城鄉居民社會保險一體化經辦管理研究
——以西安市為例

□劉妍　呂雅琴　劉琦

（西安市行政學院　陜西　西安　710054）

城鄉居民社會保險一體化經辦管理研究
——以西安市為例

□劉妍呂雅琴劉琦

（西安市行政學院陜西西安710054）

文章從西安市城鄉居民社會保險經辦管理現狀入手，分析了目前西安城鄉居民社會保險經辦機構存在的問題，并針對這些問題提出了改革建議：對城鄉居民養老保險、城鎮居民醫療保險和新農合經辦資源進行整合，探索建立以城鄉居民社會群體為基礎的社會保險一體化經辦管理服務體系。

西安市；城鄉居民；社會保險一體化經辦管理

本文DOI：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.04.003

黨的十八大報告指出，健全社會保障經辦管理體制，建立更加便民快捷的服務體系。整合社會保險經辦資源，實行多險種由一個機構統一經辦，是建設服務型政府，合理配置公共資源的必然要求，也是推進城鄉一體化社會保障管理服務體系建設的不二選擇。從文獻梳理中可知，國內一些學者在理論層面和制度框架內對社會保險經辦管理服務體系建設作了探討。楊燕綏教授（2007）撰文指出，我國目前社保經辦機構面臨的最大問題是：“小馬拉大車和五險分離”，社保經辦管理存在“五龍治水”和“信息孤島”等諸多問題，導致了便攜性差；張晨寒（2012）、陳宗利（2006）、連寅（2011）等人在分析了不同管理體制下社保經辦機構的成本、績效差異后發現，“五險分立”和分散的管理體制是目前社會保險經辦機構能力低下的重要原因。本文試圖以西安市為例，在分析社會保障制度建立的過程中，發現各類社會保險制度建立都是以社會群體為基礎的。城鄉居民是不同于企業和機關事業的社會群體，有關這一群體社會保險經辦管理服務體系的建立，也可以考慮實行以社會群體為基礎的經辦管理服務模式。對西安市對城鄉居民養老保險、城鎮居民醫療保險和新農合經辦資源進行整合，探索建立以城鄉居民社會群體為基礎的社會保險一體化經辦管理服務體系。

1　西安市城鄉居民社會保險經辦管理現狀

西安市城鄉居民分布在13個區縣、7個開發區的181個鄉鎮和街辦、859個社區、2 880個行政村，社會保險經辦管理服務工作的特點是點多、量大、線長、面廣。在現有體制下，分別有市、區縣、鄉街和社區四級養老保險經辦機構及協管員、三級城鎮居民醫保經辦機構和協管員、三級新農合經辦機構及協管員都在為同一個群體提供兩個險種的經辦管理服務。

1.1城鄉居民兩個險種參保情況

1.1.1城鄉居民養老保險。截止2015底，西安市應參保城鄉居民255.67萬人，已參保255.29萬人（其中城鎮居民20.18萬人、農村居民235.11萬人），總體參保率為99.85%。西安市66.26萬60歲以上居民全部按月足額領取養老金。發放率保持在100%。參保人數小于并涵蓋部份參加城鄉居民醫療保險人群。

1.1.2城鄉居民醫療保險。據了解，西安市城鎮居民醫保參保人數為135萬人（含16歲以下少年兒童40.54萬人），繳費人數97萬人；大學生醫保參保人數74萬人；新農合參合人數402.88萬人（含16歲以下少年兒童），參加醫療保險的城鄉居民及大學生總數為611.88萬人，參保人數大于并涵蓋全部參加城鄉居民養老保險人群。

1.2兩個險種經辦機構現狀

1.2.1養老保險經辦機構。西安市養老保險經辦機構編制216人，現有在編人員177人、聘用人員70人，總計247人。專兼職工作人員與服務對象的比例為1：10351。1.2.2新農合經辦機構。西安市新農合經辦機構編制280人，專兼職工作人員與服務對象的比例為1：14388。1.2.3城鎮居民醫保經辦機構。西安市城鎮居民醫保經辦機構56人。專兼職工作人員與服務對象的比例為1：17321。

2　西安市城鄉居民社會保險經辦管理存在的問題

現有體制下經辦管理服務方面存在的直觀現象是，一個群體、兩個險種、三套機構、四級經辦。具體問題表現在：

2.1社保信息難共享

居民醫療保險和居民養老保險因群體相同，存在大量相同信息，可是由于體制不順，把同一人群的社會保險業務劃分為兩塊，客觀上造成參保基數出入較大，參保數據分別由三套經辦機構分別進行管理，養老保險全省聯網、城鎮居民醫保全市聯網、新農合僅在區縣使用局域網，三套信息管理系統各自獨立運行，參保信息無法共享、數據無法比對，重復參保重復補貼問題無法避免，不利于資源的共享也不利于執行上級政策。

2.2經辦資源浪費大

現有經辦管理機構職能類似、機構重疊、成本較高。目前，衛生、人社兩個系統所屬的三套經辦機構都在辦理一家一戶或一個人的事情，市和區縣經辦機構內部都設立綜合、財務、業務、稽核等部門，三套機構在鄉鎮街辦、社區和村都有各自的經辦隊伍，辦公經費、辦公場地、人員工資、設施設備都由各級財政負擔，經辦資源浪費顯而易見。

2.3參保對象不方便

由于經辦管理服務職能分屬不同體系，同一個參保對象參保，要向兩個經辦機構反復填寫和報送申請資料，接受兩個經辦機構的重復稽核檢查，辦公場地不在同一場所，繳費不在同一時間，開戶不在同一銀行等等，客觀上造成一家一戶的事情需要在不同地方、在不同時間去辦理，既增加了經辦機構行政運行成本，也給廣大居民辦理業務帶來不便。

2.4經辦能力不足

由于經辦管理服務資源分散，編制有限，增加編制難度大，各經辦系統都聘用了一些臨時工作人員，盡管如此，各系統專兼職工作人員與服務對象的比例都遠遠低于1：5 000的合理標準。各系統的經辦管理服務能力都不能適應精細化、標準化經辦管理服務的要求。

3　實行城鄉居民社會保險一體化經辦管理的原因

3.1有利于提高管理水平

居民養老保險和醫療保險參保人員信息相同，居民養老人群是居民醫療人群的一部分，建立好居民醫療人員基本信息，就健全了養老人員信息。對現有經辦資源進行適當整合，在不增加編制的情況下，可以使經辦隊伍規模擴大，在基金征繳、業務管理、待遇兌付等業務可以“一條龍”服務，而且，從經辦機構上更加明確，居民的養老、醫療保險服務經辦機構就只有一個，從而能夠有效改變當前三個經辦系統總體服務能力不足的現狀。

3.2有利于服務廣大群眾

按工作流程，參保群眾及村和社區經辦人員需要經常到經辦機構去辦理參保申請、保費繳納、變更登記、轉移接續、停保續保、退保年審等手續，實行一體化經辦管理后，群眾只需要進一個門、找一個人、跑一次路、辦兩件事，既方便又快捷。

3.3有利于經辦業務的開展

“工欲善事，必先利其器”，信息化是社保經辦機構的有效武器之一，實行一體化經辦管理，必須使用統一的信息管理系統。西安市城鄉居民社會養老保險從起步就按照人社部“數據向上集中，服務向下延伸”的要求，使用全省統一的信息管理系統，其優勢是，可以即時在全省乃至全國范圍內比對參保數據，也可以實現城鄉居民兩個險種之間的數據比對，使經辦機構能夠同步掌握城鄉居民兩個險種的參保繳費情況、待遇享受情況，發生人員流動或死亡后，可以同步轉移接續或終止注銷兩個保險關系。這樣就能夠從技術層面避免產生重復參保和重復補貼。

3.4有利于實現保險全覆蓋

居民養老保險和醫療保險保費征繳是實現居民社會保險全覆蓋的關鍵。由于城鎮居民醫保、新農合與養老保險都是采取個人繳費加政府補助的籌集資金模式，在一體化經辦管理條件下，預算管理會更加方便、精確。另外，城鄉居民養老醫療兩個險種的參保率存在較大差異，醫保參保率始終高于養老保險參保率，主要原因是，醫保可以即時繳費、即時享受，群眾參保積極性較高，養老保險是現在繳費、未來享受，中青年居民參加養老保險的保積極性相對較低。在基層經辦管理服務體系尚不健全的情況下，各級養老保險經辦機構很難準確掌握應參保人員信息。

3.5有利于加強基金安全管理

目前，西安市享受城鄉居民養老保險待遇人數為66.26萬人，其中農村居民60萬人，占到90%，西安市每月發放養老金9 570多萬元。據統計，西安市城鄉居民每年新增享受養老保險待遇人數在8 000多人，享受待遇人群死亡率大約4%～5%，預計每年死亡人數大約2萬人左右，都需要及時停保。西安市有2 880個行政村，加之多數農村地區實行土葬，經常發生死亡信息報送滯后或未報，極易造成養老保險基金流失。由于養老保險經辦機構稽核追繳手段少、難度大、成本高，基金安全管理時刻都面臨風險。鑒于絕大多人員都有臨終前住院治療的經歷，所以，實行一體化經辦管理，使經辦機構能夠在審核住院醫療費用報銷時及時掌握關鍵信息、及時停保注銷，對個別因遲報漏報造成多發養老金的，經辦機構可以在審核報銷住院醫療費用時，從報銷費用或個人賬戶余額中予以抵扣，使養老保險基金安全管理增加一項有效控制手段和可靠防線，同時可大大降低年檢稽核管理成本。

3.6有利于社保卡的推廣使用

西安市目前在社保卡使用環節面臨的主要問題是，城鄉居民兩個險種的參保數據加載、核對需要在兩個信息系統進行，按現有規定，社保卡丟失后群眾需要同時告知兩個經辦機構等等。實行一體化經辦管理服務，在社保卡數據提取、核對、修改、制卡、發卡、補卡等所有環節都可在同一經辦體系內完成，這樣可以大大提高工作效率，有利于加快社保卡的推廣使用進度，也便于加強社保卡后續管理服務工作。

4　一體化經辦管理的內容與體系

實施城鄉居民社會保險一體化經辦管理的具體內容和內部管理體系主要包括五個方面。

4.1信息管理一體化

信息化建設是做好經辦管理服務工作的技術基礎。西安市城鄉居民養老保險從起步就使用全省統一的信息系統，該系統已經具備包括養老保險、醫療保險在內的所有險種業務經辦、基金核算、異地核查、即時統計、綜合分析、信息查詢等功能，而且可以根據各地市經辦機構需要搭建網上工作平臺，可以實現在全省及全國范圍的數據比對、數據傳輸、異地結算、異地轉移接續等功能，完全適應城鄉居民特別是農村居民流動性強的需要。目前西安市城鄉居民養老保險參保數據入庫人數已經到達255.29萬人，個人賬戶入賬率達到98%。所有養老保險業務已進行系統經辦，城鄉居民醫保參保數據導入后，很快就能夠實現城鄉居民兩個險種業務的系統經辦管理服務，工作效率將大幅提高，群眾辦事更加方便快捷。

4.2工作流程一體化

在信息管理一體化前提下，進一步對城鄉居民兩個險種業務流程進行整合，市和區縣兩級經辦機構內設部門職責按照業務工作流程進行一體化設置，使經辦機構能夠及時掌握同一參保對象的繳費續費情況、待遇享受情況、轉移接續情況、個人賬戶管理情況、停保注銷情況等信息，相關信息再通過鄉鎮、街辦以及村和社區專管或協管員雙向傳遞、錄入、初審、審核、辦理，以此明確職責、落實責任、優化流程、強化內控。

4.3標準化建設一體化

在實現工作流程一體化的基礎上，按照國家《社會保險服務總則》《社會保障服務中心設施設備要求》兩項國家標準，從資源配置標準、服務標準、技術標準、工作標準、管理標準和視覺標識系統等六個方面，持續推進實現城鄉居民社會保險標準化建設一體化，努力實現西安市城鄉居民社會保險經辦管理服務工作的創新與提升。

4.4基金核算一體化

城鄉居民社保基金都是由個人繳費和政府補助構成。城鎮居民醫保資金全部納入統籌基金，沒有個人賬戶；養老保險只有個人賬戶和基礎養老金，沒有統籌基金；新農合是以區縣為統籌單位，當年收支平衡、略有結余，個人每年有150元門診統籌費用。兩個險種的共同特點是，由各級政府按照人頭或繳費檔次進行補助。在經辦管理一體化的條件下，各級財政補助部分可以做到按人、按戶進行相對精確的預算、決算和會計核算管理，在避免重復參保的情況下，使政府有限的財政補助資金實現效益最大化。

4.5年檢稽核一體化

城鎮居民社保與城鎮職工社保在管理上的不同之處在于，城鄉居民沒檔案、沒工資、居住散、管理難，在養老保險待遇發放環節，基金安全管理面臨許多難以避免的風險。在一體化經辦管理的條件下，由于兩個險種的關聯度很高，經辦機構能夠通過一體化年檢稽核，及時發現并堵住養老保險待遇發放和醫保重復參保方面的漏洞，年檢稽核成本也可以大大降低，而工作效率會成倍提高。

綜上所述，我們認為，待國家新農合行政管理體制理順后，建議考慮在西安市實行城鄉居民社會保險一體化經辦管理。創新落實國家在《人力資源和社會保障事業發展“十二五”規劃綱要》中提出的“逐步推進城鄉居民養老、醫療保險統一經辦管理”的要求，充分展示西安市在健全城鄉社會保障公共服務體系方面的改革創新精神。當前及今后一個時期，圍繞建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系目標，不斷完善管理服務體制和機制，全面提升經辦管理服務能力和水平，加強建立起適合我國國情、可持續發展的社會保險經辦管理服務體系意義重大，刻不容緩。

1004-7026（2016）04-0006-03中國圖書分類號：F842.6

A

國家行政學院科研合作基金課題，課題編號：15HZKT124。

劉妍（1970-），女，河北易縣人，西安市行政學院，副教授，研究方向，社會保障。呂雅琴（1973-），女，山西永濟人，西安市行政學院，副教授，研究方向，社會管理。劉琦（1959-），男，陜西渭南人，西安市行政學院，教授，研究方向，經濟管理。