增加4374元，快于GDP和城鎮常住居民人均可支配收入增速；宿州市城鄉常住居民人均可支配收入比由2010年3.08∶1縮小至2.59∶1[3]。

1.2城鄉基礎設施建設加速推進

宿州市大力開展“城鄉建設突破年、奮進年、提升年”活動，統籌實施市區綠化、亮化、美化、凈化工程和美好鄉村建設，開展宿州市城市總體規劃修編工作，所轄四個縣均完成總體規劃修編。2015年，全市城鄉基礎設施建設投資183億元，實施重點工程176項，基礎設施建設實現重大進展，“產”“城”一體步伐加快，舊城改造有序推進，市容市貌煥然一新，城市品位顯著提升。宿州市把農村基礎設施建設放在更為突出的位置，大力實施村級道路、飲水安全、危房改造等項目建設，農村基本設施有效改善，第二批37個美好鄉村示范村建設完成，第三批40個示范村建設穩步推進，農村電網改造升級全面鋪開，農村環境面貌大為改觀[3]。

1.3城鄉基本公共服務初步實現均等化

宿州市按照城鄉基本公共服務改革發展的核心要求，以民生需求為導向，加大硬件設施建設的力度，探索推進公共服務體制機制、內容載體、方法手段創新，促進城鄉基本公共服務初步均等化。2015年民生支出249.4億元，占財政總支出的84.7%，33項民生工程年度任務圓滿完成。完善文化基礎設施建設，保障群眾的基本文化權益，先后建成了市級“兩館一院”(文化館、圖書館、大劇院)、102個鄉鎮綜合文化站和125個公共電子閱覽室，形成了比較完備的市、縣、鄉鎮、村四級公共文化設施網絡。衛生和計生工作扎實推進，構建農村三級醫療衛生服務網絡，泗縣基層機構整合模式已在全國推廣。全力推進社會保障“全覆蓋”，實施全民參保計劃，新農合參保率100%，城鄉居民基礎養老金標準提高[3]。

1.4城鄉社會治理能力不斷增強

宿州市積極推行網格化城鄉新型社區管理模式，不斷完善流動人口服務管理，強化對社會組織服務監督管理，構建社會矛盾糾紛“聯調”工作體系，社會治理體系和治理能力不斷完善和提升，社會治理的精細化程度不斷提升。拓展城鄉居民與基層政府、社會組織、駐社區單位等各類主體協商的渠道和途徑，完善城鄉居民訴求表達、利益協調和權益保障機制。進一步健全村(居)民會議、村(居)民代表會議議事規程，制定村(居)務監督委員會工作規則。

2　宿州市城鄉一體化發展的SWOT分析

到2020年，宿州將同全國全省一樣全面建成小康社會，經濟發展態勢與全國基本一致，處于“三期”疊加階段，經濟發展步入新常態，經濟增長由高速轉向中高速，增長動力由顯性的投資因素轉向更加隱性的消費和創新，發展優勢由低要素成本轉向改革紅利。結合宿州市及周邊市的經濟社會發展狀況，采取SWOT分析法來分析宿州市在推進城鄉一體化發展過程中所具有的優勢、劣勢、機遇和挑戰。

2.1優勢(S)

一是資源富饒。宿州資源豐富，特色鮮明。所轄四縣一區均為全國著名糧棉大縣，素有“果海糧倉”之稱，小麥、玉米、花生產量居全省前列，蕭碭百里黃河故道是全國最大的連片水果產區，靈璧、泗縣均為全省畜牧十強縣，碭山酥梨、蕭縣葡萄、符離集燒雞、夾溝香稻米等名優特產久負盛名。全市已發現礦產28種，靈璧石雄居中國四大奇石之首，已經成為宿州的城市名片。二是交通區位優勢突出。宿州交通便捷，境內鐵路、公路交織，已經形成了“兩縱三橫”的鐵路網和“三縱兩橫”的高速公路網，隨著重大交通網絡的不斷完善，宿州通江達海、連東貫西的樞紐地位將更加突出。三是人居環境優越。宿州市是我國南北東西的過渡地帶，地理位置處于東經116°09′～118°10′、北緯33°18′～34°38′，面積9787 km2，境內以平原為主，沃野千里。年降水量774～895 mm，年均氣溫14℃～14.5℃，大的自然災害很少，非常適合人類居住，全市人口平均預期壽命及萬人百歲以上老人占比均居安徽省前列。這一切都為宿州市推進城鄉一體化發展提供了非常有利的自然條件和社會條件。

2.2劣勢(W)

一是經濟基礎薄弱。宿州市作為傳統的農業地區，長期以來經濟基礎薄弱，產業層次較低，發展水平大大落后于全省和全國平均水平。2015年全市人均GDP 22415元，折合3599美元，不到全國人均水平的一半；全市貧困人口超過40萬，所轄四個縣均為全國扶貧開發重點縣，所轄區也是省扶貧開發重點區，脫貧攻堅任務艱巨。二是城鎮化水平低。宿州市1999年建立，受經濟基礎、產業結構等因素的影響，城鎮化進程較慢，城鎮化率低于全省和全國平均水平。截至2015年底，宿州市常住人口554.1萬人、戶籍人口649.51萬人，常住人口和戶籍人口城鎮化率分別為38.73%和17.1%[3]。城鎮整體規模不大、功能不強，難以發揮對農村的輻射帶動作用。三是要素制約趨緊。近年來，宿州市經濟社會發展中環境、資金、勞動力等要素制約趨緊，壓力凸顯。耕地、生態紅線保護與建設用地緊張之間的矛盾更加突出。可利用水資源相對短缺，節能減排和環境保護任務更加艱巨。受市場經濟大環境的影響，資金、人才甚至普通勞動力大量外流，推進城鄉一體化發展面臨“缺人、缺地、缺錢”的境地[4]。

2.3機會(O)

一是國家政策支持。國家未來將著力推動區域協調發展，從投資、信貸、利用外資、重大基礎設施建設項目布局等方面加大對包括宿州市在內的中西部地區的扶持力度。“一帶一路”、長江經濟帶、中原經濟區等國家戰略深入實施，中共安徽省委、安徽省人民政府連續出臺加快皖北發展的政策措施，多重區域經濟發展政策疊加，有利于宿州市全方位擴大開放合作，加快形成新的經濟增長點。二是創新改革深入推進。國家深入實施創新驅動戰略，安徽省率先系統推進全面創新改革試驗，全面深化改革持續推進，有利于宿州市破除制約發展的體制機制弊端，注入加速發展新動力，實現更有質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展。三是產業梯度轉移。近年來，我國沿海地區產業加速向內地轉移，有些產業呈整體轉移的態勢。宿州市憑借在全國經濟發展梯度推進和沿海產業梯度轉移中承東啟西、聯絡南北良好的區位優勢以及資源比較豐富、商務成本較低、環境不斷優化等綜合優勢，必將在新一輪產業轉移中取得有利位置。

2.4威脅(T)

一是經濟發展步入新常態。目前我國經濟進入新常態，經濟增速由高速轉向中高速，宏觀經濟政策將保持相對穩定，大規模的經濟強刺激政策很難出臺，這將對正處在既要跨越趕超，又要轉型升級的宿州市經濟發展和推進城鄉一體化進程產生不利影響。二是國家及省主體功能區規劃的制約。十二五規劃以來，國家及安徽省根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力實施主體功能區規劃，宿州市除土甬橋區、四個縣城及個別鄉鎮外，其余大部分地區均被列入限制開發地區，國家及省在進行產業規劃、重大項目布局、建設用地指標等方面對宿州市的支持力度可能受到一定的限制。三是區域競爭日益激烈。宿州地處蘇、魯、豫、皖交界，市場化水平不高，與周邊市資源同質、產業同構現象突出，在資金、資源、技術、人才等要素資源競爭中處于不利地位。省內皖北其他地區發展咄咄逼人，淮海經濟區蘇北、魯南、豫東南等地區發展呈現蓬勃態勢。宿州發展腹地受到不同程度地的擠壓，資源大量分流，難以集聚到更多的生產要素[5]。

3　宿州市推進城鄉一體化發展的建議

結合宿州市及周邊市的經濟社會發展狀況，基于SWOT分析法對宿州市在推進城鄉一體化發展過程中所具有的優勢、劣勢、機會和威脅因素進行分析，可以清晰看出宿州市推進城鄉一體化發展哪些是有利的、值得發揚的因素，哪些是不利的、應該避免的因素，便于在政策層面加以調整，重組資源或改變策略，以加快宿州市推進城鄉一體化發展步伐，早日實現預期的目標。

3.1推進全面深化改革，實現城鄉居民基本權益平等化

加快推進城鄉一體化發展，難點在于打破城鄉二元體制，關鍵在于全面深化改革，注重從制度層面來保證城鄉居民基本權益平等化的實現。這就要求市政府通過制度改革和創新，實現公民身份、公民權利和社會管理的一體化以及治理結構、財政保證制度的一體化。一是貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，構建“全域宿州”城鄉一體化發展的新格局。進一步完善城鄉規劃體系，擯棄傳統的“城市、農村”二分法，將宿州市9787平方公里國土作為城鄉一體化發展的基本單元，編制覆蓋全市域的城鄉一體的發展規劃，逐步推進國民經濟和社會發展規劃、土地利用規劃、新型城鎮化規劃、美麗鄉村建設規劃等“多規合一”，建立以宿城為中心區，以“蕭、碭、靈、泗”縣城為中心，以中心鎮為節點，以行政村為基礎的城鄉一體化發展空間格局。二是推進戶籍產權制度改革創新，實現城鄉居民政治和財產權益平等化。深化戶籍制度改革，推行城鄉一體的居住證制度，實現城鄉居民身份一樣，權益平等，形成完善的城鄉居民平等的教育、醫療、就業、社會保障制度。大膽探索農村產權制度改革，對農村的承包地、林地、宅基地等各類資產全面賦權頒證，允許抵押、轉讓和繼承，明晰所有權，盤活經營權，落實處置權，保障收益權，建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代農村產權制度，同時積極搭建農村產權交易平臺，為農村產權進入市場開辟渠道[6]。三是創新社會治理體系，保證城鄉居民基本權益平等。適應日趨一體化的城鄉關系，以城鄉社會管理一體化為著力點，給予城鄉平等的發展權利、發展地位，建構城鄉互動和融合的發展機制與平臺，實現城鄉一體化治理。統籌整合區域行政管理體制，穩步推進鎮村體制向街道社區體制轉變，實現社會管理由單向政府管理為主向多元綜合治理轉變，建立縱向到村、橫向到邊的城鄉社會治理一體化體制，全面提升城鄉綜合治理能力。

3.2推進產業發展融合，實現城鄉居民收入均衡化

目前，宿州市城鄉居民人均可支配收入還存在較大差距，根本原因在于城鄉之間產業分割，城鄉勞動者就業機會不平等，從而導致工資收入兩極分化，而要實現城鄉居民收入均衡化，必須推進城鄉產業發展融合，為城鄉居民特別是農村居民提供獲得更多收入的機會。首先培育壯大主導產業，打開城鄉居民增收空間。市及各縣區要統籌產業布局，按照“差異化、個性化、特色化”的原則，合理布局規劃工業園區，科學定位主導產業，培育壯大主導產業，拉動經濟持續快速增長，打開城鄉居民增收空間。在主導產業的選擇上，一要慎重，必須把握產業發展規律和發展方向，化本地資源優勢為競爭優勢，打造核心競爭力，切記好高騖遠、一廂情愿地選擇所謂的“高科技產業”，同時也要防止低水平重復建設；二要堅持，主導產業一旦選定，就要做到主導產業首位發展，咬住不松，堅持不懈，久久為功，一任接著一任干。其次推動“一二三”產業融合，拓寬城鄉居民增收途徑。按照產業融合的理念，盡快編制一二、一三、二三產業融合發展的新型業態的發展規劃，加強產業規劃的銜接，在產業定位、產業布局、產業體系等方面著重突出產業融合的特征。當前，宿州要以農產品深加工業為引領，選擇適合融合的，與人民群眾生活息息相關、有基礎、有優勢、成規模的重點產業，選擇與生態文明結合、與文化旅游結合的亮點產業，選擇新興起的新模式、新業態，比如“互聯網+”的新增長點等，通過重新排列組合和資產重組，整合各級對三次產業的投入，加快資產融合、技術融合、要素融合、利益融合，實現一二三產業融合發展，拓寬城鄉居民增收途徑。再次推進農業現代化，夯實城鄉居民增收基礎。在堅持和完善農村基本經營制度的基礎上，抓緊落實土地承包經營權確權登記，穩定土地承包關系，為“三農”發展提供制度“定盤星”。建立健全土地經營權流轉市場，引導土地承包經營權規范有序流轉，發展多種形式的適度規模經營，把握好流轉、集中、規模經營的度，落實好尊重農民意愿和維護農民權益的要求。實施“現代農業+”工程，包括“現代農業+”循環產業、“現代農業+”服務業、“現代農業+”電子商務、“現代農業+”文化旅游等，實現“大糧倉”向“大廚房”“大田地”向“大游園”轉變。引導農民瞄準市場，調整優化農業結構，推動農業生產由生產導向為主轉到更加注重消費導向上來，積極發展休閑農業，拓展農業多種功能，夯實城鄉居民增收基礎。

3.3推進基礎設施完善升級,實現城鄉公共服務均等化

基礎設施是城鄉賴以進行生產、生活活動的物質基礎，其本身對促進城鄉發展一體化具有較強的關聯效應、乘數效應、溢出效應、成本效應及結構效應。一是加快基礎設施硬件提檔升級。提升城鄉道路網絡建設水平，在加快建設宿州市高層次對外交通通道的同時，全速推進“宿蕭碭”快速通道和“宿靈泗”快速通道等域內主干路網建設，增強支撐城鄉一體化發展的能力。按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思想，大力建設城鄉水利設施，提升防洪減災能力，保障城鄉一體化發展的水資源供給。適應城鄉發展和產業升級新要求，全面實施電網滾動規劃，加快電網建設。二是公平合理配置基本公共服務資源。實施“城鄉校際聯盟行動計劃”， 整合教育資源平臺，大力發展現代遠程教育，利用信息化手段擴大優質教育資源覆蓋面，讓農村學校共享城市優質教育資源。建立城鄉居民方便共享的公共衛生和基本醫療服務體系，健全網絡化城鄉基層醫療衛生服務運行機制，加強區域公共衛生服務資源有效整合，讓基層群眾便捷分享城市優質醫療資源。完善市、縣(區)、鄉(鎮)三級公共文化基礎設施，基本實現公共文化服務設施規范化和人才隊伍建設制度化。建立統籌城鄉的文化事業發展機制，城市文化功能向農村延伸，實現文化信息資源共享工程全覆蓋[7]。三是建立城鄉基本公共服務均等化制度體系。突出問題導向，找準宿州市深化基本公共服務均等化綜合改革的突破口和著力點，著力破解制約基本公共服務均等化的體制機制障礙，探索建立基本公共服務的資金投入保障機制、公共資源均衡配置機制、多元化供給機制、民主決策機制、績效考評監督價機制，形成覆蓋全程、共建共享、城鄉一體的社會化公共服務體系。

3.4推進雙向自由流動，實現城鄉要素配置合理化

實現城鄉要素配置的合理化，關鍵是要消除人為設置的各種障礙，建立城鄉一體化的要素市場，促進各類生產要素在城鄉之間雙向自由流動，發揮市場對資源配置的決定性作用[8]。一是深化土地管理制度改革，實現城鄉土地要素市場化配置。發揮市場對土地資源配置的決定性作用，在市場上發現土地作為一種重要的生產要素的價值，特別是農村土地資源的市場價值。宿州市在這方面應利用全國農村改革試驗區和國家現代農業示范區的先天優勢，積極探索，大膽創新，按照“確權是基礎，流轉是核心，配套是保障”的思路，加快明晰農村土地產權主體，發放使用權證，為市場配置土地資源奠定基礎。二是建立農村產權交易平臺，鼓勵資本有序進入。在規劃區內開展城鄉居民土地、住宅產權同權化為基礎的不動產產權登記和交易流轉改革試點，探索實現農村土地和住房實物形態的價值化。推出農村住房抵押、流轉土地經營權抵押、青年創業創新、集體經濟股權質押等貸款政策。三是借鑒浙江嘉興“兩分兩換”經驗，探索農村集體建設用地流轉機制。在確保農民權益和堅持依法、自愿、有償原則的前提下，將農民宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開；以承包地換股、換租、增保障，推進集約經營，轉換生產方式；以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式。

[1]健全城鄉發展一體化體制機制 讓農民共享改革發展成果[N]．人民日報，2015-05-02(01)

[2]中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議[N].人民日報，2015-11-04(01)

[3]宿州市2015年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].[2016-04-29].http://zwgk.ahszxz.gov.cn/index.php/Unit/gknr_view/id/281714/unit_code/LA001

[4]張曉山.習近平“城鄉一體化”思想探討[J].人民智庫報告，2015(10)：6-10

[5]李人慶.國際視野的城鄉發展一體化:理論溯源與現實操作[J].重慶社會科學,2013(2):5-13

[6]李香蘭.成都市統籌城鄉發展推進城鄉一體化的經驗與啟示[J].理論學習與探索,2015(1):29-33

[7]陳文勝，王文強，陸福興.資興市推進城鄉一體化實踐的經驗與啟示[J].中國鄉村發現,2015(1)：25-28

[8]宋遠見.欠發達地區新型城鎮化模式研究：以安徽省宿州市為例[J].長春理工大學學報：社會科學版，2015(10)：78-83

(責任編輯：劉小陽)

10.3969/j.issn.1673-2006.2016.10.001

2016-05-18

宋遠見(1972-)，安徽碭山人，碩士，副教授，主要研究方向：區域經濟發展。

F123

A

1673-2006(2016)10-0001-05