清末憲政編查館的立憲困境與反思

盧 野

(西南政法大學行政法學院,重慶401120)

清末憲政編查館的立憲困境與反思

盧 野

(西南政法大學行政法學院,重慶401120)

對于憲政改革,就歐洲的歷史經驗而言,大多數現代憲政國家都是由絕對主義國家過渡而來,日本明治維新的成功也證明了這無論對于西方還是亞洲專制國家而言都是一條具有可行性的發展路徑,19世紀末20世紀初的清末立憲實質上也是走這樣的道路。清廷成立憲政編查館,為的是仿行憲政,統籌整個立憲改革,但該館在立憲過程中卻無法逾越如何在鞏固君權的同時、又能對君權進行制度化約束并能維護君主權威的困境,這樣的困境使得清末立憲最終并沒有取得成功。而這種困境的無解則可以從清廷對立憲與君權之間關系的認知以及傳統中國君權的維系模式中去探求答案。

清末憲政改革;憲政編查館;立憲困境;君權憲法化

清末立憲是中國邁向政治現代化的第一步,立憲制度對于中國的傳統政治而言是一個舶來品,清末立憲實則是一個憲政本土化的過程。由于受制于幾千年封建思想以及當時清末政治、經濟、文化環境的影響,雖然是“仿行憲政”,但清末立憲注定是一個獨特的、充滿探索與艱難的過程。在這個過程中,有一個無法回避的問題,就是在憲政本土化的過程中,到底是憲政化于中國多一點還是中國化于憲政多一點,而對該二者的選擇也將直接決定清末的立憲模式。西方歷史學家對中國清末這段歷史的研究往往采用的是“西洋的沖擊——中國的回應”(Westert impact-Chinese response)的模式①,認為中國在清末憲政改革中處于一種被動接受的地位,忽視了近代中國自身所具有變革動因②。清末憲政改革固然深受西方政治制度的影響,但是在選擇立憲模式以及進行憲制構建時,卻不斷發揮著主觀選擇與改造的作用,使得清末的立憲模式并不同于西方,可以說在中國憲政化和憲政中國化的天平上,清廷更偏向于后者。

正是由于清廷獨特的立憲進程,使得這次改革并非像西方那樣最終取得成功,但此次立憲所面臨的困境與失敗的原因卻能為中國的政治現代化提供經驗和教訓。在整個清末預備立憲過程中,作為改革的核心機構憲政編查館的所作所為無疑是立憲困境最為集中和具體的表現。

一 清末立憲中的憲政編查館

1905年,清廷派遣載澤、戴鴻慈、端方、尚其亨、李盛鐸五位大臣出洋考察政治,尋求救亡圖存的道路。五大臣歸來之后,一再向清廷陳請宣布國是、預備立憲。特別是載澤在其奏折中提出宣告立憲不但不會影響到君權,而且還有利于“皇位永固”、“外患漸輕”、“內亂可弭”,并且力舉了17條君主立憲對君權維護的作用,還指出:“憲法之行,利于國,利于民,而最不利于官?！盵1]173端方也以萬言之巨的《請定國是以安大計折》陳述立憲之利,加之日俄戰爭結果對清朝的沖擊,使得慈禧終下決心于1906年9月1日(光緒三十二年七月十三日)宣布“仿行憲政”。

為了統籌整個改革,清廷專門成立了用以推動立憲的機構——憲政編查館,該機構是清廷效仿日本在明治維新時設立的“憲法取調局”的基礎上成立的。1905年,清廷派五大臣出洋考察,并于同年11月25日(光緒三十一年十月二十九日)諭令設立考察政治館③,此為憲政編查館的前身。而慈禧于1906年宣布“仿行憲政”以后,考察政治館的主要事宜也從“考察”變成了“仿行”,而內容則從“政治”變為了“憲政”④。此時,考察政治館的名字便不合時宜了,1907年8月13日(光緒三十三年七月初五日),慶親王奕劻等上奏:“擬請旨將考察政治館改為憲政編查館,以便切實開辦”[2]45,同日清廷發布改名的上諭。8月24日,清廷下諭旨:“憲政編查館王大臣關防謹擇于七月十六日啟鈴(鈐),其考察政治館關防應即銷毀……”[3]120,標志著考察政治館向憲政編查館轉換的完成。至此,憲政編查館作為清廷專門設立的用于憲政改革的“憲政之樞紐”,正式登上了歷史的舞臺。

憲政編查館設立之初有三局三處,即編制局、統計局、官報局以及庶務處(后改名總務處⑤)、譯書處、圖書處,主要職責是編制法規和統計政要。編制局和統計局都下設三科:編制局下第一科掌屬憲法之事,第二科掌屬法典之事,第三科掌屬各項單行法及行政法規之事;統計局下第一科掌屬外交、民政以及財政之事,第二科掌屬教育、軍政以及司法之事,第三科掌屬實業、交通和藩務之事⑥。后在1909年1月2日增設考核?？脾?用以專門考核各立憲事項。

憲政編查館雖然是一個臨時性機構,存續時間也只有四年(1907—1911),但不同于日本“憲法取調局”只是制定日本憲法、設立日本國會的進程。憲政編查館在整個立憲過程中集行政權、立法權、司法權于一身⑧。它參與統籌所有與立憲有關的事務,是推動清末立憲的核心機構,也是君權在立憲過程中的代表機構。其在推動立憲的過程中的進退維谷,也折射出清末立憲所面臨的困境。

二 限權抑或護權的立憲兩難

立憲改革,顧名思義,首先需要立憲,即擬出一部憲法。這是憲政國家立憲的應有之義。但清末立憲并不在于限權,相反其立憲的目的在于鞏固君權。這就使得清廷需要面對如何在憲法的框架下去維護君權的問題。這也是作為憲法文本起草的主要機構,憲政編查館所要解決的問題。

就《欽定憲法大綱》⑨的內容而言,其維護君權的意志十分堅定。《欽定憲法大綱》大體是模仿日本明治憲法,不僅是內容,于條文編寫的方法也有借鑒⑩;而且,與之相比較,該大綱在對君權的保障方面更是有過之而無不及。1.對于設官制祿及黜陟百司之權,相比于日本天皇受到特例條款的限制,清朝的皇帝則完全不用面對任何“但書”的規定;2.對于宣告戒嚴之權,清朝的皇帝可以隨意宣布而且還能限制臣民的自由,而日本天皇的戒嚴權則需“法律定之”;3.對于發命令及行使發命令之權,日本天皇需要以為保持公共之安寧秩序及增進臣民之幸福為前提,而清廷則無此要求;4.對于議院閉會期間發布詔令之權,清廷比日本多了一個可“以詔令籌措必須之財用的權利”,而且次年議會開會時,也只是將此詔令交由議院協議,協議后怎么辦不得而知,日本則明文規定次年交由議會后,若議會不承諾,則“失其效力”;5.就皇室經費而言,清廷可以設“常數”,而且也沒有像日本憲法規定的若以后需要增加經費需要議會同意的條款;6.就皇室大典,日本憲法明文規定“不得以皇室典范變更本憲法之條規”,此規定相當于剝奪了皇室修憲的權力,但《欽定憲法大綱》并無此規定,就君主立憲本質而言,修憲權也非君主所有,不作此規定也無可厚非,但從宣統二年十月初四日清廷發布《派溥倫載澤為纂擬憲法大臣諭》?可以看出,清廷將修憲之權牢牢抓在了手中,溥倫作為資政院總裁尚且說得過去,而載澤的選擇則不得不說是清廷想控制修憲權的意圖;7.臣民遵守法律之義務,這是一條十分值得注意的條款,日本憲法中也無對應的條款,其規定了“臣民有遵守國家法律之義務”,但并沒有規定皇帝有遵守國家法律的義務,更沒有規定皇帝有遵守憲法的義務,雖然在大綱之前的說明中寫道:“夫憲法者,國家之根本法也,為君民所共守,自天子以至庶人,皆當率循,不容逾越”,最后還寫道:“上至朝廷,下至庶人,均守欽定憲法,以期永遠率循,罔有逾越”,但在具體條文中卻沒有出現。此外,《欽定憲法大綱》也更加防范議會對皇權的限制,其在第五、六、十四條中都明確規定了“議院不得干預”,第七條中規定“議院不得議決”,第十三條中規定“議院不得置議”,而這幾條都與皇權密切相關。由此可見,清廷對議院防范之深。

憲政編查館在擬訂《欽定憲法大綱》的時候,一直在努力維護君主的權力,力圖使其成為“鞏固皇權”的憲法性文件。正如章太炎所言:“虜廷所擬立憲草案,大較規模日本。推其意趣,不為佐百姓,亦不為保義(乂)國家,惟擁護皇室尊嚴是急。亦有摭拾補且(苴),深沒其文以為隱諱,使各條自相抵觸者?！盵4]100但是,如同“刑不可知,則威不可測”一樣,《欽定憲法大綱》的出臺,雖然規定了“君上神圣尊嚴,不可侵犯”,但是這條條款的本身就已經使君權從“奉天承運”走向了法律規定,從“不可知”走向了憲法化。在傳統封建政治體制中,皇帝是天子,其權力來源于天的賜予,無需任何文本的確定,而當皇權被寫進憲法后,皇帝的權力不再受天的庇護而轉由法律保護,其身份從天的代表變為了法律規定的最高統治者,從類似于神的地位跌落到了人間。所以,擬訂憲法大綱行為的本身就是對君權的限制,這是憲政編查館無法回避的事實,也是在啟動“仿行憲政”之初就注定了的目標指向。

《欽定憲法大綱》雖然是一部盡量維護君權的憲法性文件,但其對君權也有相應的限制。如前文所討論的,大綱的說明中明確規定了朝廷應當遵循欽定的憲法,雖然在具體條文中沒有此規定,但就公開宣稱朝廷應遵循法律的這一說法,已經開了限制皇權的先河?；蛟S以前皇權的行使會受制于宗法禮數,但受制于法律還是第一次。在具體條文中,大綱第三條規定皇帝只能頒行法律,而具體立法工作則由議院議決,這也是對君主的立法權進行了限制。而第十條中規定皇帝對于司法權雖為總攬,但委任的審判衙門需遵欽定的法律行之,皇帝不得以詔令隨時更改,此規定一方面是維持了司法的獨立,但更為重要的是避免了皇帝以詔令的形式隨意修改法律。這樣的限制,同樣出現在第十一條當中,皇帝雖有發布命令之權,但對“已定之法律,非交議院協贊,奏經欽定時,不以命令更改廢之”。第十二條也明確在議院閉會期間,遇緊急之事,皇帝可以代發法律之詔令,但次年需交議院協議,雖然沒有規定議院協議不過之后怎么辦,但終究也算是對皇權的一種限制。

除了直接對皇權進行限制以外,《欽定憲法大綱》還有一個十分重要的意義,是為中國幾千年封建專制以來第一次明確將臣民的權利義務列于法律之上。雖然此條款內容寥寥無幾,但其意義卻很深遠。這些條文的出現,表明臣民的權利與義務不再來源于“君”,而是來源于“法”。這與中國傳統的“普天之下莫非王土,率土之濱莫非王臣”形成了鮮明的對比,也從側面削弱了君權的范圍。

由此可見,《欽定憲法大綱》內容體現出在護權與限權間的相互矛盾,如此的情況并非是憲政編查館的疏忽或者無能,而是源于隱藏在這些文本背后的立憲價值沖突。

三 難以避免的困境與發生邏輯

從近代各國的憲政發展歷程可以發現,各國的立憲改革既有相似性也有各自的特殊性,但從近代西方國家立憲主義的源流來看,立憲理論大體可以包括三種:其一為自由主義,其二為有限政府理論,其三為社會契約論?。而這三種理論的背后都有限制權力的價值取向,其立憲的過程也是圍繞著權力憲法化展開的。在亞洲,日本明治之后受到普魯士啟蒙絕對主義思想的影響,其效仿普魯士的立憲模式帶有十分明顯的反議會主義與君權主義的思想。對于清廷而言,從五大臣出洋考察的過程可以看出,他們對德、日模式多有青睞,在德、日停留時間也較長?。而且載澤和端方的奏折中都以日本立憲為典范,指出:“中國之情勢,實與日本當時無異”,立憲的模式“則日本所行預定立憲之年而先下定國是之詔,使官吏人民預為之備者,乃至良至美之方法,可以采而仿行者也”[1]49。而當時清廷立憲的目的,就是“仿行憲政,大權統于朝廷,庶政公諸輿論,以立國家萬年有道之基”[5]52。穩固皇權、抵御外侵、平定內亂,是清廷立憲的初衷,因此清廷自然也就選擇了類似于日本的以維護君權為核心的立憲模式。

正因為這種立憲模式的選擇,使得憲政編查館在設計立憲制度的過程中處處以鞏固權力為導向。清末立憲改革之初目的就很明確,為的就是“大權統于朝廷”,穩固清廷的統治,維持君權絕對的地位。在以此為目的的主導下,這次立憲的價值起點、方式和過程都脫離了傳統立憲的軌道。但清末立憲運動畢竟是進行君主立憲,困于君主立憲的范式,對于君權的追求又不可避免地會受到制度的約束,其立憲的性質必然會使得君權從神明化走向憲法化。這也就使得清末立憲不可避免地陷入到如何在鞏固君權的同時,又能對君權進行制度化約束并能維護君權權威的困境之中。在“中國化”的立憲目的與傳統立憲價值的碰撞以及立憲行為與立憲宗旨背離的情況下,也必然表現出絕對君權與君權憲法化的難以調和,而作為立憲核心機構的憲政編查館一系列的立憲困境也由此產生。

以立法權和立法機構為例,憲政國家大多都有議會,議會享有立法權、對行政的監督權和彈劾權,是實現民主的一個重要途徑。清末要立憲,也自然要設立議會,這是立憲的基本要求。而且議會對清朝皇室而言也并非完全沒用,其能有效地監督內閣的權力以及地方督撫的權力。但是,清廷的統治者卻絕不愿意議會限制或哪怕威脅到自己的權力。所以,在清末立憲過程中,涉及到議會的事宜則充滿了猶豫與沖突。按照西方傳統的立憲路徑,憲法往往出自于議會,也能體現民權的意志。但這恰恰是清廷所不愿意看到的。為了鞏固皇權,清廷必然不會使憲法出自他人之手,這一點從憲政編查館的奏折中便能看出:

……東西各國立憲政體,有成于下者,有成于上者,而莫不有憲法,莫不有議院。成于下者,始于君民之相爭,而終于君民之相讓,成于上者,必先制定國家統治之大權,而后賜于人民聞政之利益。各國制度,憲法則有欽定、民定之別,議會則有一院、兩院之殊。今朝廷采取其長,以為施行之則,要當內審國體,下察民情,熟權利害而后出之。大凡立憲自上之國,統治根本,在于朝廷,宜使議院由憲法而生,不宜使憲法由議院而出,中國國體,自必用欽定憲法,此一定不易之理。[6]5977-5978

清廷宣布“仿行憲政”以后,將改革官制列為首要任務,當時對于開啟國會之事尚未提及,更別說起草憲法了。到了1907年,各地出現要求召開國會的請愿日益增多,端方等人也上奏起草憲法,但此時清廷仍沒有在意?。直到1908年7月22日,憲政編查館上奏《咨議局章程》后,清廷終于感受到了起草憲法的緊迫性,于是在《咨議局及議員選舉章程均照所議辦理著各督撫限一年內辦齊諭》中寫道:“著憲政編查館、資政院王大臣,督同館、院諳習法政人員,甄采列邦之良規,折衷本國之成憲,迅將君主憲法大綱及議院選舉各法擇要編輯,并將議院未開以前逐年應行籌備各事分期擬議護(附)列具奏呈覽?！盵7]684正式啟動了憲法大綱的起草。

1908年8月27日,憲政編查館和資政院?將擬訂好的《欽定憲法大綱》和九年籌備清單等文件上奏朝廷。這部中國歷史上第一份憲法性文件從起草之初就在努力維護著王權。雖然這份文件是由憲政編查館和資政院擬訂的,但具體由誰起草則對于整個文本的價值傾向起到了一定的影響作用。對于誰是該大綱的具體起草人可謂眾說紛紜,章太炎認為楊度在其中扮演了重要的角色?,張一麐也認為是楊度起草的?;胡思敬則認為大綱出自楊度和汪榮寶二人?,但是楊度自己對此予以否認?,并稱自己在憲政編查館并沒有得到什么重要的差事?,也就不可能起草《欽定憲法大綱》了。從之前胡思敬的記載以及其他報紙文獻?和學術著作?的討論來看,《欽定憲法大綱》應當出自汪榮寶之手而非楊度。而且,據《汪榮寶日記》中的記載,其于宣統三年二月二十日(1911年3月20日)與陳邦瑞、李家駒一同纂擬《憲法》?。如此來看,其能起草憲法,也應與其之前有起草大綱的先驗有關。汪榮寶與楊度雖都有留學日本的背景,但相比于過于激進“屢次被參”?的楊度,父輩是清廷命官的汪榮寶,相對更加溫和,雖也主張清廷應效仿日本進行自上而下的改革,但其終究是屬于改良派,改革也是以維護清廷統治為前提。由此可見,憲政編查館讓汪榮寶起草《欽定憲法大綱》,恐有為了避免該大綱過于激進以妨礙“鞏固君權”之意。

清末立憲中,按照清廷的安排,一共成立了兩個準議會組織:資政院與咨議局。該二者被稱為“議院之基礎”,資政院在中央,咨議局位于各省。其中,咨議局監督的是各地方督撫,與皇權無直接的關系;而資政院則不同,其作為國會的預備模式,對于皇權而言會產生直接的影響,也是清廷在整個立憲過程中防范最深的機構。雖然資政院的設立與之后的章程修改,都與憲政編查館無太大關系,但憲政編查館作為代表皇權的立憲機構與資政院代表民權的立憲機構在二者并存的那段時間彼此卻有著很明顯的沖突,而這些沖突也源自各方對絕對君權與君權憲法化的態度。

從憲政編查館成立的時候清廷發的上諭,“著即改為憲政編查館,資政院未設以前,暫由軍機處王大臣督飭原派該館提調詳細調查編定,以期第施行”[8]64中,可以看出,清廷將憲政編查館設置為資政院成立前的一個臨時機構,資政院成立之后其職責交由資政院行使。但隨后憲政編查館大臣奕劻卻在擬呈的憲政編查館辦事章程折中對二者的關系作了微妙的改變,其在奏折中對所奉懿旨的陳述中寫道:“考察政治館即改為憲政編查館,暫由軍機處王大臣督飭原派該館提調詳細調查編定,以期次第施行”,此句與原旨相比故意漏掉了“資政院未設以前”幾個字,而且還寫道:“俟資政院設立后,隨時將臣館核定之稿送由院中陸續議決,蓋一司編撰,一主贊定,庶政府盡提議法案之責,而國民有參預立法之權,立憲之基將由此以鞏固?！盵2]47-48再者,從憲政編查館所擬的憲政籌備九年清單來看,其第三年就計劃資政院開院,這就意味著屆時資政院已經開始運作了,但之后到第九年宣布憲法都是“憲政編查館辦”?。以上種種不難看出,憲政編查館在成立之初,就沒有打算在資政院成立之后裁撤,憲政編查館將與資政院共同推進立憲,而且更是將資政院的立法權據為己有。這樣的做法,并不是憲政編查館自己的作為,其也不敢擅自改變上諭,根本原因還在于清廷對資政院的制衡。在追求絕對君權的目的下,清廷絕不可能輕易將立憲改革的主導權交給代表民權的議會。

正是由于憲政編查館設立之初的安排,導致了其日后與資政院之間的沖突,特別是到了1910年資政院正式開院以后,沖突越發明顯。例如當時的《四明日報》在《評憲政編查館擅發命令侵奪資政院權限》中,就報道憲政編查館擅自核議浙江督撫與浙江咨議局的爭議,授意浙江督撫裁撤浙江省咨議局,違背了《資政院章程》,侵奪了資政院的權力?。1910年資政院開會期間,議員易宗夔就以清廷以前設立憲政編查館的上諭為依據提出質問說帖,要求裁撤憲政編查館?。而對此,當時報紙的報道稱:“資政院前據議員易宗夔質問憲政館說帖,茲悉憲政館答復。略稱:查說帖內開憲政館是否仿各國內閣所設之法制局,抑仍握最高之立法權等語,本館組織系占各國內閣之大部分,無論資政院已未成立,實非僅一法制局之比。至立法事項,不特本館未握其最高權,即現在成立之資政院及將來應設之上下議院,其對于立法權亦僅以協贊為限。”[9]469由此可見,憲政編查館完全無視資政院的立法權,且將資政院的權力從“贊定”變成了“協贊”。對于議院就上諭中“資政院未設以前,暫由軍機處王大臣督飭原派該館提調詳細調查編定,以期第施行”中“暫”的解釋,憲政編查館回答稱:“此‘暫’字乃指軍機處王大臣而言,非謂資政院成立后即行裁撤憲政館也?！盵10]2其實,憲政編查館在整個立憲過程中都是集憲政、立法、司法三大權于一身。這也是清廷為維護絕對君權、力求主導立憲而故意為之。所以,憲政編查館有如此強硬的態度,也在意料之中。至此開始,資政院對于裁撤憲政編查館的呼聲越來越高,當時的報紙一度也認為憲政編查館將會被裁撤?。不過,直到1911年5月奕劻內閣出臺,同年6月清廷頒布《內閣屬官官制及內閣法制院官制》后,憲政編查館才被裁撤,其所管事項由內閣法制院接管。由此可見,憲政編查館完全不受資政院的影響和監督。對于一個憲政編查館尚且如此,資政院在整個立憲過程中又怎能擁有獨立且實在的權力呢?

按照立憲國家三權分立的原則,資政院應當擁有完整的立法權與監督權,但是在以君權為推動力量的立憲背景下,清廷想立憲又不愿意放權,資政院也就一直受到軍機處以及憲政編查館的限制。雖然在歷次會議上,議員們據理力爭,以求真正的立憲與民主政治,但終究難以有較大的成績。而這樣的沖突,也使得資政院與咨議局最后并沒有促成清末立憲的成功,反而在武昌起義以后,其中部分成員成為了革命的中堅力量。這也是絕對君權與君權憲法化無法調和的必然結果。

四 困境的背后——君權與君主立憲

就歐洲的歷史經驗而言,大多數現代憲政國家都是由絕對主義國家過渡而來,日本明治維新的成功也證明了這是一條對于無論西方還是亞洲專制國家而言都具有可行性的發展路徑。清末立憲實質也是在走這樣的道路,其立憲的路徑和方式是建立在效仿他國的成功經驗之上。但這場政治改革無法擺脫中國傳統政治文化的禁固,立憲也并非完全移植外國的模式,相反在其中還具有很多中國自身的特殊因素。而正是這些特殊之處導致了絕對君權與君權憲法化難以調和的困境,立憲結局也與效仿對象截然不同。

五大臣出洋考察回來之后,極力推崇日本的立憲模式,是因為他們認為中國當時的環境和日本相似,而且日本明治維新之后天皇的權力確實得到了極大的加強。清廷因此認為君主立憲可以實現其既鞏固君權又鞏固君位的效果。因此,在起草《欽定憲法大綱》時,“萬世一系,永永尊戴”的字句與日本憲法如出一轍,但是這樣的文字在當時引起了立憲派不小的反感,而這樣的情況卻并沒有在日本發生。究其原因,在于考察大臣忽略了一個事實,日本天皇在明治維新之前其實并沒有什么實權,天皇更多的是作為宗教的領袖,真正的大權是掌握在幕府手里的。因此,當德川幕府的統治權日益喪失時,掌握日本實權的政治精英自然會將天皇重新置于政治的中心,天皇是改革的受益者而非對象,而且此時的天皇也并非擁有清廷想要鞏固的那種實權?。但是,清廷不同,皇帝自古都是權力的中心,不存在需要一個由虛到實的過程,而且當時無論是革命派還是改良派都將其對象指向清廷,所以,“如果君主的統治岌岌可危,又如何構建起新的權力中心呢?”[11]123對于習慣于大權在握的清廷而言,君權與君位被畫上了等號,“萬世一系”的前提是“君權永固”。正是這樣的認識,使得清廷并沒有理解到君主立憲的政體對于皇權的真正作用?！罢驗榻y而不治,不承擔直接的政治責任,君主才獲得超然性的地位,進而獲得無上的尊嚴,君主立憲制國家的政治發展史皆說明了這一點。日本如此,更早的君憲國家英國亦是如此”[11]124。制度化的君權維護的是作為意識形態中心的君權,是樹立君主的精神權威以起到維護國家統一的象征性作用,君主立憲必然會限制到實在的君權,立憲的最終結果只能是鞏固君位而非君權。

清廷無法放棄實權而實現日本立憲效果的原因,在于傳統中國君權產生與維護的特殊性。君權得以維系的前提是君權的合法性與神圣性。日本天皇一直是一脈相承,期間并沒有更迭,而且日本天皇作為日本神道教的宗教支撐具有超然的地位,因此日本天皇的君位從未受到質疑。如伊藤博文在《日本帝國憲法義解》中所言:“神祖開國以來,雖時有興衰,世有治亂,然皇族一系,帝位興隆,與天地同壽,無有終焉。本條首倡立國之大義:我日本帝國始終與萬世一系之皇統相依,君民關系古往今來始終如一,萬世長固,永不改變。”[12]3而中國的皇帝卻已經歷了數次改朝換代,孟子也主張臣民擁有反對暴君的權力,“王侯將相寧有種乎”的觀點也使得對于君位的擁護很大程度上取決于君權的大小,而非完全建立在對君的崇敬之上。雖然宋代以朱熹為代表的新儒學寄希望通過抽象的天命論加強皇權的威信,卻沒能將皇權推至類似于神明的宗教地位,反而是世俗的統治者取代了天命的話語權,通過權力的暴力推動證明其神圣性。皇權的變更缺乏宗教儀式的神秘過程,使得中國封建社會的皇位必須緊緊依靠權力才能生存。到了清末,統治者的權威原本已經岌岌可危,加之慈禧的“垂簾聽政”使得君與權早已割裂,而當時的政治精英并不對此有太多的非議,他們只是聽命于權而非君,這就更進一步降低了君的地位和權威,家國同構的傳統中國國家觀已被打破。而慈禧與光緒離世之后,整個清皇室的統治權威幾乎消失殆盡,載灃為人平庸,沒有力挽狂瀾之力,何況清朝的統治者原本是少數民族,滿漢之爭從建朝之日起就未曾停歇,而且當時日益壯大的革命派更是以此為宣傳口號,力圖推翻清廷。如此的情況,使得清廷統治的合法性備受爭議,若此時君權再被割裂,君位則很難延續,所以清廷不會放棄權力而去尋求超脫的君位,也就不可能遵循傳統的君主立憲路徑。

清廷立憲之初,由于在對日本考察的基礎上認為立憲有助于維護絕對的君權,由此便如火如荼模仿并開展了起來。但中日的差別,使得清廷在逐漸立憲的過程中發現清末立憲必然會導致君權的削弱,這與其立憲的初衷是相悖的。因此,在隨后的立憲過程中,清廷力圖掌控整個過程,在絕對君權與君權憲法化之間找到一個平衡點,但立憲的軌跡已不再向其預設的那樣發展,可以說“不是清王朝依其初衷駕馭了制憲運動,而是制憲運動支配了清王朝”[13]209。當清廷逐漸明白君權憲法化是不可避免的發展方向,而不得不放棄絕對君權的夢想,并轉向真正的立憲時,民眾卻已經失去了耐心,這場轟轟烈烈的立憲運動也伴隨著清朝的滅亡而落下帷幕。

五 結論

清末立憲的過程,是在力圖維護絕對君權的框架下走向君權憲法化的過程。這樣的立憲目的與路徑必然會導致一系列的立憲困境,而這樣的困境源自于對君主立憲這樣的政治制度舶來品的錯誤認知以及傳統中國君權的維系模式與君主立憲政體的不合。雖然到了1911年憲法重大信條十九條的出臺,清廷終于在君權與君位之間做出了選擇,但為時已晚。正如梁啟超所說:“今之皇室乃飲鴆以祈速死,甘自取亡,而更貽我中國以難題。使彼數年以來稍有分毫交讓精神,稍能布誠以待吾民,使所謂十九條信條者,能于一年數月前發布其一二,則吾民雖長戴此裝飾品,視之如希臘、那威等國之迎立異族耳,吾知吾民當不屑斷斷與較者。而無如始終不寤,直至人心盡去,舉國皆敵,然后迫于要盟,以冀偷活而既晚矣。夫國家之建設組織,必以民眾意向為歸,民之所厭,雖與之天下,豈能一朝居。嗚呼,以萬國經驗最良之虛君共和制,吾國民熟知之,而今日殆無道以適用之,誰之罪也?是真可為長太息也。”[14]348

政治改革注定是一個痛苦的過程,是一個利益取舍的過程,是一個革新與傳統之間的矛盾與沖突的過程。觀之今日,我國政治體制改革仍然充滿了各種挑戰。在面對這些困境時,我們或許可以從清末的那段歷史中去尋找經驗和教訓。

注釋:

①費正清在其著作《美國與中國》(The United States an d China)、《中國沿海的貿易與外交:條約港口的開放》(Tradeand Diplomacy on the China Coast:The Opening of the Treaty Ports)、《中國對西方的反應》(China’s Reponse to the West-Adocumentary Survey,1839-1923)建立了近代中國研究的基本范式,其中“沖擊—回應”模式為該范式的核心,貫穿于其整個中國近代史的研究中。費正清認為,相對于西方資本主義的動態社會,中國是一個長期以來處于停滯狀態的傳統社會,這樣的社會使得中國缺乏自身發展的內在動力,近代中國只有在西方不斷的沖擊下,才能有可能擺脫困境,取得進步。這種研究中國近代史的模式也逐漸被美國史學界所采用。

②美國史學家柯文(Paul A.Cohen)在其著作《美國的中國近代史研究》中也對“沖擊—回應”模式做出了批判,認為該模式忽視了中國內在的變革力量,中國近代的變革不僅僅是西方沖擊的結果,其社會自身內在也具有變革的因素。參見:〔美〕柯文《美國的中國近代史研究》,胡大澤編譯,中國社會科學出版社2004年版。

③上諭寫道:“前經特簡載澤等出洋考察各國政治,著即派政務處王大臣設立考察政治館……?！眳⒁?《設立考察政治館諭(光緒三十一年十月二十九日)》,《近代中國憲政歷程:史料薈萃》,中國政法大學出版社2004年版,第40頁。

④其實,1905年五大臣出洋考察時,本想以“考察憲政”為名,但顧忌慈禧對“憲政”一詞的反感,只能以“考察政治”取代之。參見:陶菊隱《籌安會“六君子”傳》,中華書局1981年版,第22頁。

⑤憲政編查館在《憲政編查館奏派員分任館務折(并單)》中,將庶務處改為了總務處。參見:《憲政編查館奏派員分任館務折(并單)(光緒三十三年十一月初一日)》,《政治官報》總第41號,第4-5頁。

⑥參見:《憲政編查館大臣奕劻等擬呈憲政編查館辦事章程折(附清單)(光緒三十三年七月十六日)》,故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》(上),中華書局1979年版,第47-51頁。

⑦參見:《憲政編查館會奏遵設?？瓶己俗h院未開以前逐年應行籌備事宜酌擬章程折(光緒三十四年十二月十五日)》,《政治官報》總第432號,第8頁。

⑧清末有報紙曾如此評價憲政編查館:“謂其立法,則彼固能籌備憲政,督飭督撫之進行,則有涉行政矣;謂其行政,則彼固能解釋各種法律,則凡刑法上之疑義,固得由其解釋,則又涉司法矣;謂其司法,則彼固能訂立各項章程及憲法大綱,且得不經資政院之通過,則又類立法矣。”憲政編查館雖然從屬軍機處,按照機構劃分應當是行政機關,但從憲政編查館的立憲活動來看,其起草欽定憲法大綱是立法活動,解釋法律的疑惑是司法活動,督飭督撫立憲是行政活動,所以可以說其集三權于一身。參見:《論憲政館之誤國殃民》,《民立報》宣統二年十一月初八日,收入馬鴻謨編《民呼、民吁、民立報選輯(一)(1909.5-1910.12)》,河南人民出版社1982年版,第568-569頁。

⑨《憲政編查館資政院會奏憲法大綱暨議院法選舉法要領及逐年籌備事宜折(附清單二)(光緒三十四年八月初一日)》,故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》(上),中華書局1979年版,第56-59頁;《大日本帝國憲法》。下文對《欽定憲法大綱》和《大日本帝國憲法》的介紹均出自于此,不再另注。

⑩對此,國內學者彭劍在其著作中有專門的論述,其認為該大綱學習了明治憲法的“外記法”,而此方法則是達壽在日本考察憲政后所學,通過在條文中對君權進行詳細規定以避免將來產生疑問,也防止開設國會時為法律所限制。參見:彭劍《清季憲政編查館研究》,北京大學出版社2011年版,第74頁。

[1]請定國是以安大計折(光緒三十二年七月初八日)[G]//近代中國憲政歷程:史料薈萃.北京:中國政法大學出版社,2004.

[2]故宮博物院明清檔案部.慶親王奕劻等奏請改考察政治館為憲政編查館折(光緒三十三年七月初五)[G]//清末籌備立憲檔案史料(上).北京:中華書局,1979.

[3]為具奏本館開用關防日期并附奏請銷舊有關防由[G]//清憲政編查館奏稿匯訂.北京:全國圖書館文獻縮微復制中心, 2004.

[4]章太炎.代議然否論·附虜憲廢疾六條[G]//張枏,王忍之.辛亥革命前十年間時論選集:第三卷.北京:三聯書店,1977.

[5]宣誓預備立憲諭(光緒三十二年七月十三日)[G]//近代中國憲政歷程:史料薈萃.北京:中國政法大學出版社,2004.

[6]憲政編查館資政院會奏憲法大綱暨議院法選舉法要領及逐年籌備事宜折:附清單二.(光緒三十四年八月初一日)[G]//光緒朝東華錄(五).北京:中華書局,1958.

[7]故宮博物院明清檔案部.咨議局及議員選舉章程均照所議辦理著各督撫限一年內辦齊諭(光緒三十四年六月二十四日) [G]//清末籌備立憲檔案史料(下).北京:中華書局,1979.

[8]故宮博物院明清檔案部.考察政治館改為憲政編查館諭(光緒三十三年七月初五)[G]//清末籌備立憲檔案史料(上).北京:中華書局,1979.

[9]憲政館強硬答復一[G]//馬鴻謨.民呼、民吁、民立報選輯(一)(1909.5-1910.12).鄭州:河南人民出版社,1982.

[10]資政院紀事[N].盛京時報,1911-01-25(2).

[11]郭紹敏.清末立憲與國家建設的困境[M].開封:河南大學出版社,2010.

[12]〔日〕伊藤博文.日本帝國憲法義解[M].牛仲君譯.北京:中國法制出版社,2011.

[13]賀嘉.清末制憲[M].西安:陜西人民出版社,2011.

[14]丁文江,趙豐田.梁任公先生年譜長編(初稿)[M].歐陽哲生整理.北京:中華書局,2010.

The Constitutional Dilemma and Introspection of the Constitutional Compilation Bureau in the Late Qing Dynasty

LU Ye
(School of Administrative Law,South West University Of Political Science and Law,Chongqing 401120,China)

From the historical experience of constitutional reform in Europe,one can come to the conclusion that transition from an absolute state to the modern constitutional state is a feasible path.It is further proved by Meiji Restoration in Japan.The constitutionalism in the late Qing dynasty is actually of the same way.In order to follow the example of European countries and Japan,the Qing government established the Constitutional Compilation Bureau to overall the constitutional reform.But during the process of Constitutionalism the bureau was unable to solve the dilemma that how to consolidate the monarchical power and carry out the restriction of system of monarchical power while maintain the authority of the throne in the meantime.Such dilemma led to the final failure of Constitutionalism.This dilemma cannot be settled because of the cognition of the Qing government of the relationship between Constitutionalism and the monarchical power as well as the maintenance mode of the monarchial power in ancient China.

the Constitutional reform in the late Qing dynasty;the Constitutional Compilation Bureau;the Constitutional dilemma;Constitutionalization of monarchical power

DF209

A

1000-5315(2016)03-0102-09

[責任編輯:蘇雪梅]

2016-02-15

盧野(1984—),男,四川成都人,西南政法大學行政法學院憲法學與行政法學博士研究生。