社區治理現代化的結構性障礙及其內源式破解

申麗娟,陳 躍

(西南大學政治與公共管理學院,重慶400715)

社區治理現代化的結構性障礙及其內源式破解

申麗娟,陳 躍

(西南大學政治與公共管理學院,重慶400715)

作為國家治理現代化的重要組成部分,社區治理現代化的關鍵在于如何協調和均衡社區中的各種利益關系,即社區治理結構問題。現實中的二元結構社區相對立、社區自治組織與基層政府不對等、社區自治組織與社區社會組織及社區居民不協調,已經成為社區治理現代化的重要障礙因素。本著統籌治理的導向,我國社區治理體系現代化要實現理念現代化、主體協作化、方式科學化和制度再造化等方面有機整合,同時社區治理能力現代化應以社區治理的相關制度能力建設及其績效全面提升為核心目標,并以決策能力、執行能力、保障能力和統籌能力等建設為重點內容。

社區治理現代化;社區治理體系;社區治理能力;結構性障礙;內源式破解

社區是一個社會的基本構成單元,社區治理在國家治理體系中具有基礎性地位和作用[1]。社區治理現代化作為國家治理現代化的重要組成部分,有助于完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化,其關鍵在于如何協調和均衡社區中的各種利益關系,即解決社區治理結構問題。改革開放以來,伴隨著經濟與社會改革、城鄉社會結構轉型等社會需求,發端于城市、后來擴展到農村的基層社區組織架構基本建立,社區治理保障機制趨于完善,社區服務設施和網絡初具規模[2]120-124。但是,城鄉二元社區之間、社區自治組織與基層政府之間、社區自治組織與社區社會組織以及社區居民之間的關系尚處于失調狀態,導致社區治理體系和治理能力未能得到有機耦合,這從根本上制約了我國社區治理現代化的進程。因此,我國社區治理現代化必然要統籌好社區治理結構和功能,以推動社區治理體系的內源式轉向和社區治理能力的內源式重構及提升。

從2013年中共十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現代化以來,國內學者逐步從農村社區、基層黨建、協商民主、社會系統現代化、服務型政府等角度展開了對于社區治理現代化的研究,其中不乏一些以某個社區為具體對象的個案研究。盡管已有的研究視角多元,成果較為豐碩,但從治理體系和治理能力視角進行社區治理現代化整體探討的成果極少,這未免成為一種遺憾。為此,本文在對社區治理現代化內涵進行界定的基礎上,剖析了我國社區治理現代化的結構性障礙,提出了相應的社區治理體系和治理能力現代化的內源式破解路徑。

一 社區治理現代化的內涵

“多一些治理、少一些統治”是21世紀主要國家政治變革的一個重要特征。如今的治理備受理論界和實踐界關注和重視,是“對舊式統治風格而言的一種前景光明的現代化”[3]引言3。作為源于發達國家語境體系下的理念,治理理論包含著分權與授權、合作與協商、多元與互動、適應與回應等關鍵詞,被認為是一套極其復雜而且充滿爭議的思想體系[4]。從系統學的角度看,治理不僅由基本的概念和元素構成,更是對以往統治范式的一種整合和提升,它致力于構建一個更加符合實際的動態的政府、市場與社會之間相互聯系、相互影響的分析框架。如此,可將治理概念的含義界定為政府與非政府組織以及公民個人等對公共生活的合作性管理[5]252。以此類推,社區治理可以理解為基層政府、社區自治組織、社區社會組織、社區居民等對社區內公共行為和公共事務的合作性管理。

作為國家治理現代化的基礎性工程,所謂社區治理現代化,是指在全社區范圍內,一系列現代社區治理要素及其組合方式所連續發生的由低級到高級的突破性的變化或變革的過程。社區治理現代化主要包括社區治理體系現代化和社區治理能力現代化兩個方面。其中,社區治理體系是指在中國共產黨領導下治理社區的制度體系,即一整套緊密相連、相互協調的社區治理制度。有效的社區治理涉及到誰治理、如何治理以及治理得怎樣三個基本問題,其實就是社區治理體系的三大要素——治理主體、治理機制和治理效果。現代社區治理體系的基本特征是有機、協調、動態和整體。社區治理能力是運用社區制度治理社區內公共行為和公共事務的能力。社區治理是一個由社區治理體系與社區治理能力構成的有機統一體。推進社區治理體系和治理能力現代化,是同一個政治過程中相輔相成的兩個方面,其實質是使社區治理的各方面制度更加科學化和完善化,實現社區內各項公共行為和公共事務治理制度化、規范化、程序化。

二 社區治理現代化的結構性障礙

社區治理現代化是一個不斷提升的歷史進程。其中,社區治理結構和功能處于失調狀態,成為社區治理體系和治理能力現代化的重要障礙因素。

(一)二元結構社區相對立

二元結構既是我國社會的特殊現象,又是我國社會治理現實中存在的突出問題。具體到社區治理現代化進程中來看,城市社區與農村社區之間、城市社區內部之間的對立問題在當前已經非常普遍和嚴重。一是城市社區與農村社區之間的對立。源于城鄉二元結構的對立,城市社區與農村社區的建設與治理是彼此獨立和割裂的。從建設步伐來看,城市社區的建設步伐遠遠早于和快于農村社區。20世紀90年代,民政部就發起了以“文明社區”為特色的城市社區建設活動,而農村社區建設則是在2007年304個“全國農村社區建設實驗縣(區、市)”確立后才逐漸得到重視。從治理法律依據來看,城鄉社區治理主要是依據《城市居民委員會組織法》、《村民委員會組織法》等法律來實施分治的,這必然會破壞我國城鄉一體化社區的整體結構和有序發展,加劇了城市社區與農村社區之間的割裂程度[6]。從城鄉社區服務發展狀況來看,城市居民比農村居民享有更多的社區服務項目與設施,差距較為明顯的服務項目有家政、文體生活、就業等,而服務設施的主要差距體現在勞動保障服務站、健身設施、公共圖書館、文化站等。二是城市社區內部之間的對立。隨著新型城鎮化進程的加快,人口流動與遷移已經成為社會常態,本地人口與外來人口組成了城市社區居民的基本結構,從而形成了過渡型社區、新市民社區等社區新形態。所謂過渡型社區是指城中村改造中農村自然村逐步過渡到城市居民小區,其人口結構以當地失地農民和外來打工暫住人口為主。在傳統農村行政村治理文化與模式的影響下,過渡型社區居民參與社區治理的意愿缺乏,歸屬感更是嚴重缺失。所謂新市民社區是指由擁有資本與科技背景的新市民形成的社區形態,其人口結構以已經購買商品房并擁有當地戶口的外來人口為主[7]。新市民社區居民之間的人際關系冷淡,缺乏溝通與交流,相互生疏,彼此不信任,更為嚴重的是互相對立乃至敵視,這些都對和諧社區的構建形成了潛在的且嚴重的阻礙。

(二)社區自治組織與基層政府不對等

所謂社區自治組織,主要指的是居民委員會、社區成員代表大會等[8]。根據《憲法》、《城市居民委員會組織法》規定,一方面,居民委員會作為基層群眾性自治組織,承載著居民進行自我管理、教育、服務和監督的職責,在財產、財務、人事和公共事務等方面有著較大的決策處理自主權,另一方面,同時它也接受基層政府的指導,不僅要協助基層政府開展工作,還要完成基層政府委托承辦的事務[9]。隨著社區建設和管理步伐的加快,基層政府的管理重心開始下移,居民委員會實際上成為行政管理的末梢。這導致社區自治組織行政化色彩異常嚴重,呈現出職能行政化、成員公職化、工作方式機關化、運行機制行政化、權力行使集中化、社區建設政績化等特征[10]。造成社區自治組織行政化的主要原因,可以歸結為五個方面:社區自治組織的功能定位不清晰,基層政府干預過多,傳統管理體制的慣性,社區自治組織的主觀化傾向,相關的法制建設滯后[11]。在此影響下,社區自治組織與基層政府由原先的社會與國家關系轉變為下級與上級、領導與被領導關系,社區自治組織在社區治理中的凝聚力和協調力得以削弱,社區的多元共治格局也因社區治理的一元格局難以打破而難以形成。

(三)社區自治組織與社區社會組織、社區居民不協調

一方面,社區社會組織發展滯后。所謂社區社會組織,主要指的是介于社區自治組織與社區居民之間的組織,其主要成員是社區居民,活動范圍是社區之內,旨在于滿足社區居民的各種需求[12]。截至2013年底,全國共有各類社區服務機構25.2萬個,覆蓋率為36.9%;社區志愿服務組織12.8萬個[13]。總體上,目前我國社區社會組織處于發展初級階段,呈現出規模較小、治理結構松散、資金來源多元等特征,在參與社區治理方面存在著合法性不足、發展動力不足、發展能力不足等問題[14]165-168。從組織地位看,大量的社區社會組織尚未在國家機關登記注冊或備案,屬于嚴格意義上的非法組織;從生存境地看,多數社區社會組織面臨著資金短缺、基礎條件薄弱、設施條件有限以及組織成員素質偏低、活動能力有限等困境;從公信力看,由于社區社會組織對于基層政府、居民委員會的依附性強,加上組織結構、管理體制、決策程序、外部監督機制等方面的不健全,影響了社區居民及外部人員對社區社會組織的信心,從而進一步深化了社區社會組織的信任危機[15]。另一方面,社區居民參與社區治理意愿和能力不足。在長期以來的行政型治理模式下,基層政府以及社區自治組織幾乎承擔了全部的社區公共事務,導致作為社區治理主體之一的社區居民普遍存在無權感[16]。社區居民參與社區治理意識低下,積極性、自覺性和主動性相對薄弱,長此以往,社區居民參與社區治理的能力也呈現出嚴重不足的問題[]。

三 社區治理體系現代化的內源式轉向

我國社區治理體系現代化要實現四個方面的有機整合,分別是社區治理理念現代化、社區治理主體協作化、社區治理方式科學化和社區治理制度再造化。

(一)社區治理理念現代化

社區治理理念現代化指的是徹底轉變傳統的社區管理觀念,以治理理念為指導,樹立起協商民主治理、依法治理和統籌治理等現代精神。一是協商民主治理。作為參與式民主的重要形態,協商民主對于社區治理理念現代化具有重要價值,有利于積極鍛造社區共識、培育適應社區治理的文化土壤、夯實公共參與的社區基礎[18]。協商民主治理的基本要求是以民為本、服務于民,盡力滿足多數社區居民的真實需求;要鼓勵社區自治組織和社區社會組織、社區居民等參與對社區公共事務的合作性管理;要為實現社區自治創造條件,逐步實現治理權的下移以追求治理的實效性。二是依法治理。中共十八屆四中全會以依法治國為主題,在其《決定》中提出要全面推進依法治國。這意味著社區治理現代化必然要實現法治化,將依法治理作為其重要衡量標準之一,基本要求是完善并嚴格遵循社區的關系調整、利益表達等方面的法定依據、職權和程序。具體地說,立法機關應根據社會的發展變化進行相關法律的立、改、廢,使相關立法能夠適應社區治理需求,從而解決部分社區治理的合法性難題;制定一部社區治理的綜合性立法并進行相應配套立法,不斷提高社區治理立法的體系性和完備性[19]。三是統籌治理。首先要協調好城鄉社區之間的關系,本著城鄉社區一體化建設的目標,逐步縮小城鄉社區之間的發展差距;其次要協調好社區自治組織與基層政府之間,社區自治組織、社區社會組織與社區居民之間的關系,在理順這些關系的基礎上創新社區治理機制。

(二)社區治理主體協作化

在現代社區中,復雜多變的社區公共事務及其相關問題的有效解決,需要基層政府、社區自治組織、社區社會組織、社區居民等社區治理主體進行通力協作。一是要推動社區自治組織與基層政府之間的協作。這就要求通過完善社區自治相關法律體系并增強法律法規的可操作性等方式,清晰界定社區自治各主體與基層政府的職能,明確社區自治組織與基層政府之間的指導與協助關系;通過大幅度增加對社區自治組織的財政支出以及鼓勵社會資助社區建設和治理等方式,逐漸削弱社區自治組織對基層政府的依賴[20]。二是要大力培育社區社會組織。這就要求通過規范性文件確立社區社會組織的主體地位,同時積極引導社區社會組織之間建立起互律機制,還要結合實情建立起社區社會組織的自主性參與社區治理機制以及監督機制等。三是要激發公民意識和身份認同,構建起社區公共意識。其基本標準是社區居民對社區具有認同感、歸屬感、責任感和伙伴意識,具有參與社區公共事務治理的行為;其高標準是具有志愿精神和樂于助人的美德并積極參與志愿者行動[21]。要拓寬社區居民參與社區治理的途徑,逐步推進直接選舉和競爭性選舉,構建起社區居民參與社區治理的制度化機制[22]167。

(三)社區治理方式科學化

社區治理方式科學化的主要目的在于實現高效的社區治理,具體體現在三個方面。一是要建立起科學合理可行的城鄉社區規劃平臺。這就要求從宏觀戰略上明確城鄉社區治理的基本理念、目標及其實現路徑。二是要建立起科學的社區決策體系。這就要求構建信息支持系統、咨詢系統、公眾參與系統、決策監督和糾錯系統等現代決策支持體系。不僅如此,還要通過現代治理理論、技術和方法的應用,實現社區組織設計、機制優化、人員培訓等管理效率最優。三是要借助于最新的電子政務、大數據搜集和運用等信息網絡技術,進一步豐富和完善社區治理體系現代化的內涵、技術和方法手段。以基于LBS(Location-Based Service)的位置服務為例,它通過手機提供的位置信息來為社會公眾提供相應服務,如能將其嫁接到社區治理模式中,可將以往通過街道行政中心辦理的各項業務實施電子化、本地化。這樣一來,社區居民既能隨時接收基層政府提供的各類信息與服務,又能通過參與互動的方式表達自己的訴求與意見等[23]。

(四)社區治理制度再造化

社區治理體系現代化有賴于制度再造的積淀和持續激勵,并以制度化的方式持續發揮著自己的作用。一是要制衡基層政府的公共權力,使其適度退出社區治理,給出社會權力更多的成長和發展空間[24]。這樣對于有效有限發揮基層政府的權力功能、更大發揮各類社區治理主體的作用,以實現對社區公共事務及其相關問題的有效治理,是極為有利的;對于將權力關進制度的籠子里,以強化權力的制約,也有所裨益。要增強社區各類組織以及社區居民的個人權力,使其在自尊、自我效能、知識與技能、政治意識、社會參與、政治參與、政治權力和責任、資源等基本要素方面實現充權[16]。二是要科學分解和界定各類社區治理主體的角色及其職能。如政府在社區治理中應擔當起社區建設的指導者、社區公共服務的供給者、社區公民社會的培育者以及社區自治組織的監督者等角色,承載著制定社區治理相關法律法規及政策、提供社區必需公共產品與服務、培育社區各類組織及居民社區意識、監督社區自治組織等的職能[25]。三是要完善社區治理政策體系,建立起社區政策的公共需求調查機制、信息公開與溝通機制、績效評估機制等。四是要優化社區基本公共服務體系,盡快落實“基本公共服務國家標準”,并建立起質量控制與績效評估體系。五是要創新社區網格化治理機制,使其成為多功能、立體化、聯動式的社區綜合服務載體[26],并實現社區治理原有的相關管理機構、工作人員、信息及流程的有效整合,最終提升社區治理綜合績效。

四 社區治理能力現代化的內源式構成

我國社區治理能力現代化應以社區治理的相關制度能力建設及其績效全面提升為核心目標,并以決策能力、執行能力、保障能力和統籌能力等四種能力建設為重點內容。

第一,決策能力主要包括社區治理的科學決策能力和制定社區治理政策能力,兩者都是對社區治理決策主體的高標準要求。一方面,作為社區治理決策主體,不僅要有著較為扎實的決策理論知識,還要具備相對豐富的決策實戰經驗,同時要有熟練的決策支持系統操作技能,以提高社區治理決策的整體質量。另一方面,社區治理政策制定能力的基本要求是公平公正,這就意味著鼓勵公眾參與到現代社區治理政策制定的全過程中來,提高現代社區治理政策制定過程的參與度、透明度和開放性。為了增強對現代社區治理政策制定過程的監督力度和效果,可仿效西方國家的公眾民意測評制度,每逢重大的涉及公民切身利益的社區治理政策即將出臺,都要調查公眾對于政策的意向,并為他們搭建公開討論、辯證的機會和平臺。

第二,執行能力是現代社區治理政策能否真正被執行以及執行效果究竟如何的評價準則,是現代社區治理政策執行者對于政策進行貫徹實施的意愿和強度。在通常情況下,可用執行差距來衡量執行能力,就是社區治理政策執行所取得的實際結果與原先期望結果之間的差距,執行失效和執行不足是執行能力低下的兩種常見情況。因此,提升社區治理政策的執行能力,要盡力解決“上有政策、下有對策”、土政策、潛規則等現象以及各種“運動式執法”所帶來的執行能力低下問題。這就要求樹立起社區治理政策執行者的制度意識和規則意識,增強現代社區治理政策執行者的職業素質和學習能力。除此之外,還要對政策執行結果及其績效建立起科學合理的獎懲機制,從而用以良好地指導政策執行。

第三,保障能力的最重要目標是維系社區的穩定和有序發展。主要包括三個方面內容:一是社區政策、制度和法律的保障能力,旨在保障社區居民的基本權利,并負起協調不同的社區群體之間的利益關系,以促進整個社區的安全和有效運行。因此,不僅要建立健全與社區治理相關的政策、制度和法律,還要有能力監督和保障社區治理政策、制度和法律的有效實施。二是社區居民權益的保障能力。這要求建立社區居民權利實現的程序保障制度,暢通公民的維權渠道,并健全權利救濟機制,同時還要提升社區居民的合法維權能力,將社區居民原先的無序化維權方式轉變為合法化維權方式。三是政府維護社區穩定秩序的保障能力。要求政府以更加積極主動的姿態,更多地通過公共政策和法律等柔性方式去調解社區中的各類矛盾和沖突,尤其是通過社會救助等方式去滿足弱勢群體的基本公共需求。

第四,統籌能力主要指的是全面駕馭改革與發展的能力以及協調利益沖突以達成社會共識的能力[27],以協調能力和整合能力為其基本形式。在利益日趨多元化的我國,基于不同利益追求,不同群體之間的矛盾和沖突日益增多,這就要求作為社會細胞的社區要有能力來協調不同的矛盾和沖突,通過構建統一的對話平臺來表達其需求、利益和要求。與此同時,還要通過政策補償等方式,來彌補不同社區群體之間的利益失衡。根據當前中國社區治理現代化的困境來看,最需要提升的是統籌城鄉社區發展和治理的能力以及統籌不同社區治理主體關系的能力,在城鄉社區之間、基層政府與社區自治組織之間、社區社會組織與社區自治組織之間、社區居民與社區自治組織之間形成廣泛共識和積極協作,以共同推動社區治理能力的有效提升以及社區治理現代化的早日實現。

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The Structural Barriers of Modernization of Community Governance and Their Endogenous Crack

SHEN Li-juan,CHEN Yue
(School of Political Science and Public Administration,Southwest University,Chongqing 400715,China)

As an important part of modernization of national governance,the key to the modernization of community governance lies in the harmonization and balance of various interest, namely,the structural problems in community governance.The realistic dual structure of community,the non-equivalence between community autonomous organization and basic-level government,the discordance among community autonomous organization,community social organization and community residents are the main barriers to the modernization of community governance.With whole management as the principle,the modernization of community governance in China should integrate the modernization of idea,the coordination of subjects,scientific mode and system innovation,take the construction ability of related system of community governance and the promotion of its performance as the core of modernization of community governance,and take the construction of decision-making ability,execution ability,guarantee ability and overall planning ability as the highlights.

modernization of community governance;community governance system;community governance ability;structural barriers;endogenous crack

C912.8

A

1000-5315(2016)03-0118-06

[責任編輯:鐘秋波]

2016-01-13

國家社會科學基金青年項目“西部縣級政府社會治理能力建設研究”(15CSH020);中國博士后科學基金面上資助項目“經濟新常態、縣級政府治理能力與基層社會質量研究”(2015M582507);重慶市社會科學規劃青年項目“新型城鎮化導向下重慶地方政府社會治理能力研究”(2014QNZZ08);重慶市博士后科研項目特別資助“‘治理新常態’下重慶地方政府治理能力建設與基層社會質量改進研究”(Xm2015111)。

申麗娟(1986—),女,河南鄭州人,土地資源管理博士,西南大學政治與公共管理學院講師,主要從事社區治理與政策研究;陳躍(1959—),男,四川自貢人,西南大學政治與公共管理學院教授、博士生導師,主要從事公共治理研究。