民辦學(xué)校有效治理研究
——以溫州翔宇中學(xué)為案例

王寰安

2011年11月以來，以《關(guān)于實施國家民辦教育綜合改革試點，加快教育改革與發(fā)展的若干意見》①該文件被俗稱為溫州民辦教育“1+9 政策”文件，由《關(guān)于實施國家民辦教育綜合改革試點加快教育改革與發(fā)展的若干意見》，及9個涉及“分類登記管理”、“民辦教師隊伍建設(shè)”、“財務(wù)管理”等方面的配套政策文件組成，后來歷經(jīng)一年的不斷完善，在原來十個方面的基礎(chǔ)上，就金融支持辦法、最低工資指導(dǎo)線、會計核算辦法、社保補充規(guī)定等方面進(jìn)一步細(xì)化明確，形成了最新的民辦教育“1+14 政策”文件。參見：溫州市委、溫州市人民政府：《關(guān)于實施國家民辦教育綜合改革試點，加快教育改革與發(fā)展的若干意見》，2013年8月26日。（以下簡稱《意見》）發(fā)布為標(biāo)志，溫州掀起了一場規(guī)模宏大的民辦教育體制改革運動，政府從法人登記管理、財政扶持、融資政策、隊伍建設(shè)、產(chǎn)權(quán)屬性、合理回報、稅費優(yōu)惠、土地政策、法人治理等十幾個方面對民辦教育制度進(jìn)行了頂層設(shè)計和系統(tǒng)改革，以打破民辦教育受到的各種政策障礙和體制束縛，為民辦教育提供平等的發(fā)展環(huán)境。改革主要以民辦學(xué)校法人屬性改革為突破口，采取法人分類管理辦法，將營利性民辦學(xué)校界定為“企業(yè)單位法人”，完全按照企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對待，將非營利性民辦學(xué)校界定為“民辦事業(yè)單位法人”，享有與公辦學(xué)校平等的用地和稅費優(yōu)惠、教師身份待遇、財政獎補、學(xué)生扶助等支持政策。同時，完善包括所有權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等在內(nèi)的民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)。本文關(guān)注上述體制改革對民辦學(xué)校辦學(xué)行為產(chǎn)生的實際影響。具體地：基于特定競爭環(huán)境和擁有較完整產(chǎn)權(quán)的民辦學(xué)校，如何形成一套有效的治理機制？ 為使教育資源配置得到“優(yōu)化”，學(xué)校發(fā)展出了哪些有效的方法或措施？ 學(xué)校產(chǎn)權(quán)和外部競爭條件對于學(xué)校治理而言孰輕孰重？ 進(jìn)一步，如何總結(jié)溫州民辦教育體制改革的經(jīng)驗？這些經(jīng)驗中是否包含具有普遍推廣價值和意義的重要內(nèi)核？

本文主要以改革期間新建并在短時間內(nèi)取得顯著績效的一所民辦學(xué)校——溫州翔宇中學(xué)為案例來進(jìn)行具體分析。溫州永嘉縣民辦教育起步較早，但發(fā)展較為滯后，層次較低，缺少優(yōu)質(zhì)的民辦學(xué)校。2012年11月，利用溫州民辦教育綜合改革試點時機，永嘉縣政府決定把政府正在投資興建的甌北高級中學(xué)打造成全國一流的高端精品民辦特色學(xué)校，面向全國公開招標(biāo)辦學(xué)主體。經(jīng)過兩輪競選，永嘉縣政府最終確定翔宇教育集團(tuán)為甌北高級中學(xué)辦學(xué)主體單位。翔宇教育集團(tuán)成立于1999年，是由上海翔宇實業(yè)投資集團(tuán)有限公司投資的民辦教育集團(tuán)，董事長為翔宇集團(tuán)董事長王玉芬，總校長為盧志文。集團(tuán)當(dāng)前旗下共有11所學(xué)校，地跨江蘇、湖北、浙江三省，師生員工5萬余人。2013年1月，永嘉縣政府與翔宇教育集團(tuán)正式簽約，根據(jù)雙方協(xié)議約定：政府提供校園場地和校舍基建，并供給配套政策；教育集團(tuán)承擔(dān)辦學(xué)責(zé)任，負(fù)責(zé)校園裝修維護(hù)、學(xué)校師資和管理團(tuán)隊組建以及學(xué)校運營中的一切事務(wù)；第三方評估辦學(xué)質(zhì)量，作為決定項目后續(xù)走向的參照，實現(xiàn)“管辦評”三方分離。2013年4月28日，溫州翔宇中學(xué)（下稱“翔宇中學(xué)”）獲批成立，同年9月1日正式開學(xué)。學(xué)校實施全日制初、高中教育，現(xiàn)有初一、初二學(xué)生1600 人，高一、高二學(xué)生1300 人，專任教師221 人，職工165 人。學(xué)校創(chuàng)辦幾年來，憑借靈活的辦學(xué)機制、日漸領(lǐng)先的辦學(xué)業(yè)績，以最短的時間獲得了社會各界廣泛的認(rèn)同，成為溫州民辦教育的亮點。

一、相關(guān)的理論分析

治理概念最早由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利（Berle）和米恩斯（Means）在20世紀(jì)30年代提出。伯利和米恩斯認(rèn)為，隨著現(xiàn)代股份公司的發(fā)展，職業(yè)經(jīng)理逐漸替代所有者行使企業(yè)經(jīng)營職能，企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)出現(xiàn)分離。由于所有者和經(jīng)營者之間的利益目標(biāo)不一致和非對稱信息的因素，經(jīng)營者可能憑借手中權(quán)力侵犯所有者利益，產(chǎn)生諸如盲目擴大在職消費、虛報成本、進(jìn)行過度風(fēng)險投資等代理人問題。因此，有必要設(shè)立治理機制，對經(jīng)營者的活動加以約束，以克服經(jīng)營者犧牲所有者利益而追求自我私利的問題。所謂的企業(yè)治理機制，是指所有者對一個企業(yè)的經(jīng)營管理和績效進(jìn)行監(jiān)督和控制的一整套制度安排。①林毅夫等：《現(xiàn)代企業(yè)制度的內(nèi)涵與國有企業(yè)改革方向》，《經(jīng)濟(jì)研究》1997年第3期，第3-10頁。在如何建構(gòu)有效的治理機制上，存在兩種基本觀點：產(chǎn)權(quán)論和市場競爭論。產(chǎn)權(quán)論認(rèn)為，明晰的企業(yè)產(chǎn)權(quán)是形成有效的企業(yè)治理機制的基礎(chǔ)。只有明確企業(yè)財產(chǎn)所有權(quán)和剩余收益權(quán)的歸屬，才能為企業(yè)塑造終極負(fù)責(zé)人，為監(jiān)督經(jīng)營者提供激勵，在此基礎(chǔ)上形成有效的企業(yè)治理機制。②張維迎：《所有制、治理結(jié)構(gòu)及委托—代理關(guān)系——兼評崔之元和周其仁的一些觀點》，《經(jīng)濟(jì)研究》1996年第9期，第3-10頁。因此，產(chǎn)權(quán)論強調(diào)把產(chǎn)權(quán)激勵和所有者監(jiān)督作為企業(yè)治理的基本手段，主張在企業(yè)內(nèi)部通過合理配置控制權(quán)包括界定股東權(quán)力、董事會功能和結(jié)構(gòu)，以及建立激勵約束機制等實現(xiàn)對經(jīng)營者的約束。市場論者則認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)明晰只是增強了對所有者的激勵，但是未必能轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營績效的提高，這種提高還需要有效的市場競爭條件①林毅夫等：《國有企業(yè)改革的核心是創(chuàng)造競爭的環(huán)境》，《改革》1995年第3期，第17-28頁；劉芍佳：《超產(chǎn)權(quán)論與企業(yè)績效》，《經(jīng)濟(jì)研究》1998年第8期，第3-12頁。。大量的實證研究也表明，企業(yè)私有化并不必然帶來企業(yè)效益的提高，企業(yè)效益主要與其所處市場的競爭程度有關(guān)②劉芍佳：《超產(chǎn)權(quán)論與企業(yè)績效》，《經(jīng)濟(jì)研究》1998年第8期，第3-12頁；林毅夫等：《充分信息與國有企業(yè)改革》，上海：格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2014年版第89-108頁。。市場競爭的治理作用體現(xiàn)在：首先，市場競爭使企業(yè)面臨優(yōu)勝劣汰的生存壓力，企業(yè)如不改善經(jīng)營績效，它將面臨死亡和淘汰，代理人也將被替代，因此企業(yè)要生存發(fā)展，就要不斷創(chuàng)造有利于提高效益的治理機制③劉芍佳：《超產(chǎn)權(quán)論與企業(yè)績效》，《經(jīng)濟(jì)研究》1998年第8期，第3-12頁。。其次，市場競爭可以有效緩解企業(yè)治理中的非對稱信息問題。經(jīng)營者擁有企業(yè)經(jīng)營中的生產(chǎn)、銷售、管理、收支等各種真實信息，而所有者由于不參加實際經(jīng)營，因而無法獲得相關(guān)的信息，這是經(jīng)營者能夠損害所有者利益的重要條件。如果不解決這種非對稱信息問題，即使企業(yè)產(chǎn)權(quán)再明晰，經(jīng)營者依然能夠損害所有者利益。④林毅夫等：《現(xiàn)代企業(yè)制度的內(nèi)涵與國有企業(yè)改革方向》，《經(jīng)濟(jì)研究》1997年第3期，第3-10頁；林毅夫等：《充分信息與國有企業(yè)改革》，上海：格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2014年版第106-108頁。在一種充分競爭的市場環(huán)境中，企業(yè)之間的競爭會形成一種平均利潤或平均成本，將企業(yè)的實際利潤水平或成本水平與平均利潤或平均成本進(jìn)行比較，即可以使企業(yè)經(jīng)營狀況的信息得到充分反映，所有者據(jù)此對經(jīng)營者進(jìn)行獎懲可以實現(xiàn)兩者的激勵相容。⑤林毅夫等：《國有企業(yè)改革的核心是創(chuàng)造競爭的環(huán)境》，《改革》1995年第3期，第17-28頁；林毅夫等：《充分信息與國有企業(yè)改革》，上海：格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2014年版第57-59頁；Bengt Holmstr?m.Moral Hazard in Teams［J］.The Bell Journal of Economics，1982，13（2）：324-340.

與企業(yè)類似，學(xué)校也存在“兩權(quán)分離”現(xiàn)象，即學(xué)校出資者并不直接經(jīng)營管理學(xué)校，而是委托職業(yè)校長進(jìn)行專業(yè)化經(jīng)營管理。由于校長在學(xué)校辦學(xué)理念和目標(biāo)定位、教育教學(xué)創(chuàng)新、教師激勵約束等方面承擔(dān)著重要的職能，因此校長的能力和行為對學(xué)校發(fā)展起著至關(guān)重要的作用⑥Lora Cohen-Vogel.Integrating Accountability with Choice： Implications for School Governance.Peabody Journal of Education，2003，78（4）：4-28.。但是，由于校長和出資者的利益目標(biāo)并不一致，因此校長也可能背離出資者利益行事，從而也必須構(gòu)建相應(yīng)的治理機制對校長行為進(jìn)行有效約束⑦James M.Ferris.School-Based Decision Making—A Principal-Agent Perspective.Educational Evaluation and Policy Analysis，1992，14（4）：333-346；Kurt De Wit，Jef C.Verhoeven.Stakeholders in Universities and Colleges in Flanders.European Journal of Education，2000，35（4）：421-437.。但是，與企業(yè)不同的是，學(xué)校通常屬于非營利組織，出資者并不享有或者只享有部分學(xué)校所有權(quán)和剩余收益權(quán)⑧按照漢斯曼、Newhouse 和Frank 等的解釋，非營利性產(chǎn)權(quán)是為了解決諸如教育、醫(yī)療等復(fù)雜服務(wù)交易中生產(chǎn)者利用非對稱信息欺騙消費者進(jìn)行不當(dāng)謀利的問題，非營利性可以減少生產(chǎn)者這樣做的激勵，并將收益集中于額外的產(chǎn)品質(zhì)量改進(jìn)。參見：亨利·漢斯曼：《企業(yè)所有權(quán)論》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2002年版第340頁；Newhouse，J.Toward A Theory of Nonprofit Institutions： An Economic Model of a Hospital.American Economic Review，1970，60（1）： 64-74；Frank，R.，D.Salkever.The Supply of Charity Services by Nonprofit Hospitals： Motives and Market Structure.Rand Journal of Economics，1991，22（3）：430-445.。非營利性給學(xué)校治理帶來的一個重要問題是，在學(xué)校產(chǎn)權(quán)歸屬不明或者剩余激勵不足的情況下，誰來對校長進(jìn)行有效的監(jiān)督呢？ 因此，基于產(chǎn)權(quán)論的角度，一些學(xué)者認(rèn)為，相比營利性組織，學(xué)校等非營利性組織將存在更多的低效率現(xiàn)象，例如范圍更廣的偷懶現(xiàn)象，管理者將使用潛在利潤以獲取更大的非現(xiàn)金效用等。⑨R·科斯：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，2000年版第79、227頁。然而，漢斯曼等的研究發(fā)現(xiàn)，非營利組織的治理問題并不像想象的那樣嚴(yán)重，營利和非營利組織效率差異其實很小⑩亨利·漢斯曼：《企業(yè)所有權(quán)論》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2002年版第346頁。。他以美國醫(yī)院市場為例，盡管營利性醫(yī)院在20世紀(jì)60年代開始出現(xiàn)，以重視管理和經(jīng)營為特征，但是非營利性醫(yī)院并沒有因為營利性醫(yī)院的進(jìn)入而受到任何影響，市場份額反而有所增加。漢斯曼主要從市場競爭的角度進(jìn)行解釋。他認(rèn)為，當(dāng)非營利組織處于競爭性的市場環(huán)境時，它們能夠采用營利醫(yī)院所采用的管理技巧，不斷降低成本，提高企業(yè)的效率。①亨利·漢斯曼：《企業(yè)所有權(quán)論》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2002年版，第347頁。因此，生存競爭可以有效約束非營利組織管理者的行為，降低代理成本②亨利·漢斯曼：《企業(yè)所有權(quán)論》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2002年版，第30頁。。類似的觀點也存在于Lora cohen-Vogel、丘伯和泰利·默等對學(xué)校治理影響因素的研究中。在學(xué)生和家長可以選擇學(xué)校的情況下，學(xué)校為了留住他們，會積極回應(yīng)學(xué)生和家長的教育需求，在這種情況下，學(xué)校將會變得更有效率和創(chuàng)新性，學(xué)校官僚化職能會被有效降低。而在傳統(tǒng)的公共教育官僚系統(tǒng)中，學(xué)校缺乏有效的激勵機制，因為向?qū)W校分配的經(jīng)費沒有和它們提供的服務(wù)質(zhì)量之間建立聯(lián)系，公共教育機構(gòu)僅對政策制定者和政府官員而不是服務(wù)接受者的偏好負(fù)責(zé)。③Lora Cohen-Vogel.Integrating Accountability with Choice： Implications for School Governance.Peabody Journal of Education，2003，78（4）：4-28.因此，學(xué)校以何種形式進(jìn)行組織，運行是否成功，在很大程度上反映了其所處的制度背景。美國的私立學(xué)校之所以比公立學(xué)校的運作更有效率，其原因在于它們擁有更多獨立于外部科層制體系控制的自主權(quán)。④約翰·E·丘伯、泰力·M·默：《政治、市場和學(xué)校》，北京：教育科學(xué)出版社，2003年版第26-27頁。

二、產(chǎn)權(quán)安排與內(nèi)部治理

按照溫州市民辦教育綜合改革后的分類，翔宇中學(xué)屬于在民政部門登記管理的非營利性民辦事業(yè)單位法人。從學(xué)校資產(chǎn)構(gòu)成來看，翔宇中學(xué)資產(chǎn)分為兩個部分：一部分是政府前期基礎(chǔ)建設(shè)投資，包括學(xué)校建設(shè)用地、校舍及其附屬配套工程，資產(chǎn)總額為4.7 億，產(chǎn)權(quán)為國有。根據(jù)雙方協(xié)議，翔宇教育集團(tuán)以租賃方式進(jìn)行使用，租賃期20年，辦學(xué)前三年為零租金，第四年開始，每年租金為人民幣500萬元，以后逐年遞增50萬元。另外一部分就是翔宇教育集團(tuán)后續(xù)的學(xué)校基建項目、建筑物裝修、實驗實訓(xùn)設(shè)備配置、師生教學(xué)生活和辦公等用具的購置等的投入，這部分投資金額約為5000萬元。根據(jù)《文件》的相關(guān)規(guī)定，翔宇教育集團(tuán)對這部分資產(chǎn)享有的權(quán)利包括：（1）所有權(quán)。翔宇教育集團(tuán)作為出資者，享有對這部分資產(chǎn)的所有權(quán)以及資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、繼承和贈與權(quán)利。在學(xué)校終止清償時，翔宇教育集團(tuán)可以從剩余資產(chǎn)獲得按不高于經(jīng)確認(rèn)的開辦金額返還。（2）收益權(quán)。舉辦者可以在扣除辦學(xué)成本，預(yù)留學(xué)校發(fā)展基金以及其他相關(guān)費用后從辦學(xué)結(jié)余中提取一定比例的獎勵經(jīng)費，年獎勵金額可按不超過出資人累積出資額為基數(shù)的銀行一年期貸款基準(zhǔn)利率的2 倍（12%）計算。但是，根據(jù)了解，學(xué)校目前（并不排除以后）并無盈利打算。（3）使用權(quán)。對學(xué)校國有資產(chǎn)和自有資產(chǎn)的占有、支配和使用權(quán)利。

然而，作為學(xué)校所有者，翔宇教育集團(tuán)不能直接經(jīng)營管理學(xué)校，而是委托職業(yè)校長進(jìn)行專業(yè)化經(jīng)營管理，因此，翔宇中學(xué)也面臨著如何設(shè)立治理機制來防范校長機會主義行為的問題。根據(jù)治理理論，信息不對稱是學(xué)校治理問題產(chǎn)生的重要根源。為了有效約束校長的行為，學(xué)校所有者有必要加強對校長的監(jiān)督，通常可以采取在學(xué)校內(nèi)部組建特定的機構(gòu)和委派相應(yīng)的人員代表來進(jìn)行。董事會是包括企業(yè)、學(xué)校等在內(nèi)的各種組織普遍采用的內(nèi)部治理機制。按照翔宇中學(xué)的章程規(guī)定，翔宇中學(xué)內(nèi)部治理實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制模式，學(xué)校的主要權(quán)力機構(gòu)包括董事會和校長。董事會是學(xué)校的最高決策和監(jiān)督機構(gòu)，翔宇教育集團(tuán)享有推薦理事的權(quán)利。目前，董事會成員共五人，除董事長為王玉芬外，其他四人都是直接負(fù)責(zé)學(xué)校運營事務(wù)的翔宇中學(xué)校長和副校長，這四人都沒有資金投入。董事會的權(quán)力包括：（1）制訂和修改學(xué)校章程、規(guī)章制度；（2）聘任或解聘校長；（3）審批學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃，批準(zhǔn)年度工作計劃；（4）籌措經(jīng)費及審核年度財務(wù)預(yù)、決算方案，增加或減少辦學(xué)資金的方案；（5）決定教職工的編制定額和工資標(biāo)準(zhǔn)；（6）決定學(xué)校合并、分立、變更、終止方案；（7）學(xué)校內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置。按照規(guī)定，董事會會議一般每年召開兩次，董事會全體會議必須有一半以上董事出席才能舉行。董事會議實行一人一票制，董事會作出決議，必須經(jīng)全體董事的過半數(shù)通過，其中聘任和解聘校長、制定和修改學(xué)校章程等重大決議須經(jīng)全體董事的2／3以上通過方為有效。校長是教學(xué)和行政的總負(fù)責(zé)人，對董事會負(fù)責(zé)，具體職權(quán)包括：（1）執(zhí)行學(xué)校董事會的決定；（2）實施發(fā)展規(guī)劃，擬訂年度工作計劃、財務(wù)預(yù)算和學(xué)校規(guī)章制度；（3）提議聘任或解聘應(yīng)由董事會聘任或解聘的管理人員；（4）聘任和解聘應(yīng)董事會聘任或解聘以外的學(xué)校工作人員，實施獎懲；（5）組織教育教學(xué)、科學(xué)研究活動，保證教育教學(xué)質(zhì)量；（6）負(fù)責(zé)學(xué)校日常管理工作；（7）學(xué)校董事會的其他授權(quán)。

從上述權(quán)力配置可以看出，翔宇中學(xué)內(nèi)部決策權(quán)力實際上劃分為兩部分：一部分是由董事會掌握的學(xué)校重大決策、批準(zhǔn)和監(jiān)督權(quán)力，被稱為決策控制權(quán)力；另一部分是校長掌握的日常決策、提議和執(zhí)行權(quán)力，被稱為決策經(jīng)營權(quán)力。①尤金·法馬、邁克爾·詹森：《所有權(quán)、控制權(quán)與激勵——代理經(jīng)濟(jì)學(xué)文選》，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2007年版第168-169頁。按照法馬和詹森的觀點，這種決策權(quán)力劃分可以形成一種組織內(nèi)部的決策科層控制模式，使代理人難以采取有利自己、損害所有者利益的行動。②尤金·法馬、邁克爾·詹森：《所有權(quán)、控制權(quán)與激勵——代理經(jīng)濟(jì)學(xué)文選》，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2007年版第176頁。特別是由于所有者和經(jīng)營者風(fēng)險責(zé)任不對稱等特點，這種內(nèi)部決策權(quán)力配置可以對一些重大決策進(jìn)行預(yù)控，避免代理人惡意經(jīng)營給所有者造成重大損失。

然而，上述治理機制的有效性面臨以下幾個重要因素的制約：首先，翔宇中學(xué)所有者目前并不追求投資收益回報率，同時也不享有學(xué)校辦學(xué)積累的所有權(quán)③按照《意見》，登記為民辦事業(yè)單位法人的學(xué)校清償后的剩余資產(chǎn)可按不高于經(jīng)確認(rèn)的開辦金額返還出資人，仍有結(jié)余的，可視情況獎勵出資人或繼續(xù)用于非營利性教育事業(yè)。參見：溫州市委、溫州市人民政府：《關(guān)于實施國家民辦教育綜合改革試點，加快教育改革與發(fā)展的若干意見》，2013年8月26日。，這種產(chǎn)權(quán)殘缺會在很大程度上降低所有者監(jiān)督校長的內(nèi)在積極性。其次，從董事會的結(jié)構(gòu)來看，除了董事長外，其余幾名既是董事會成員，又是學(xué)校高管成員，這種雙重身份使他們很難進(jìn)行有效的自我監(jiān)督，同時，他們在學(xué)校的利益較少，也缺乏足夠的監(jiān)督激勵。第三，即使董事長想認(rèn)真履責(zé)，也會面臨兩個重要的困難：一是由于其缺乏學(xué)校經(jīng)營的專業(yè)背景，因而很難實施有效的決策控制④Andrew D.Sparks 的研究發(fā)現(xiàn)，雖然名義上校長由董事會聘任，并對董事會負(fù)責(zé)，但是在實際中，如果學(xué)校董事會成員缺乏很強的學(xué)校運營的專業(yè)背景，這時他們往往指望校長的領(lǐng)導(dǎo)和指引，并會將很多決策權(quán)留給校長。參見：Andrew D.Sparks，Evolving Charter School Governance in a Complex accountability environment.Doctoral Thesis of University of Pennsylvania，2009 ：21，29.；二是除非董事長親自參加學(xué)校經(jīng)營管理過程，否則在監(jiān)督中會面臨很強的非對稱信息和高昂的監(jiān)督成本。

上述因素的存在意味著學(xué)校所有者將很難對校長管理層進(jìn)行有效的決策控制，從而容易引發(fā)學(xué)校的內(nèi)部代理人問題。但是，根據(jù)我們的了解，上述問題并沒有在翔宇中學(xué)出現(xiàn)。根據(jù)學(xué)校負(fù)責(zé)人的介紹，在該校的運營中，董事長作為所有者，對身為經(jīng)營者的學(xué)校管理團(tuán)隊“充分信任”，除了在學(xué)校辦學(xué)方向、投資等一些重大決策上會把關(guān)外，基本不干涉學(xué)校的教育教學(xué)和運營事務(wù)。從建校至今，由于自身經(jīng)營工作繁重，董事長除了在建校初期親自參與學(xué)校園林設(shè)計來過學(xué)校外，平時很少光臨學(xué)校，因此很難參與對校長管理層的監(jiān)督和控制。這里的問題是，在決策控制能力受到諸多不利因素影響的情況下，董事長如何憑借“信任”來維持一所大型學(xué)校的運營，或者說學(xué)校依靠什么機制來防范校長們的機會主義行為呢？

三、辦學(xué)競爭與外部治理

在內(nèi)部治理機制難以奏效的情況下，翔宇中學(xué)只能借助某種外部治理機制來解決內(nèi)部代理人問題。一種可能的方式是翔宇教育集團(tuán)總部從外部對翔宇中學(xué)進(jìn)行監(jiān)督，但是根據(jù)我們的了解，總部除了定期對各分校進(jìn)行校園安全和財務(wù)紀(jì)律等規(guī)范檢查外，各分校在辦學(xué)和財務(wù)上均維持獨立運營。更重要的是，與內(nèi)部董事會相比，集團(tuán)總部監(jiān)督面臨的困難有過之而無不及。另一種可能的方式是政府的外部監(jiān)督。在翔宇教育集團(tuán)與永嘉縣政府的合作辦學(xué)協(xié)議中，雙方曾約定如因?qū)W校教育質(zhì)量低下、管理混亂造成惡劣影響，一年內(nèi)出現(xiàn)兩次以上責(zé)令整改仍達(dá)不到要求的，永嘉縣有權(quán)終止合同并收回校舍。但是，上述措施僅僅是保底性的，還無法確保翔宇中學(xué)“高端一流”的辦學(xué)目標(biāo)實現(xiàn)。

在對翔宇中學(xué)調(diào)查的過程中，我們發(fā)現(xiàn)學(xué)校面臨的外部辦學(xué)競爭充當(dāng)了一種有效的學(xué)校治理機制。與公辦學(xué)校具有穩(wěn)定的財政經(jīng)費投入保障不同，民辦學(xué)校必須完全依靠自己籌措經(jīng)費以維持生存和發(fā)展，因此必須真正面對外部的辦學(xué)競爭。隨著溫州民辦教育體制改革的推動和民辦學(xué)校平等辦學(xué)權(quán)利的逐步確立，公辦、民辦學(xué)校辦學(xué)分割的局面開始打破，統(tǒng)一的教育市場開始形成：首先，有效學(xué)校①這里的“有效學(xué)校”是指享受新的民辦教育政策和優(yōu)惠條件的民辦學(xué)校和傳統(tǒng)的公辦學(xué)校。數(shù)量在不斷增加。截至2014年10月，全市參加分類登記的民辦學(xué)校416所，其中登記為民辦事業(yè)法人376所，占全市民辦學(xué)校（包括幼兒園）總數(shù)的25%，學(xué)生數(shù)占47%，登記為企業(yè)法人40所。同時，2013年9月以來，政策利好帶來了教育投資的增加，全市新增學(xué)校114所，其中普通學(xué)校72所，培訓(xùn)機構(gòu)42所，其中改善辦學(xué)條件或新建項目投資額在1000萬以上的學(xué)校和項目達(dá)21個。其次，教師人員市場逐步形成。按照溫州新的教師政策，凡具有教師任職資格、參加人事代理的民辦學(xué)校教師，均按公辦學(xué)校教師標(biāo)準(zhǔn)參加事業(yè)單位社會保險，同時，民辦學(xué)校教師的職稱評審、業(yè)務(wù)競賽、評優(yōu)評先、培訓(xùn)等也納入同等標(biāo)準(zhǔn)。公辦學(xué)校與民辦學(xué)校教師身份待遇的同等化打破了傳統(tǒng)的公辦學(xué)校與民辦學(xué)校教師的二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了教師由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變的自由流通。截至2014年10月，民辦學(xué)校教師已參加人事代理5710 人，已參加事業(yè)單位社會保險2991 人。全市117所民辦學(xué)校與公辦學(xué)校結(jié)對，公辦學(xué)校教師支教民辦學(xué)校累計達(dá)1158 人。

統(tǒng)一教育市場的形成對翔宇中學(xué)辦學(xué)產(chǎn)生了重要的競爭壓力：（1）生源競爭。生源是學(xué)校辦學(xué)的“底線”要求，也關(guān)系到學(xué)校生源質(zhì)量的高低和所獲經(jīng)費的多寡。在學(xué)生具有充分選擇權(quán)的情況下，學(xué)校辦學(xué)聲譽、教育質(zhì)量和學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)等將成為學(xué)生選擇的主要依據(jù)。按照目前浙江省的招生政策，除了高中階段有跨區(qū)限制外，民辦學(xué)校均可以面向全省自主招生，因此民辦學(xué)校之間、民辦學(xué)校與公辦學(xué)校之間存在激烈的生源競爭。根據(jù)了解，近些年，永嘉學(xué)生外流現(xiàn)象嚴(yán)重，全縣每年有1000多人流向鄰縣（市）學(xué)校，近500多個家庭為追逐優(yōu)質(zhì)教育資源到溫州市區(qū)購房外遷。按照翔宇中學(xué)與永嘉縣政府的協(xié)議，翔宇中學(xué)總體上面向社會自主招生，但要確保本縣戶籍的在校生高中段比例不低于60%、初中段不低于50%，同時按政府要求承擔(dān)部分永嘉籍公費生培養(yǎng)任務(wù)。但是，這種協(xié)議僅對翔宇中學(xué)構(gòu)成單方面約束，并不對學(xué)生選擇構(gòu)成約束，在其他公辦、民辦學(xué)校可以自主招生的情況下，翔宇中學(xué)面臨更大的招生壓力。（2）師資競爭。學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量主要依靠優(yōu)秀師資來維持，因此翔宇中學(xué)必須通過各種措施包括提供更高的薪酬待遇、更好的工作條件等來吸引優(yōu)秀教師。目前翔宇中學(xué)引進(jìn)教師主要包括三種渠道：永嘉縣范圍內(nèi)招聘的公辦教師（保留公辦編制，合同期滿可回原單位任教②按照翔宇教育集團(tuán)與永嘉縣的合作協(xié)議，翔宇中學(xué)從永嘉縣范圍內(nèi)招聘的公辦教師數(shù)不得超過學(xué)校在職教師總數(shù)的1／3。）、優(yōu)秀畢業(yè)生和縣外名師以及翔宇教育集團(tuán)外地分校調(diào)來的教師，三者各占1／3。所有教師的聘用都由校方獨立考核決策，教師工資也都由學(xué)校承擔(dān)。為了吸引優(yōu)秀師資，翔宇中學(xué)給教師開出的年薪條件為高中教師20萬-30萬，初中教師10萬-20萬，平均達(dá)到20萬。根據(jù)學(xué)校負(fù)責(zé)人介紹，學(xué)校教師待遇條件主要參考了溫州當(dāng)?shù)亟處煿べY水平狀況，同時也適當(dāng)考慮了本校教師的工作量和要求。

上述辦學(xué)競爭為學(xué)校治理提供了三種重要機制：（1）經(jīng)營績效顯示機制。辦學(xué)競爭會匯集大量的利益相關(guān)者包括學(xué)生、家長、教師、教育投資者等的選擇信息，并最終形成市場公認(rèn)的學(xué)校平均招生率、升學(xué)率、優(yōu)秀師資引進(jìn)率和辦學(xué)利潤等指標(biāo)信息，借助這些指標(biāo)能夠較準(zhǔn)確地衡量學(xué)校的辦學(xué)績效和經(jīng)營管理水平，從而有效緩解內(nèi)部董事會監(jiān)督中的非對稱信息問題。這里尤其以辦學(xué)利潤最重要。教育市場競爭意味著學(xué)校在生源和師資兩個市場上均沒有壟斷權(quán)力，學(xué)校基本上是既定教育服務(wù)和生產(chǎn)要素市場價格的接受者。在這樣的條件下，教育服務(wù)質(zhì)量和價格具有競爭力是學(xué)校生存和發(fā)展的一個必要條件，而這種競爭力的高低在很大程度上取決于校長對學(xué)校經(jīng)營的好壞。因此，充分競爭的教育市場使得校長的經(jīng)營管理水平與學(xué)校的辦學(xué)利潤水平相一致，從而大大簡化了對校長經(jīng)營管理的評價。（2）代理成本約束機制。校長的機會主義行為會給學(xué)校增加額外的代理成本，但是在實際中準(zhǔn)確識別這種代理成本卻非常困難，校長完全可以將他的在職消費、超額福利等計入正常的辦學(xué)成本中去，因此單純依靠內(nèi)部的財務(wù)審計很難進(jìn)行有效監(jiān)管。但是，辦學(xué)競爭的存在意味著學(xué)校存在十分有限的利潤空間，因此，校長的代理成本擴張不可能超過有限的利潤空間，否則將危及整個學(xué)校的生存和校長的職位。根據(jù)調(diào)查，盡管翔宇中學(xué)的辦學(xué)層次已經(jīng)超過溫州的一類水平，但是激烈的辦學(xué)競爭仍然使得學(xué)校的經(jīng)費收支處于緊張狀態(tài)。以2014年為例，翔宇中學(xué)的辦學(xué)收入（學(xué)費收入）約為6000萬元，但是學(xué)校優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)的提供，尤其是優(yōu)秀師資引進(jìn)給學(xué)校帶來了較高的辦學(xué)成本，目前僅教職工人員成本就占到學(xué)校總收入的90%以上（一般公立學(xué)校的比例約為70%）。因此，目前學(xué)校運行仍處于虧損狀態(tài)，不足部分由翔宇集團(tuán)借款提供。學(xué)校這種財務(wù)硬約束使校長難以將代理成本轉(zhuǎn)嫁到學(xué)校辦學(xué)成本中去。（3）職業(yè)聲譽機制。在能夠低成本地對校長的經(jīng)營績效進(jìn)行評價的基礎(chǔ)上，學(xué)校就能依據(jù)校長的實際表現(xiàn)來做出是否聘用以及相應(yīng)薪酬標(biāo)準(zhǔn)等決定。根據(jù)我們的了解，翔宇中學(xué)對校長和副校長均采取聘用制度，聘用依據(jù)主要參考他們以前在公辦學(xué)校或其他翔宇學(xué)校工作的經(jīng)歷和表現(xiàn)，以后也將定期對他們的表現(xiàn)進(jìn)行考核以決定其后續(xù)的人事安排。在這個過程中，被證明有能力和對學(xué)校負(fù)責(zé)的校長人員，會被高薪聘用；反之，經(jīng)營不善就被替換，并且其薪酬將降低，甚至面臨失業(yè)威脅。這樣，基于對自身未來職業(yè)聲譽價值的追逐和珍惜，校長會主動約束自己的機會主義行為。

辦學(xué)競爭機制使兩權(quán)分離條件下所有者與校長之間激勵不相容變成相容，并推動翔宇中學(xué)一系列教育教學(xué)和管理創(chuàng)新行為的產(chǎn)生。為了吸引生源，翔宇中學(xué)主要在提高教育服務(wù)質(zhì)量上下足工夫。一方面，學(xué)校以翔宇教育集團(tuán)為依托，發(fā)揮自身在教育教學(xué)上的優(yōu)勢。在課程上，學(xué)校為學(xué)生開設(shè)了大量選修課，總共達(dá)五十多門。高中階段，為適應(yīng)浙江省新高考科目選考政策，學(xué)校實行了全面走班，分層分類教學(xué)，引進(jìn)泰思考試的TAST 考試技術(shù)，通過配置性考試分析學(xué)生的優(yōu)劣勢，幫助學(xué)生進(jìn)行科學(xué)選科。在教學(xué)上，實施“理想課堂”，由教師先提供導(dǎo)學(xué)點，讓學(xué)生自主學(xué)習(xí)和講述，教師進(jìn)行點撥，實現(xiàn)“教師少講，學(xué)生多講”，有效提高學(xué)生的學(xué)習(xí)效率。另一方面，學(xué)校充分研究家長和學(xué)生的教育需求，提供“精細(xì)化服務(wù)”。學(xué)校的思路是“底線+創(chuàng)造”，底線就是保證學(xué)生在校衣食住行的基本配備，這是所有學(xué)校必須做到的，“創(chuàng)造”就是在底線基礎(chǔ)上給學(xué)生提供更優(yōu)質(zhì)的細(xì)分服務(wù)，例如校園美化、多樣化飲食、便利的生活設(shè)施、細(xì)致周到的關(guān)愛、濃厚的校園文化等，讓家長和學(xué)生覺得物有所值。例如，為了給家長和學(xué)生留下與“高品質(zhì)”學(xué)校相符的印象，學(xué)校前期不惜斥資2000萬元進(jìn)行大規(guī)模內(nèi)部園林建設(shè)和綠化，后期每年花費20萬元用于花草維護(hù)。學(xué)校也積極開發(fā)創(chuàng)建蘊含豐富文化底蘊的校園環(huán)境，斥資200萬建立了藏品豐富、種類齊全的昆蟲和海洋貝類博物館，并將培育學(xué)生良好品性、文化底蘊和自主能力的隱性課程融入學(xué)校的建筑命名、綠化設(shè)計和宿舍管理之中。

同時，為了解決辦學(xué)成本過高的問題，學(xué)校通過優(yōu)化內(nèi)部管理來降低非必要性辦學(xué)成本。一方面，學(xué)校實行內(nèi)部精細(xì)化管理，建立嚴(yán)格的成本支出規(guī)范，將成本控制落實到細(xì)節(jié)。例如，普通辦公打印嚴(yán)格限制單面打印和彩打，礦泉水容量大小需要根據(jù)會議時間長短相應(yīng)配備等。另一方面，學(xué)校不斷創(chuàng)新內(nèi)部管理流程以最大化降低管理成本。例如，在后勤管理上，教師只需要在教師信息群里發(fā)布辦公設(shè)備故障信息，學(xué)校維修人員就可以直接抵達(dá)，而無需通過后勤部門繁瑣的報修流程，這樣不但可以大大提高工作效率，而且可以最大化減少學(xué)校的非必要性人員配備。在管理決策上，學(xué)校充分發(fā)揮教職工參與的積極性，打破傳統(tǒng)的“自上而下”的科層模式，靈活地將“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合，從而提高決策的靈活性和高效性。例如，建設(shè)學(xué)校自然博物館的想法是由一名學(xué)校員工提議的，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)覺得這有助于培養(yǎng)學(xué)生的自然科學(xué)素養(yǎng)，于是馬上同意斥資興建。

經(jīng)過一年多時間，翔宇中學(xué)取得了顯著的辦學(xué)績效：一是遏制了當(dāng)?shù)貙W(xué)生外流。該校以最短的時間獲得了社會廣泛認(rèn)同，2014年秋季初中部計劃招生630 名，報名參加面試的學(xué)生高達(dá)5000人。二是引進(jìn)了團(tuán)隊人才。翔宇中學(xué)引進(jìn)了100多名優(yōu)秀教師到永嘉工作，其中特級教師2 名、高級教師40 名，實現(xiàn)了永嘉有史以來最大規(guī)模的教育人才引進(jìn)。三是節(jié)省了財政資金。根據(jù)永嘉教育局測算，如果當(dāng)時沒有引入優(yōu)質(zhì)民辦教育，而是再辦一所同等規(guī)模的公立學(xué)校，該校每年財政投入不低于4000萬，辦學(xué)水平最多達(dá)到當(dāng)?shù)氐亩愃剑F(xiàn)在則是超一類水平。

四、基本結(jié)論和建議

通過翔宇中學(xué)案例分析，我們發(fā)現(xiàn)了一種通過教育市場競爭實現(xiàn)學(xué)校有效治理的基本模式。在這種模式中，生源和教師市場構(gòu)成民辦學(xué)校發(fā)展的重要環(huán)境，并給學(xué)校施加了強大的辦學(xué)壓力。辦學(xué)競爭可以從兩個方面促進(jìn)學(xué)校的有效治理：第一，辦學(xué)競爭可以直接發(fā)揮利益相關(guān)者的選擇功能。民辦學(xué)校只有持續(xù)不斷地吸收優(yōu)質(zhì)生源、師資、更多的經(jīng)費投入等，才能獲得良好的發(fā)展，因此，學(xué)校辦學(xué)必須要考慮利益相關(guān)者的利益，學(xué)校的發(fā)展前景也有賴于對他們利益要求的回應(yīng)質(zhì)量，否則，學(xué)校就會面臨資源枯竭和生存危機，從而對學(xué)校校長經(jīng)營管理產(chǎn)生極強的間接約束作用。與內(nèi)部董事會相比，這種利益相關(guān)者的監(jiān)督效率更高，主要原因在于利益相關(guān)者的選擇會涉及自己的切身利益，因而會進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u價和決策，同時這種監(jiān)督不是經(jīng)由某種公共程序或法律機制，而是通過非正式的利益相關(guān)者的“用腳投票”，因而實施成本較低。第二，辦學(xué)競爭會積累大量的利益相關(guān)者的選擇信息，并最終形成市場公認(rèn)的招生率、優(yōu)秀師資引進(jìn)率、辦學(xué)成本和收益、辦學(xué)聲譽等指標(biāo)信息。借助這些簡單的指標(biāo)信息，董事會可以較容易地對校長經(jīng)營管理水平和責(zé)任心狀況進(jìn)行評價，從而緩解非對稱信息問題。

因此，辦學(xué)競爭可以在很大程度上替代學(xué)校內(nèi)部治理機制功能，大大減輕董事會的管理壓力，同時，董事會也可以借助辦學(xué)競爭形成的公開指標(biāo)信息對校長管理層進(jìn)行監(jiān)督和評價，從而保證學(xué)校內(nèi)部治理過程的透明性、客觀性和低成本，進(jìn)而可以客觀和明確地對學(xué)校管理層實施獎懲。由此，民辦學(xué)校治理獲得了能夠?qū)崿F(xiàn)對于學(xué)校管理層監(jiān)督的外部環(huán)境。實際上，這種必要的辦學(xué)競爭條件，就是民辦學(xué)校治理的首要條件和基本機制。我們可以稱之為學(xué)校外部治理機制或者利益相關(guān)者通過教育市場對學(xué)校經(jīng)營管理者的間接控制。從學(xué)校有效治理的角度出發(fā)，溫州民辦教育體制改革的貢獻(xiàn)在于破除了民辦教育發(fā)展的歧視性體制束縛和政策障礙，促進(jìn)了統(tǒng)一教育市場的形成，從而為學(xué)校治理塑造了有效的外部辦學(xué)競爭環(huán)境。

翔宇中學(xué)案例也為公立學(xué)校治理改革提供了重要的啟示。目前，我國很多公立學(xué)校正在大力進(jìn)行以學(xué)校章程、理（董）事會等為主要內(nèi)容的治理機制改革。這種改革的目的十分明確，就是通過建立這種新的制度或機構(gòu)來健全學(xué)校內(nèi)部的決策和監(jiān)督機制，從而更有效地約束校長管理層的行為。但是，根據(jù)本文的分析，有效的學(xué)校治理的基礎(chǔ)不在于內(nèi)部治理機制，而在于充分的外部辦學(xué)競爭環(huán)境。對于學(xué)校而言，如果沒有外部辦學(xué)競爭，理事會依然獲得不了學(xué)校經(jīng)營管理的充分信息，也解決不了對校長管理層的有效約束問題，學(xué)校治理問題就依然不可避免。因此，我國公立學(xué)校治理問題并非在于學(xué)校內(nèi)部管理體制的缺陷，而是學(xué)校外部缺乏競爭的問題，公立學(xué)校治理改革的重點應(yīng)該是外部治理而非內(nèi)部治理改革。目前，應(yīng)該通過簡政放權(quán)切實落實公立學(xué)校的教育教學(xué)、經(jīng)費使用、人事、招生等各項辦學(xué)自主權(quán)，同時要積極打破民辦教育發(fā)展的不平等條件，積極引入社會資本進(jìn)入教育領(lǐng)域，從而最終推動多元化辦學(xué)和競爭格局的形成。