論P(yáng)PP模式在我國(guó)實(shí)施狀況及對(duì)策分析

□陳昱婧

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)　江西　南昌　330013）

論P(yáng)PP模式在我國(guó)實(shí)施狀況及對(duì)策分析

□陳昱婧

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)江西南昌330013）

本文將就中國(guó)PPP推進(jìn)中存在的困難和問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的建議。

ppp模式；問(wèn)題；建議

本文DOI：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.04.060

1　PPP概述

PPP（Public-Private-Partnership）是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本、外國(guó)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)。從各國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，PPP又分為廣義的PPP和狹義的PPP。廣義的PPP可以理解為政府部門和私人部門建立伙伴關(guān)系。狹義的PPP是指項(xiàng)目融資模式的總稱，包括：BOT（Build—Operate—Transfer）、TOT（Transfer—Operate—Transfer）、PFI（Private—Finance—Initiative）等。而此輪政府強(qiáng)力倡導(dǎo)的PPP發(fā)展目標(biāo)，與90年代末興起的BOT相比，不僅僅在于解決融資難和地方債的表面問(wèn)題，而且在于促進(jìn)投融資機(jī)制改革，并推動(dòng)政府治理方式的轉(zhuǎn)型與升級(jí)。

2　目前存在的主要問(wèn)題

國(guó)內(nèi)有學(xué)者選取了中國(guó)16個(gè)失敗的PPP項(xiàng)目的案例來(lái)分析其主要風(fēng)險(xiǎn)，得出結(jié)論存在的主要問(wèn)題包括：法律變更風(fēng)險(xiǎn)、審批延誤風(fēng)險(xiǎn)、政治決策失誤風(fēng)險(xiǎn)、政治反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)等。這些風(fēng)險(xiǎn)不僅復(fù)雜還存在一定的關(guān)聯(lián)性，比如政治反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)導(dǎo)致審批延誤風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致政府信用風(fēng)險(xiǎn)。而這里的政府信用風(fēng)險(xiǎn)往往是一種結(jié)果性風(fēng)險(xiǎn)，更需要我們從各個(gè)方面解決問(wèn)題，提出相應(yīng)解決措施。

3　相應(yīng)的對(duì)策建議

3.1完善相關(guān)基礎(chǔ)法律

國(guó)務(wù)院、財(cái)政部及發(fā)改委頒布的法律法規(guī)和目前現(xiàn)行的法律法規(guī)存在一定沖突，同時(shí)政府角色和合作雙方的地位劃分不清晰，容易導(dǎo)致決策不統(tǒng)一，同時(shí)影響相關(guān)部門職責(zé)和權(quán)力劃分。目前國(guó)家發(fā)改委已發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》中還沒(méi)有明確解決這一問(wèn)題。所以，筆者認(rèn)為國(guó)務(wù)院可以先制定相關(guān)的暫行條例，待市場(chǎng)成熟，關(guān)系明確之時(shí)，再上升成一部統(tǒng)一完整的基礎(chǔ)性法律。

3.2政府信用

實(shí)際操作的過(guò)程中，部分地方政府為了加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)或是提升政績(jī)，有時(shí)會(huì)與私人簽訂脫離實(shí)際投資報(bào)酬的合同，承諾過(guò)長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期或者難以履行的稅收優(yōu)惠，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)之后，地方政府負(fù)擔(dān)不了高昂的支出，直接危害到雙方的利益以及項(xiàng)目的可持續(xù)。那么，就要把加強(qiáng)合同管理作為核心內(nèi)容，形成地方公共產(chǎn)品及服務(wù)供給管理體系。同時(shí)，對(duì)與公共利益相關(guān)的問(wèn)題公示，使公眾享有知情權(quán)與參與權(quán)。

3.3確定合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

PPP模式的核心就是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行優(yōu)化分擔(dān)，可是風(fēng)險(xiǎn)如何識(shí)別以及承擔(dān)比例就需要明確。在風(fēng)險(xiǎn)分配上，政府不能承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)，但是可以承擔(dān)政治、法律、政策風(fēng)險(xiǎn)；由于政府對(duì)市場(chǎng)敏感度遠(yuǎn)不如企業(yè)，所以一般情況，私人部門承擔(dān)建造、運(yùn)營(yíng)、技術(shù)等風(fēng)險(xiǎn)；至于不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由于各方均沒(méi)有控制能力，可以通過(guò)涉及有關(guān)機(jī)制，如緩沖基金等方式共同承擔(dān)。具體來(lái)講，PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制還應(yīng)該遵守以下原則：一是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配，二是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限。

3.4加強(qiáng)政府扶持政策

由于中國(guó)目前某些政策對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)還存在一定程度的限制，融資結(jié)構(gòu)不合理，金融市場(chǎng)不健全，使得私人資本融資困難。因此，政府可以放寬政策，允許社?；稹⒆》炕鸬却笮突鹜顿Y項(xiàng)目，不僅能改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資困難的局面，還可以大大緩解各種基金的經(jīng)營(yíng)壓力。同時(shí)可以借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立PPP融資支持基金，通過(guò)債權(quán)、擔(dān)保、股權(quán)等方式為正外部性過(guò)大難以獲得市場(chǎng)融資的PPP項(xiàng)目提供資金支持。

3.5建立有效的監(jiān)管機(jī)制和約束機(jī)制

一是針對(duì)多頭監(jiān)管。據(jù)媒體報(bào)道，一個(gè)PPP環(huán)保項(xiàng)目的審批或核準(zhǔn)流程時(shí)間大約為半年，期間要經(jīng)過(guò)建設(shè)規(guī)劃、土地、環(huán)保、水務(wù)、發(fā)改委等地方部門申報(bào)，這嚴(yán)重阻礙了項(xiàng)目進(jìn)程，增加了項(xiàng)目的財(cái)務(wù)成本。并且目前中國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目主管部門，導(dǎo)致項(xiàng)目審批程序復(fù)雜、責(zé)任劃分不清；二是針對(duì)監(jiān)管力度不夠。國(guó)外的PPP監(jiān)管中，特別強(qiáng)調(diào)就是利益相關(guān)方一定要進(jìn)入監(jiān)管過(guò)程才能形成監(jiān)管模式。以PPP模式發(fā)展良好的英國(guó)為例，它的監(jiān)管機(jī)構(gòu)就獨(dú)立與政府部門以外。筆者認(rèn)為可以由發(fā)改委牽頭，統(tǒng)一負(fù)責(zé)政策指導(dǎo)、規(guī)劃以及項(xiàng)目的選擇，財(cái)政部負(fù)責(zé)建設(shè)前期資金籌集、后續(xù)利益補(bǔ)償以及政府債務(wù)管理工作，其他部門負(fù)責(zé)監(jiān)督。

結(jié)束語(yǔ)

若要成功地發(fā)展PPP模式，首先必須先建構(gòu)好完整、公平、統(tǒng)一的法律體系，其次是完善優(yōu)化好風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)還要強(qiáng)化項(xiàng)目管理及公共監(jiān)督以及維護(hù)政府信用，讓政府和社會(huì)資本都高度尊重契約精神，才是PPP模式的最佳環(huán)境。

1004-7026（2016）04-0081-01中國(guó)圖書(shū)分類號(hào)：F283

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