晉中市農(nóng)村集體“三資”管理探析

□高瑞芬

（山西省晉中市農(nóng)委農(nóng)經(jīng)中心山西晉中030600）

晉中市農(nóng)村集體“三資”管理探析

□高瑞芬

（山西省晉中市農(nóng)委農(nóng)經(jīng)中心山西晉中030600）

農(nóng)村集體“三資”管理是農(nóng)村工作的重點和難點，也是農(nóng)民群眾關(guān)注的焦點和熱點，夯實財務(wù)管理基礎(chǔ)，改革管理手段，規(guī)范農(nóng)村集體“三資”管理意義重大。本文以晉中市的農(nóng)村集體“三資”現(xiàn)狀及管理實踐為調(diào)查對象，闡述了農(nóng)村集體“三資”管理中存在的問題及成因，并有針對性地提出了強化農(nóng)村集體“三資”管理的對策建議。

農(nóng)村集體野三資冶管理現(xiàn)狀及實踐；存在問題及成因；對策建議

農(nóng)村集體“三資”管理是農(nóng)民群眾關(guān)注的焦點和熱點，也是影響農(nóng)村發(fā)展和穩(wěn)定的重要因素。多年來，晉中市在深化農(nóng)村集體“三資’管理規(guī)范化建設(shè)過程中，不斷夯實財務(wù)管理基礎(chǔ)、致力于創(chuàng)新管理模式，改革管理手段、健全規(guī)范程序，完善管理制度，強化各層次監(jiān)督，全面推進代理服務(wù)中心的規(guī)范化建設(shè)，不斷提升農(nóng)村集體“三資”管理水平，在農(nóng)村集體“三資”管理方面，主要做了以下實踐研究和探索：

1 農(nóng)村集體“三資”管理運行情況及實踐效果

1.1 創(chuàng)新管理模式，規(guī)范委托代理

晉中市轄11個縣（區(qū)、市）和1個國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，118個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2 750個行政村，耕地面積38.8萬hm2，農(nóng)業(yè)人口235萬。晉中市的農(nóng)村集體“三資”管理，一開始采取的是“五統(tǒng)一集中辦公、村賬鄉(xiāng)管”的財務(wù)管理模式，經(jīng)過實踐逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w資金、賬務(wù)“雙代理”的辦法，2006年開始推行農(nóng)村財務(wù)“電算化”管理，使用農(nóng)友會計軟件記賬，全面實行了農(nóng)村集體“三資”委托代理。目前，2 750個行政村已全部實行了委托代理，118個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、區(qū)）全部依托農(nóng)經(jīng)站，組建了“農(nóng)村集體三資委托代理服務(wù)中心”。

左權(quán)縣農(nóng)村“三資”管理，在總結(jié)、完善、提升“集中辦公、村賬鄉(xiāng)管”電算化管理和村級資金、賬務(wù)“雙代理”管理模式的基礎(chǔ)上，依托現(xiàn)代通訊和網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動的農(nóng)村管理信息平臺，推行涉農(nóng)黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)辦公自動化、決策程序化、管理民主化和公開經(jīng)常化，構(gòu)建農(nóng)村“三資監(jiān)管”新模式。投資200萬元為全縣10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、204個行政村和3個經(jīng)聯(lián)社建立起網(wǎng)絡(luò)管理站、點，介入移動專線光纜，購置硬件設(shè)備，推動縣農(nóng)村“三資”管理步入信息化的高速路。經(jīng)過幾年實踐，取得了“三完善、八加強”的工作實效。“三完善”：一是完善三級聯(lián)管財務(wù)核算系統(tǒng)，二是完善規(guī)范報賬流程，三是完善“三資”管理長效機制。“八加強”：一是加強財務(wù)支出預(yù)算控制功能，二是加強專項資金監(jiān)管功能，三是加強現(xiàn)金、銀行存款實時監(jiān)控功能，四是加強農(nóng)村經(jīng)濟合同履行監(jiān)管功能，五是加強資源管理功能，六是加強“三資”公開查詢功能，七是加強財務(wù)審批辦結(jié)功能，八是加強審計監(jiān)督功能。

壽陽縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站會計委托代理實行“三賬一簿兩戶，五簽一審三會”的管理辦法，“三賬”：資金日記賬、資產(chǎn)登記賬、資源信息賬。“一簿”：村組理財會議記錄簿，“兩戶”：村民委員會開設(shè)兩個存款賬戶，從根本上嚴(yán)格規(guī)范了兩類資金的管理，一個是基本戶，一個是代理戶。“五簽”：經(jīng)辦人簽字，報賬員簽字，“村民理財小組組長簽字，村委主任簽字“準(zhǔn)支”，村支書簽字“同意列支”，真正體現(xiàn)了程序到位，規(guī)范化管理。“一審”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理中心報賬前先審核農(nóng)經(jīng)站長簽章”。“三會”：“三會”是民主理財?shù)幕A(chǔ)。“兩委會”即黨支部會議和村委會議；“兩議會”即黨員代表會和村民代表會；村民大會或村代表大會。鄉(xiāng)村兩級建立了用制度管人、管事、管權(quán)的運行機制，壽陽縣2014年被評為全國農(nóng)村集體“三資”管理示范縣。

和順縣縣通過近兩年來的探索和研討，在橫嶺鎮(zhèn)、牛川鄉(xiāng)36個村推行農(nóng)村委派會計試點工作，建立了以委派會計統(tǒng)一任免、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一考核、統(tǒng)一獎懲、統(tǒng)一記賬、統(tǒng)一報表“六統(tǒng)一”為主的農(nóng)村會計管理新體制。村集體“三資”管理，嚴(yán)把兩個關(guān)口：收入關(guān)口和支出關(guān)口，村集體各項收入全部收入賬內(nèi)核算管理，不符合財務(wù)管理制度的不批準(zhǔn)開支。注重三個規(guī)范：村級重大事項民主決策規(guī)范、村級大額資金管理規(guī)范、村級財務(wù)公開和民主管理規(guī)范；完善四項機制：一是完善“農(nóng)村會計委托代理機制”。二是健全和完善了崗位職責(zé)、資本積累、民主決策、集體建設(shè)用地收益專項管理、村級用工管理、重大事項報告、債權(quán)債務(wù)管理、資產(chǎn)資源臺賬等25余項農(nóng)村“三資”管理制度。三是農(nóng)村“三資”管理制度流程化。四是建立完善農(nóng)村集體“資產(chǎn)、資源”處置招投標(biāo)和公開競價制度。和順縣的村集體“三資”管理，從體制和機制上創(chuàng)新了農(nóng)村“三資”管理措施和辦法，在實踐中取得了一定成效。

1.2 健全相關(guān)制度，提升“三資”管理水平

隨著農(nóng)村改革不斷深入，農(nóng)村財務(wù)管理不再是簡單的財務(wù)管理，而是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的“三資”即資金、資產(chǎn)和資源的管理、經(jīng)營和監(jiān)督。為解決村集體資產(chǎn)、資源存在的產(chǎn)權(quán)不清晰，長期閑置浪費，流失嚴(yán)重，被挪用占用的問題，晉中市在全省率先開展農(nóng)村集體“資金、資產(chǎn)、資源代理工作，嚴(yán)格按照“三資”所有權(quán)不變、使用權(quán)不變、審批權(quán)不變、獨立核算主體不變、債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變、民主理財監(jiān)督機制不變的原則進行管理，全面提升了農(nóng)村財務(wù)管理水平。針對代理工作中出現(xiàn)的問題，制定出臺了《晉中市涉農(nóng)項目專項資金管理監(jiān)督實施辦法》、《晉中市村干部任期和離任經(jīng)濟責(zé)任審計辦法》、《晉中市村級自有資金收支審批制度》、《晉中市農(nóng)村集體建設(shè)項目招投標(biāo)和資產(chǎn)資源處置公開競價制度》、《晉中市農(nóng)村土地補償費專項審計制度》等五項制度。

1.3 探索產(chǎn)權(quán)改革，集體資產(chǎn)保值增值

積極穩(wěn)妥地推進了產(chǎn)權(quán)制度改革，通過深化村級集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革，進一步建立健全了產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、運行規(guī)范、管理民主的新型集體經(jīng)濟組織運行機制，通過“股東會、董事會、監(jiān)事會”的管理和監(jiān)督作用，提高集體資產(chǎn)的經(jīng)營效益，實現(xiàn)集體資產(chǎn)經(jīng)營管理機制的成功轉(zhuǎn)換。昔陽縣西大街村推進了“撤村轉(zhuǎn)居”及集體資產(chǎn)制度改革試點工作，“撤村轉(zhuǎn)居”及產(chǎn)權(quán)制度改革體現(xiàn)了三個轉(zhuǎn)變：一是農(nóng)戶變?yōu)榉寝r(nóng)戶，身份發(fā)生了變化；二是資產(chǎn)變?yōu)楣煞荩厘X變成了活錢；三是村委變?yōu)榫游献鹘?jīng)濟組織變?yōu)楣尽Ｍㄟ^產(chǎn)權(quán)制度的改革，盤活了集體資源資產(chǎn)，促進了資產(chǎn)的保值增值。昔陽縣西大街村，在我市產(chǎn)權(quán)制度改革的進程中，邁出了第一步，為以后此項工作在我市的全面開展，奠定了重要的基礎(chǔ)。

2 農(nóng)村集體“三資”管理中存在問題

2.1 財務(wù)管理不夠規(guī)范

表現(xiàn)在：村級非生產(chǎn)性開支過大，這在一些城郊及經(jīng)濟條件好的村表現(xiàn)突出，特別是文藝活動、招待費和干部外出租車等費用開支較大；部分村開支無正式發(fā)票，有的雖有正式發(fā)票，卻沒有加蓋公章；有的專項資金不能專項使用；有的違規(guī)出借集體資金；有的承包費不能按時收回，有的機動地發(fā)包沒有書面合同，導(dǎo)致承包期限、金額不清、責(zé)任不明確；個別村大型支出及工程建設(shè)招投標(biāo)手續(xù)不健全等。

2.2 制度落實不夠到位

表現(xiàn)為：坐收坐支、白條入賬、賬外賬、私設(shè)小金庫、大額付現(xiàn)、報刊超限等，最近一次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有一些村存在收入不入賬，集體資金賬外循環(huán)的問題。比如新農(nóng)村房地產(chǎn)開發(fā)幾百萬元資金，自行建賬，賬外循環(huán)不入賬，造成集體資產(chǎn)流失監(jiān)管難，同時也給農(nóng)村穩(wěn)定安全帶來隱患。

2.3 財務(wù)監(jiān)督不夠有力

有些村務(wù)監(jiān)督委員會的人員經(jīng)常外出務(wù)工，難以履職，村集體開會人員不達標(biāo)，決議形不成；有些監(jiān)督委員會成員當(dāng)好好先生，看別人眼色說話辦事，監(jiān)督走過場，民主理財形同虛設(shè)；有些監(jiān)督委員會成員利用職權(quán)吃、拿、卡、要，要權(quán)利、要待遇，否則不簽字、不理財，影響到村級經(jīng)濟的正常運轉(zhuǎn)。有的村沒有定期將財務(wù)公示、公開，有的村雖然定期將財務(wù)收支情況公開，但是公開的內(nèi)容不具體，比較空洞，群眾好比霧里看花，既看不懂，也無法了解資金的用途和去向，更無法實施監(jiān)督。

2.4 農(nóng)村審計舉步維艱

表現(xiàn)在：農(nóng)村集體審計工作涉及面廣，任務(wù)繁重，審計工作協(xié)調(diào)難，調(diào)查難，缺乏權(quán)威性，而且工作條件不適應(yīng)，各級農(nóng)經(jīng)部門沒有審計事業(yè)經(jīng)費，辦公條件差，已經(jīng)影響了農(nóng)村審計工作的正常開展。

3 造成農(nóng)村集體“三資”管理不善的深層次原因

3.1 “三資”管理基礎(chǔ)工作薄弱

農(nóng)村集體“三資”管理基礎(chǔ)工作薄弱，主要表現(xiàn)在：一些地方對集體“三資”家底不清，對資金、資產(chǎn)的登記還好些，而對土地、四荒等的管理不善，有的沒有臺賬登記，更沒有合法有效的產(chǎn)權(quán)證明，在一些落后地區(qū)，對荒山、荒沙和機動地承包租賃沒有檔案保管。

3.2 村級組織監(jiān)管職能弱化

農(nóng)村集體“三資”委托代理制度的實行，一方面加強了對村級集體“三資”的管理，同時也違背村民自治管理的原則，使村級組織監(jiān)管職能進一步弱化。

3.3 委托代理機構(gòu)不適應(yīng)

現(xiàn)行的委托代理中心會計人員全是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站人員兼職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站和委托代理中心一套人馬，兩塊牌子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托代理會計人員既代理村級記賬，又審計自己做的賬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員充當(dāng)了“既是裁判員，又是運動員”的角色；同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員大多數(shù)還兼職鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他職務(wù)，委托代理工作時間和工作精力得不到保證，影響委托代理工作的正常運行，影響農(nóng)村集體經(jīng)濟組織正常經(jīng)濟活動的開展。

4 強化農(nóng)村集體“三資”管理對策建議

4.1 落實農(nóng)村集體“三資”管理各項制度

一是落實農(nóng)村集體財務(wù)管理制度。建立健全資金、負(fù)債、集體收益、財會人員等各項管理制度。確保集體收入納入賬務(wù)處理，遏制集體資金賬外循環(huán)和“小金庫”問題發(fā)生。二是落實農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度。建立健全產(chǎn)品物資、固定資產(chǎn)，集體債權(quán)等集體資產(chǎn)管理責(zé)任制度。建立資產(chǎn)臺賬，掌握集體資產(chǎn)家底。三是落實農(nóng)村集體資源管理制度。建立健全集體資源登記制度，集體資源承包制度，承包合同管理制度，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理制度，以及土地承包經(jīng)營權(quán)證申領(lǐng)發(fā)放、合同檔案等綜合管理制度。

4.2 改革完善農(nóng)村會計委托代理服務(wù)

認(rèn)真貫徹落實《關(guān)于進一步加強農(nóng)村集體“三資”管理規(guī)范化建設(shè)的意見》（晉辦發(fā)[2016]39號文件精神，按照《村民委員會組織法》的有關(guān)要求，在確保村級集體資金所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)督權(quán)“五權(quán)”不變的前提下，按照民主自愿、因地制宜的原則，在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展政府購買代理記賬服務(wù)機制的創(chuàng)新試點。不具備條件的可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村綜合便民服務(wù)中心加掛農(nóng)村會計委托代理服務(wù)中心牌子，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)事項和會計核算實行全代理。會計委托代理服務(wù)中心設(shè)總會計一人、代理會計若干人，實行嚴(yán)格的總會計、總出納、審核崗位分離，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)營管理工作人員不再承擔(dān)農(nóng)村會計委托代理服務(wù)中心的工作。代理會計采取定崗不定編的辦法向社會公開聘用，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)聘用三個以上的代理會計人員，聘用人員補助標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村主要干部補助額度，所需資金通過增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付方式解決。聘用人員應(yīng)當(dāng)按照《從業(yè)資格管理辦法》的要求，取得會計從業(yè)資格證書后持證上崗；要嚴(yán)格執(zhí)行《村集體經(jīng)濟組織會計制度》和《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》，全面、準(zhǔn)確、及時核算農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財務(wù)收支、結(jié)算、分配和資產(chǎn)、資源登記等會計事項。實行電算化管理，與農(nóng)村集體“三資”管理信息化平臺對接。

4.3 加強對農(nóng)村集體“三資”管理工作的監(jiān)督

一是注重民主監(jiān)督。凡是農(nóng)村集體“三資”管理重大事項應(yīng)當(dāng)實行“四議兩公開”，通過村民會議或村民代表會議的表決，同時要規(guī)范村務(wù)監(jiān)督委員會、民主理財小組的產(chǎn)生、運行，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用和監(jiān)督作用。二是嚴(yán)格會計監(jiān)督。村組會計和會計委托代理服務(wù)中心會計人員要依法履行會計核算、監(jiān)督職責(zé)，嚴(yán)格審核有關(guān)憑證，規(guī)范開展業(yè)務(wù)處理，以保證會計資料的真實、準(zhǔn)確、完整、合法。三是強化審計監(jiān)督。縣、鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)部門要對村集體經(jīng)濟組織資金運轉(zhuǎn)、資產(chǎn)運營及土地等資源開展年度審計，對即將換屆的村兩委及其相關(guān)人員進行離任審計，對支農(nóng)惠農(nóng)資金、新農(nóng)村建設(shè)項目資金、轉(zhuǎn)移支付資金以及扶貧資金進行專項審計。四是嚴(yán)格責(zé)任追究。認(rèn)真執(zhí)行《晉中市農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源監(jiān)督管理工作責(zé)任追究辦法（試行）》（市農(nóng)廉發(fā)[2010]7號）規(guī)定，對不認(rèn)真落實制度以及侵占、挪用、私分、揮霍、隨意處置集體資金資產(chǎn)資源的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)責(zé)任人的黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任;構(gòu)成犯罪的，依法移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任。

1004-7026（2016）15-0036-03

F302.6

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.15.028