我國公辦學校辦學體制改革中的市場參與
——基于歷史制度主義范式的分析

何 穎

1985年中共中央頒布《關于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》），要求“從教育體制入手，有系統地進行改革”，從此基礎教育階段拉開了簡政放權的公辦學校辦學體制改革的大幕。在此后三十余年的改革中，市場力量逐漸參與其中，并以其理念、規則與具體制度安排，對公辦學校辦學體制產生了直接的深遠影響。從而，在公辦學校的辦學體制改革中，除了各級政府與學校之間的權力配置與平衡之外，政府與市場之間也構成了一對相互競爭與合作的力量，二者間復雜多變的關系狀態在一定程度上決定了公辦學校辦學體制改革的路徑走向。本研究通過梳理三十余年來基礎教育階段公辦學校辦學體制改革中市場參與的演變過程，并嘗試運用歷史制度主義的框架分析提煉其中的結構邏輯與歷史邏輯，以期把握脈絡，總結經驗，從而服務于我國公辦學校辦學體制改革的縱深發展。

一、歷史制度主義的理論分析框架

（一）歷史制度主義的理論特征

20世紀80年代以來，作為“新制度主義”（New Institutionalism）旗下三大主要流派之一的歷史制度主義（historical institutionalism）在社會科學研究領域異軍突起，日益興盛。①Hall，P.，Taylor，R.Political Science and the Three New Institutionalism.Political Studies，1996，44（5）： 936-957.歷史制度主義流派以歷史研究方法對制度進行研究，注重制度動態發展的時間維度與歷史演進，企圖闡明制度背景如何調節和塑造政治斗爭。②Kathleen Thelen，Frank Longstreth.Structuring Politics： Historical Institutionalism in Comparative Analysis.Cambridge： Cambridge University Press，1992：2.在此，“制度”通常被理解為“嵌入政體或政治經濟組織結構中、形塑個體間關系的正式或非正式的程序、規則、規范和慣例”，不僅包括法律、政策、規章等正式制度，也包括習俗、慣例等非正式制度。③Hall，P.Governing the Economy： The Politics of State Intervention in Britain and France.New York： Oxford University Press，1986：19.

保羅·皮爾森（Paul Pierson）和瑟達·斯科克波爾（Theda Skocpol）概括了歷史制度主義的三個特征：集中關注重大的結果或令人迷惑的事件，突出事件的背景與變量的序列，以追尋歷史進程的方式尋求對事件和行為變遷的解釋。④何俊志：《結構、歷史與行為——歷史制度主義的分析范式》，《國外社會科學》2002年第5期，第25-33頁。在宏觀、中觀與微觀三個層次的制度中，歷史制度主義通常聚焦于中觀制度（Intermediate-level Institutions）的分析，通過分析與國家和社會的基本組織結構相關的框架，有機整合歷史分析與制度分析，架起宏觀結構與微觀行動研究之間的橋梁。本研究所關注的基礎教育公立學校辦學體制正屬于這種既受制于國家宏觀制度，又可能受到個人與組織等個體行動者影響的中觀層次的制度。

（二）歷史制度主義的分析范式

歷史制度主義以制度的作用和變遷為研究內容，以歷史分析為基本方法。在以時間為軸對制度“事實”進行歷史梳理的基礎上，歷史制度主義在分析層面最突出的特點在于，將制度同時作為自變量和因變量來分析，在此過程中形成了兩大重要的解釋理論。

所謂將制度作為自變量，即對制度結構進行研究，討論已有的制度結構如何影響結構內的政治行為、社會關系與政策方式。⑤劉圣中：《歷史制度主義：制度變遷的比較歷史研究》，上海：上海人民出版社，2010年版第134頁。由此構成的制度生成理論，在具體分析原有制度結構對制度生成的作用時，通常采用一種三層次的結構分析范式：其一，國家宏大制度背景與具體制度安排之間的“背景-制度”結構關系分析，旨在尋找制度背后更具普遍意義的基本因素，以此解釋特殊的、復雜的制度現象。⑥周光禮：《公共政策與高等教育》，武漢：華中科技大學出版社，2010年版第123頁。其二，利益關系、經濟水平、社會觀念等政治變量序列與制度之間排列序列的“制度-變量”結構關系分析，這通常是歷史制度主義關注的核心。其三，政策制定的各方利益相關者的聯結與互動方式以及由此帶來具體制度安排的“制度-行為”結構關系分析。

所謂將制度作為因變量，即通過追溯政策選擇、變更與替代的歷史軌跡，分析過去對現在與未來的制度變化的重要影響。這一分析所形成的制度變遷理論，將制度變遷過程分為制度存續的“正常時期”（Normal Periods）和制度斷裂的“關鍵性節點時期”（Critical Junctures）。正常時期的制度在處于相對平衡的狀態，制度變遷遵循“路徑依賴”（Path Dependency）規律，進行相對緩慢平和的漸進式制度變遷；關鍵性節點時期，由于經濟、政治、觀念等外部環境和條件的變化，或者由于外部變化帶來了新的行動者，原有的穩態被打破，各種力量之間沖突的結果凝固成新的制度，使得制度變遷以決裂式的方式發生。

二、公辦學校辦學體制改革中市場參與政策變遷的歷史梳理

在歷史制度主義范式的研究中，梳理制度和政策的發展變遷是后續分析的基礎。在這種以時間為軸的分析整理中，通過歷史分期尋找“變點”，觀察歷史的“質變”與“量變”，能夠更好地認識各時期的特征。⑦張玉法：《現代史的分期問題》，臺南：久洋出版社，1985年版第1頁。本研究基于研究主題，以市場參與的方式與程度為標準，梳理1985年以來的公辦學校辦學體制改革過程，發現存在三個具有較為明顯差異的階段。

（一）1985-1993年：市場作為公辦學校辦學體制改革的外部影響因素

1985年頒布的《決定》提出要“堅決實行簡政放權，擴大學校的辦學自主權”，“實行基礎教育由地方負責、分級管理的原則”，“學校逐步實行校長負責制”。據此，簡政放權在兩個向度上進行：一是中央政府朝向地方政府的政府內部權力下放，二是地方政府朝向學校的舉辦者向辦學者放權。

在公立教育體系內部簡政放權的同時，《決定》也提出，需要“通過改革來更好地調動各級政府、廣大師生員工和社會各方面的積極性”，“地方要鼓勵和指導國營企業、社會團體和個人辦學”。這些鼓勵社會和個人辦學的改革舉措，為民辦教育的發展提供了重要的政策支持。1987年國家教委頒布《關于社會力量辦學的若干暫行規定》，更進一步對社會力量辦學的具體制度安排做出了設計，給予民辦教育更翔實的制度保障。

這一階段的教育體制改革雖然沒有明確允許市場參與到公辦學校的辦學體制改革中來，但是政府注重辦學效率的價值選擇和民辦教育幾乎從無到有并且迅速發展的狀況，構成了公辦學校辦學體制改革的外部環境因素，也使得部分對辦學有思考也有干勁的公辦學校辦學者、教育行政管理者和教育研究人員看到了市場力量的可能性。

（二）1993-2006年：市場直接參與公辦學校辦學的改制學校政策

1993年中共中央、國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》（以下簡稱《綱要》）是改革開放后最高決策層有關教育改革的第二部文件。《綱要》在延續1985年《決定》所體現的“效率優先”的改革思路的基礎上，更進一步提出要“初步建立起與社會主義市場經濟體制和政治體制、科技體制改革相適應的教育新體制”的改革目標，并提出“運用金融、信貸手段，融通教育資金”等一系列市場化的舉措。《綱要》首次對教育與市場的關系進行了正式表態，并且給予了充分肯定，為公辦學校利用市場機制進行辦學體制改革提供了政策依據。在政策導向下，改革的先行者們自發進行公辦學校的辦學體制改革，以市場的資源配置方式和管理方式運營公辦學校，創新出了一系列在不同程度上將公辦學校與市場聯系在一起的改制學校。①勞凱聲：《回眸與前瞻：我國教育體制改革30年概觀》，《教育學報》2015年第5期，第3-12頁。1994年國務院頒發的《國務院關于〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》指出：“企事業單位和其他社會力量可按國家的法律多渠道、多形式辦學，有條件的地方，也可實行民辦公助、公辦民助等形式。”至此，政策層面正式允許市場力量加入到公辦學校的辦學體制改革中來。此后還有若干重要政策多次肯定了公辦民助等類型的改制學校：1996年《全國教育事業“九五”計劃和2010年發展規劃》提出“現有公辦學校在條件具備時，也可以酌情轉為‘公辦民助’學校或‘民辦公助’學校”；1997年《國家教委關于規范當前義務教育階段辦學行為的若干原則意見》指出，在“保證教育資源的充分利用，保證國有資產不流失”的前提下，“各地在義務教育階段辦學體制改革中，可依實際情況實行公辦民助、民辦公助、社會參與、舉辦民辦學校等多種形式”。由于利用市場力量的辦學體制改革能夠給學校帶來直接的經濟效益，因此在短時間內迅速鋪開。以產權為劃分標準，改制學校主要有三大類型：一是產權不變，仍屬于公辦學校，但按民營機制運行，即所謂的“公辦民助”、“國有民營”、“國有民辦”。二是有償或無償地進行不同程度的產權轉讓，變公辦體制為民辦體制。三是新建合作型學校，引入社會力量，以承辦或股份制方式與政府合作辦學，變公辦體制為混合體制。②汪明：《公辦中小學辦學體制改革問題的探討》，《教育研究》2005年第8期，第26-31頁。

2002年《中華人民共和國民辦教育促進法》對公辦學校舉辦的民辦學校提出了“應當具有獨立的法人資格，具有與公辦學校相分離的校園和基本教育教學設施，實行獨立的財務會計制度，獨立招生，獨立頒發學業證書”的“四獨立”要求。這一規定表明，決策者開始重視改制學校的辦學規范和國有資產保護。2005年底，國家發改委和教育部聯合出臺《關于做好清理整頓改制學校收費準備工作的通知》，指出“一些地方在進行公辦中小學體制改革試點過程中，存在辦學性質不清、改制行為不規范、收費過高等問題，甚至簡單地出售、轉讓公辦學校，偏離了教育宗旨和辦學體制改革方向，在社會上產生了很大的負面影響，廣大群眾反映強烈”，需要“做好中小學改制學校及其收費的清理整頓工作”，“從2006年1月1日起，各地全面停止審批新的改制學校，并對改制學校的有關情況進行全面調查”。這一政策的出臺，標志著改制學校政策由肯定向否定的實質性轉向。教育部等七部門聯合發布的《關于2006年治理教育亂收費工作的實施意見》再次重申“對以改制為名亂收費的學校進行全面清理”，將改制學校的定位從“教育體制改革的一部分”轉變為教育領域清理整頓“亂收費”的重點。2006年，新修訂的《中華人民共和國義務教育法》第二十二條第二款規定：“縣級以上人民政府及其教育行政部門不得以任何名義改變或者變相改變公辦學校的性質。”至此，從1993年開始的義務教育階段公辦學校改制宣告結束。做為尾聲，2008年《教育部關于進一步做好義務教育階段改制學校清理規范工作的幾點意見》下達了于當年停辦改制學校的“最后通牒”。據此，各地已有的改制學校紛紛進行辦學體制的再次選擇，在公辦和民辦兩個身份中擇一從之。

（三）2006年至今：傾向構建明確市場參與限度與方式的公辦學校現代學校制度

2006年新《義務教育法》第二十二條第一款規定：“縣級以上人民政府及其教育行政部門應當促進學校均衡發展，縮小學校之間辦學條件的差距，不得將學校分為重點學校和非重點學校。學校不得分設重點班和非重點班。”從此規定來看，政府辦學的價值選擇從過去二十年間所重視的效率優先轉變為致力于促進教育平等。然而，公辦學校辦學體制方面存在的種種弊病并沒有因為叫停改制學校和開始重視學校均衡而得到解決。在關閉了改制學校這種公私合作的渠道之后，公辦學校仍然不得不繼續探索優化辦學體制的途徑。

2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》第十三章要求“建設現代學校制度”，并于第四十一條中就“完善中小學學校管理制度”做出了框架性安排；第十四章“辦學體制改革”中，第四十二條“深化辦學體制改革”要求“堅持教育公益性原則，健全政府主導、社會參與、辦學主體多元、辦學形式多樣、充滿生機活力的辦學體制……各地可從實際出發，開展公辦學校聯合辦學、委托管理等試驗，探索多種形式，提高辦學水平。改進非義務教育公共服務提供方式，完善優惠政策，鼓勵公平競爭，引導社會資金以多種方式進入教育領域”。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》重申“大力促進教育公平”，并且提出“深化教育領域綜合改革”、“深入推進管辦評分離”和“完善學校內部治理結構”的改革思路。2014年《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》提出，要“通過獨資、合資、合作、聯營、租賃等途徑，采取特許經營、公建民營、民辦公助等方式，鼓勵社會資本參與教育”，“各級政府逐步擴大教育、醫療、養老、體育健身、文化等政府購買服務范圍，各類經營主體平等參與”，“建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制”。2015年教育部發布《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》再次提出“推進管辦評分離，構建政府、學校、社會之間的新型關系”。

分析上述政策，當前階段的公辦學校辦學體制改革政策主要著力于兩個方面：在學校內部，構建利于學校自主發展的自組織機制；在學校外部，整理政府、市場與社會三方面力量在辦學中的職能與互動關系，建立并完善學校均衡發展的外部環境。換言之，即傾向構建“適應市場經濟和建設學習型社會的基本要求，以完善的學校法人制度為基礎，以現代教育觀念為指導，學校依法自主、民主管理，能夠促進學生、教職工、學校、學校所在社區的協調和可持續發展”的現代學校制度。①“基礎教育階段現代學校制度的理論與實踐研究”總課題組：《關于現代學校制度的含義、特征、體系的初步認識》，《人民教育》2004年第17期，第2-7頁。在此過程中，市場并未因為改制學校的取消而被徹底否認，其作用體現在三個層面上：其一，作為公辦學校辦學體制改革的外部環境；其二，等價交換、公平競爭、產權獨立明晰等市場經濟的基本規則深刻地滲入到整個體制改革的肌理，成為公辦學校辦學體制改革的目標或基本原則；其三，在各種形式的政府和社會資本合作中，市場力量不同程度地直接參與到辦學過程中，成為公辦學校辦學體制的直接組成部分。

三、公辦學校辦學體制改革中市場參與的制度邏輯

三十余年的公辦學校辦學體制改革中，市場的參與程度與方式不斷變化。從歷史制度主義的制度生成理論來看，這種變化是在與社會結構框架中的其他因素的彼此制約和互動影響中逐步確立并變遷演進的；從制度變遷角度來看，由于路徑依賴和關鍵性節點的存在，制度變遷以非勻速的方式進展，表現出階段性特征。

（一）市場參與的制度生成邏輯：面向社會主義市場經濟的社會變革及相應變化

從歷史制度主義的三層次制度生成理論來看，面向社會主義市場經濟的社會變革及其引起的社會變量與個體行為模式變化，是公辦學校辦學體制改革中市場參與制度生成的結構性影響因素。

從“背景-制度”邏輯來看，推動公辦學校辦學體制改革乃至中國教育整體改革發展的一個重要制度背景是自1978年開始的改革開放及其后的經濟政治體制改革。這一變革中，隨著社會資源配置模式的市場化轉變、社會權力重心的下移和分散，原本所有社會組織和個體全然依附或隸屬于國家的“主體一元化”社會結構開始向多元化的社會結構轉換。特別是在1992年鄧小平南巡講話后，計劃經濟向社會主義市場經濟全面轉軌，社會結構的變革更加迅速。原本單一由政府辦學的體制不再適應新的社會結構。在其他社會領域煥發了巨大活力的市場力量順理成章地介入，成為辦學主體，并與政府辦學相互聯系并彼此影響。

從“制度-變量”邏輯來看，經濟因素、觀念意識與利益關系等多元政治變量及其排序構成了推動公辦學校辦學體制改革中市場參與水平變化的“變量”結構。經濟因素方面，20世紀八九十年代開始進行公辦學校改制的直接動因在于政府辦學規模和教育經費嚴重不足，無法滿足當時中小學入學高峰期對教育資源的需求，故而轉向市場尋求資源。①徐建華：《深化公辦改制學校辦學體制改革的策略選擇》，《教育發展研究》2010年第17期，第13-19頁。隨著經濟社會的發展和教育財政投入的不斷增加，2006年后取消改制學校，教育經費不再捉襟見肘，因此有“底氣”以取消改制政策的方式來解決問題。觀念方面，改革過程中，民主、法治、自由等觀念和個體的權利意識逐步啟蒙，為辦學體制改革的發展提供了價值基礎。同時，席卷全球的市場化、民營化教育改革共識及其理論發展也深刻影響了我國的辦學體制改革。利益關系方面，市場力量介入公辦學校辦學的過程中，政府致力于發展公共教育，釋放辦學活力；進行改革的公辦學校，有自身組織發展的利益需求；參與公辦學校辦學的市場力量，有資本的尋利性追求；個體在辦學體制改革過程中，受個體教育理想與辦學理念的影響，有時也有個人事業發展或經濟利益等因素的考量。

從“制度-行為”邏輯來看，辦學體制的政策規定與辦學行為之間互動推動著制度的變遷。一方面，政策與制度規定能夠“塑造人們的思想、態度乃至偏好”。②張海清：《制度如何型塑政策？ ——基于歷史制度主義的視角》，《中國行政管理》2013年第6期，第55-59頁。允許市場力量參與到公辦學校辦學中來的政策規定，為市場的介入提供了合法的行動空間，也改變了人們的認識和期望，促進了民間力量積極參與到學校改制或PPP 模式的辦學改革中來。另一方面，辦學者及其他市場投資者的行為反過來也會促進政策的執行乃至變遷。如改制學校政策實施之初，行動者的辦學行為極大地提高了辦學效率而為政策所支持鼓勵。到了后期，則由于實踐中頻繁出現亂象而最終為政府決策者所否定。再如各種PPP 模式，由于相應的改革試點表明其在產權明確、合約清晰的前提下能夠較好地發揮市場機制的正向調節作用并且關閉尋租空間，而在當前獲得一定程度的政策支持。

（二）市場參與的制度變遷邏輯：路徑依賴與關鍵節點共同作用

1.對原有制度與政策的路徑依賴是市場參與漸進變遷中的制約力量

三十余年公辦學校辦學體制改革過程中，從積極歡迎市場力量到禁止義務教育階段改制學校，再到鼓勵政府與社會資本在權利義務清晰的前提下合作辦學，市場與政府的關系經歷了一次“親疏”間的往復，日趨成熟。從歷史制度主義的視角來看，市場參與以螺旋式的樣態漸進變遷，重要的原因是：由于學習效應、適應性預期和所形成的非正式制度，變更路徑的成本日益增高而沿襲舊路徑的報酬收益遞增，一旦選擇了某種路徑就很難改變，即出現了路徑依賴。①李秀峰：《制度的持續性特征及約束功能——對歷史制度主義公共政策研究框架的探索》，《中國行政管理》2013年第10期，第77-82頁。

其一，學習效應。公辦學校辦學體制改革中引入民間力量和市場機制，并非中國的首創，而是20世紀七八十年代以來世界范圍的公共教育重建運動的共同主題。美國的特許學校、教育券、政府購買教育服務，英國的公立自治學校、特色學校，法國的協議學校，等等，在全球范圍內具有影響力的改革措施，都在不同程度上運用了市場力量。全球化的趨勢使得中國的辦學體制改革不斷審慎地參考這些典型的國際經驗。

其二，適應性預期。行動者往往習慣從舊有的制度要素中尋求行為指導。因此，一項制度構建后，當多數行動者都認同該制度的規定并采取相應行為模式時，該制度將進一步被強化。自1949年以來公有公辦、大包大攬、封閉集中的計劃經濟對教育領域的影響強大而頑固，因此當改制學校運行中出現了與改革預期不符的問題時，習慣于計劃調控的決策者選擇了較為容易的舊路徑。即以“非公即私”的邏輯否決改制政策，清退公辦學校辦學體制改革中的市場力量。然而，自1985年以來的市場化、民營化改革使得市場力量也成了教育領域的重要參與者，1993年后更進一步進入到公辦學校的改革中來，因此享受到改制為學校發展帶來的實質性益處的辦學者和管理者也認可市場的力量，從而在改制學校政策終結后，公辦學校的辦學體制改革仍然對市場寄予希望，期待重構政府、學校與社會之間的新型關系。

其三，非正式制度。以改制學校為實現方式的市場參與之所以沒能延續下來，原因在于部分改制學校在制度創新的過程中，出現了“辦學性質不清、改制行為不規范、收費過高等問題，甚至簡單地出售、轉讓公辦學校”等嚴重侵蝕教育公益的情況。這種情況不為正式制度所允許，但不能簡單歸咎于市場。原因在于，傳統的一元化社會結構和計劃調控體制具有強大的慣性，這種體制下政府對辦學干預較多且缺乏明晰的產權意識，因此在計劃與市場雙重調節之下的辦學體制存在一定的尋租空間，并產生了使亂象得以發生的非正式規則。

2.不同階段對教育公益性的訴求變化導致了政策急劇變遷的關鍵節點

公辦學校辦學體制改革中的市場參與制度，不僅存在漸進變遷，還存在導致政策快速變化的關鍵節點：2005年《關于做好清理整頓改制學校收費準備工作的通知》發布后開始清理整頓改制學校，意味著對市場力量的態度從積極接納快速轉變為有所保留。

關鍵節點的背后存在各方利益沖突。我國的辦學體制改革從發端開始就以補充教育資源不足的經濟沖動為主導動機，因此部分改制學校具有較強的功利性，以資本效益最大化為重要目標。同時，由于改制學校能夠同時利用政府辦學和市場機制雙方面的便利，且改制中缺乏充分的監管機制和產權保護機制，改制學校辦學過程中存在法律地位問題、學校間平等競爭問題、資源配置問題、國有資產管理問題和相應的擇校行為所帶來的教育平等問題。②汪明：《公辦中小學辦學體制改革問題的探討》，《教育研究》2005年第8期，第26-31頁。在系列問題中，學校間不公平競爭和高收費兩大問題因為引起了民辦學校辦學者和適齡學生家長的強烈意見而最為突出，并進而引發了強烈的公共關注。2004年，全國政協委員、知名教育學者朱永新教授提出“停止名校辦民校”提案。③佚名：《全國政協常委朱永新提案：停止“名校辦民校”》，《環境教育》2004年第3期，第34頁。2005年5月16日，中央電視臺《焦點訪談》節目也關注了“名校辦民校”現象，指其嚴重干擾了優質公共教育資源的公平分配。在政協民主監督和媒體力量的重點關注后，政策在當年年底出現轉向。

利益沖突并非政策轉向的充分條件，因為在資源有限的情況下，任何一種分配方式都必然帶來一定的利益沖突。教育政策變化的決定因素是，決策者對教育公益的不同認識和相應的價值排序變化。在履行提供教育公共服務職能的過程中，基于“窮國辦大教育”的現實，政府必須在兩種情形中進行選擇：其一是效率優先，即集中有限的教育資源辦少量的優質教育；其二是平等優先，即盡可能地分散教育資源辦均衡教育。①周彬：《論基礎教育辦學體制改革中的政策選擇》，《國家教育行政學院學報》2008年第3期，第3-8頁。二者之間如何取舍，取決于教育發展不同階段的具體需求和決策者的不同認識。改制學校政策的轉向，正體現了從效率優先到平等優先的價值取向變化：改制前期，在政府辦學經費嚴重短缺的情況下，為提升辦學效率，積極引入市場力量，創新辦學體制；改制后期，由于經濟水平的發展和百姓對優質教育資源均衡的呼聲日益高漲，特別是在突出的利益沖突推動之下，決策者的價值排序更加側重教育平等，于是選擇取消改制，重新進行教育資源的均衡分配。

四、公辦學校辦學體制改革中市場參與的趨勢分析

三十余年公辦學校辦學體制改革的過程中，在外部的制度結構變化和內部的教育需求及關系變化之中，在借鑒國外經驗的基礎上，中國的公辦學校探索著本土特色的辦學體制創新。在此過程中，市場力量參與進來，在由政府主導的制度空間內發揮其影響力與創造性，共同影響著公辦學校辦學體制改革的發展變遷。在社會轉型和教育發展都能夠相對平穩有序的前提下，以市場參與公辦學校辦學體制改革的歷史為基礎，以歷史制度主義的制度生成理論和制度變遷理論為工具，或可對未來發展趨勢做出合理分析。

首先，市場力量是公辦學校辦學體制改革難以回避的影響者。歷史制度主義強調，制度生成與變遷往往發生于既有制度本身所設定的制度結構及其影響力之下。從社會制度背景來看，在當下和可以預見的未來，我們仍將堅持建設社會主義市場經濟體制，并積極進行與之相適應的政治體制改革。從變量來看，公辦學校傳統辦學體制存在僵化、低效的問題并嚴重強化了公共教育的同一性，已不再適應公眾日益強烈的對于個性化的優質教育的需求。②勞凱聲：《教育體制改革與改革倫理問題》，《首都師范大學學報》（社會科學版）2011年第4期，第1-16頁。同時，三十余年的體制改革，已經使市場經濟的某些理念、規則和措施深刻地滲入到我國基礎教育階段辦學活動的方方面面，來自市場的資本也以不同形式參與到了辦學活動中來。從辦學體制改革的已有行動來看，在改制學校終結之后出現的辦學體制新形式，大多仍然受到市場力量的影響：在政府外購教育服務和公私合作學校等PPP 模式中，市場力量不同程度地直接參與了辦學活動；在公立教育集團、學區制、名校辦分校、學校聯盟等等公辦學校之間成立“跨學校組織”的聯合辦學中，明確契約、明晰產權、公平競爭、重視問責等市場機制的基本規則成為這些體制創新得以成功實現并發揮積極作用的重要制度基礎。由此，于當前及未來的公辦學校辦學體制改革而言，市場力量的影響乃至直接參與，有著深刻的結構邏輯，無法輕易言棄。相比討論是否允許市場力量參與公辦學校辦學而言，更積極也更現實的改革思路是：探索如何在堅守公辦學校公益性的前提下充分發揮市場力量的裨益。當前階段“鼓勵社會資本參與教育”、“建立健全政府和社會資本合作”的政策導向即是對這一現實趨勢的客觀尊重。

其次，市場參與公辦學校辦學體制改革的路徑仍將由政府和市場上下互動耦合而成，并非簡單的自上而下或自下而上。正如改制學校的政策過程所顯示的，政府是辦學體制改革的發起者，但是政府無法完全預測和掌控改革的全部進程。市場力量參與進來之后，雖然其行動空間與方式要受到政府政策的約束與規制，但是作為有自身利益訴求的重要行動者，市場和政府、學校彼此互動，同時也影響著家長、學生、教師等公共教育中的核心參與者，并受到更廣闊范圍的社會公眾的關注與監督。從而，通常情況下，市場在公辦學校辦學體制改革中的參與情況并不由某方面單獨決定，而是在制度結構所提供的行動空間中，在政府與市場互動耦合而成的路徑上，遵循路徑依賴的原則漸進發展變遷。政府大可不必因為市場參與公辦學校的改革曾出現過挫折而裹足不前，應當認識到這是制度變遷中的正常現象，從而在總結經驗的基礎上完善相應制度設計，尋求與市場力量的合作共贏。

再次，要充分發揮市場參與的積極作用，需要有意識地打破路徑依賴，積極把握下一次關鍵節點，合理確立市場地位與行為邊界。就目前發展而言，市場在公辦學校辦學活動中的地位尚未明確，其介入程度、合作方式、權利范圍與行為限度也還有待進一步落實。從歷史經驗來看，制度結構的模糊與不確定往往使得市場機制無法充分發揮其積極作用并可能伴生尋租問題，但傳統“非公即私”的二元對立邏輯亦沒有助益。因此需要打破對“非公即私”和“模糊行事”的路徑依賴，合理確立市場地位與行為邊界。如前文所分析的，如何確立市場的地位，與政府對教育公益性的理解及相應的政府在公共教育中的角色定位密切相關。在未來的教育改革中，政府對教育公益的認識是側重于經濟話語下的效率還是價值追求上的平等？ 是平均主義的平等，還是注重個體學習者差異性需求的自由平等？ 相應地，在辦學過程中，政府角色是參與還是旁觀？ 是掌舵還是劃槳？ 這一系列問題的答案在當前具有一定的不確定性，既取決于當下及未來公共教育發展乃至社會發展的制度基礎，也需要決策者積極把握關鍵節點進行合宜的價值選擇與制度設計。