新制度經濟學視野中的教師管理制度建設

郭德俠 楚江亭

伴隨著中國社會主義市場經濟體制的建立和教育管理體制改革的深入，“標準化”、“科學化”的中小學教師管理制度建設正在逐步深入推進。這一改革，對于消除長期以來中國學校管理中存在的傳統“家長制”、“科層化”教師管理制度，克服“憑經驗搞管理”、“權利義務不分”及其所造成的影響等，都有十分重要的理論及現實意義。但同時我們也看到，不少學校在進行“標準化”、“科學化”教師管理制度建設的過程中，卻過分重視管理制度的剛性作用，忽視教師主觀能動性的發揮。相對于一切事務均要求教師遵照規章制度來進行的機械式“流水作業”而言，教師工作的自主性與積極性、教學潛能的發揮均受到一定程度的影響。“學校是文化和個性發展的制度化機構，學校要造就的是獨立的、鮮明的、多元化的個性，而不是統一的標準化的產品。”①張新平：《對學校科層制的批判與反思》，《教育探索》 2003年第8期，第29頁。顯然，對于具備較高素質、較強自主意識的中小學教師而言，融“理性、科學、激勵、發展”于一體的新型教師管理制度的構建與實施，將能夠更好地發揮管理制度的作用，進而達到“以管理制度建設促進教師更好育人”的根本目的。

那么，應如何科學、合理地進行教師管理制度建設呢?基于幾年來我們對全國中小學教師管理制度建設狀況的調研，結合新制度經濟學的有關理論，我們認為：在教師管理制度建設過程中，不僅要重視制度的作用，也要看到其不足；不僅要看到正式制度的顯性作用，也要重視非正式制度的隱性功能；不僅要關注制度的創新與完善，也要賦予教師教育教學自主權。

一、既要重視制度的作用，也要看到制度的不足

沒有制度的約束，人類的行為就會陷入混亂、無序之中。“制度是人類相互交往的規則。它抑制著可能出現的機會主義和怪僻的個人行為，使人們的行為更可預見并由此促進著勞動分工和財富創造。”①[德]柯武剛、史漫飛著：《制度經濟學》，韓朝華譯，北京：商務印書館，2000年版第35頁。新制度經濟學代表人物諾斯(Douglass North)認為：“制度是一個社會的游戲規則，或者更正式地說，是定義人類交往的人為的約束。”②North，Douglas.Institutions，Institutional Change and Economic Performance，1990：3.由于具有強制性、約束性和引導性等特征，制度一直是社會生活中人們高度關注的重要領域，制度建設也是古往今來各種社會組織及群體必須重視、且不斷完善的一項基本工作。同樣，教師管理制度建設也是教育管理學研究和學校管理實踐中人們反復討論、不斷完善的一個重要研究領域。

制度的作用當然不容忽視，但是我們也必須理性、清醒地認識到制度的不足或局限性。

第一，學校教育的特殊性決定著一切關于學校教育的制度、規則都有其自身無法克服的不足和局限性。因為教育是教育者對受教育者所施加的一種影響，是對受教育者存在的積極關注，對其發展的價值引領，是對其人性或人格境界提升的內在呼喚。從某種意義上說，教育是一種“人道主義事業”，從事教育工作就是在從事一項高尚的人道主義事業，從事這一工作需要的不僅僅是專業知識、技能，更需要對學生的關愛、對社會和國家的責任感以及對人的發展和社會發展的熱切希望，也就是說，教育需要教師在授受知識、技能之外，還要培養學生的情感、態度、價值觀。由此而言，教育是一種包含知識、技能、過程、方法、情感、態度、價值觀等在內的崇高的心靈或精神活動，教師與學生的交往應是深層次、多維度的心靈或精神溝通與引領，是師生、生生之間心靈或精神世界相互作用的過程。而制度、規范則是針對人的外在行為而設定的，它只能規范人的行為，而對人的精神世界則往往無能為力。精神世界是內在的，外人無法掌握、難以辨識、無法評價。制度可以規定在一定時空中人可以做什么、不可以做什么，應該做什么、不應該做怎么，但不能規定人應該思考什么、不應該思考什么，因為人的精神世界是無法控制與衡量的。

第二，作為一種政府授權、自上而下執行的規范體系，教師管理制度呈現的是政府、社會對教師群體或個人行為的基本要求，③姚洋：《制度與效率：與諾斯對話》，成都：四川人民出版社，2002年版，第93-98頁。即使這些制度很全面、完備，且能很好地貫徹和落實，它也僅僅是讓教師達到一定的基準，而無法把教師的工作提升到一個更高的層次或境界。制度是底線，而教育教學工作則無上限。比如兩位班主任教師都遵紀守法，其行為的各個方面都符合各項制度、規則的要求，都達到了國家、地方教育管理部門、學校所規定的行為底線，但兩人在教育教學和道德維度上卻存在差別：比如一位班主任教師消極被動，只做制度規定應該做的，從不積極主動為學生多付出一點；而另一位班主任則積極主動，熱愛教育事業，全身心都投入到了工作之中，他的內心充滿歡樂，學生與這樣的教師在一起如沐春風。顯然，后一位班主任教師所提供的教育，在質量上大大高于前者。而他這樣做，不是由于學校制度的安排或強制，而是出于其精神境界、內在的自覺。④褚宏啟：《現代學校制度建設：校長應注意什么?》，《中小學管理》2005年第6期，第8頁。

第三，正如所有制度均滯后于現實存在一樣，教師管理制度同樣也滯后于教師的工作實踐。教師的教育教學實踐活動永遠是動態、鮮活、不斷變化的，而制度只是對以往發生過的教育事實進行概括、提煉而形成的行為規范。因此，制度不僅常常滯后于教師的實踐活動，且對教師新的實踐探索還具有一定的慣性反作用，其束縛性、制約性也不言而喻。同時，也由于制度在一定時期內要保持相對的穩定性，不能朝令夕改，因而教師管理制度的作用仍然是有局限性的。我們在學校管理問題的調研中常常聽到有教師抱怨“制度不健全”、“制度老化”、“制度失靈”等也均與此密切相關。

第四，制度具有工具性，不具有目的性。加強教師管理制度建設的目的是為了規范教師的教育教學行為，解決矛盾糾紛，填補管理漏洞，并以此為手段，更好地促進教師教書育人，培養優秀人才。因此，不能僅僅為教師管理制度建設而建設管理制度，而應關注教師管理制度建設的目是什么、要解決什么問題、其價值何在，反思設置某一具體管理制度的效果如何、有什么副作用，等等。應使教師管理制度建設的過程成為追問學校教育的意義、解決教育教學實際問題、更好地培養學生、調動教師積極性、凝聚人心的過程，而不是人為地設置制度障礙，把簡單問題復雜化，從而限制教師在教育教學實踐中的創新或有益的探索。

二、既要重視正式制度的顯性作用，也要重視非正式制度的隱性功能

新制度經濟學認為，制度分為正式制度和非正式制度。

正式制度是指一些成文的規定，包括全國和地方的法律、法規等，也包括企事業部門的規則規定，因此正式制度在生產生活中具有重要的作用。制度經濟學家康芒斯(John Rogers)指出：“我們可以把制度解釋為‘集體行動控制個體行動’。”①[美]康芒斯著：《制度經濟學》(上)，趙睿譯，北京：商務印書館，1983年版第87頁。這里的集體，包括從無組織的習俗到家庭、學校、公司、工會、同業協會、聯邦銀行以及國家等。他雖然強調法律等正式制度的重要性，但對習俗、慣例、傳統的作用更為關注，并認為“大眾的習俗、惰性、傳統等都可能影響或者限制集體行為，進而影響經濟的運轉”②[美]康芒斯著：《制度經濟學》(上)，趙睿譯，北京：商務印書館，1983年版第97頁。。凡勃倫從制度演化的角度也指出，各種制度歸根到底是由社會風俗、習慣演化而成，有什么樣的風俗、習慣就有什么樣的制度與之相適應。他把制度定義為“廣泛存在的社會習慣”、“公認的生活方式”以及“經濟結構等，”并認為“制度實質上就是個人或者社會有關的某些關系或者某些作用的一般思維習慣”③[美]凡勃倫著：《有閑階級論》，李華夏譯，北京：商務印書館，1964年版第139頁。。諾斯把制度理解為“是一個社會的游戲規則……它們由正式規則(成文法、普通法、規章)和非正式規則(習俗、行為準則和自我約束的行為規范)，以及兩者執行的特征組成”④[美]諾斯著：《新制度經濟學及其發展》，武漢：武漢大學出版社，2002年版第5頁。。國內有研究者把制度分為內在制度和外在制度，并認為內在制度是從人類先驗經驗中演化而來的，體現著過去最有利于人類解決各種問題的策略與方法，包括習俗、倫理規范等；外在規范表現為自上而下、具有強制性，是有著嚴格要求、懲罰措施的制度。⑤[德]柯武剛、史漫飛著：《制度經濟學》，韓朝華譯，北京：商務印書館，2000年版第33頁。

非正式制度，又稱非正式約束、非正式規則，是指人們在長期社會交往過程中逐步形成，并得到社會認可的約定成俗、共同恪守的行為準則，包括價值信念、風俗習慣、文化傳統、道德倫理、意識形態等，通常其早于正式制度。⑥Bates，Robert H.and Kenneth A.Shepsle.‘Intertemporal Institutions.’ In Johu N.Drobak and John V.C.Nye editors，The Frontiers of The New Institutional Economics，Acardemic press.Cambridge.1997：39-48.諾斯指出：“(非正式制度)來自社會所傳達的信息，是我們稱之為文化的遺產的一部分。”⑦North，Douglas.Institutions，Institutional Change and Economic Performance.1990：37.正式制度和非正式制度是制度的兩個不可分割的組成部分，是一個對立的統一體，既相互依存，在一定的條件下又可以相互轉化。同時，非正式制度還具有自發性、非強制性、廣泛性和持續性等，而正式制度則又不同。

與正式制度相比，非正式制度具有鮮明的非強制性、自發性、廣泛性、補充性、持續性等特點。非強制性是指不像正式制度那樣人們必須遵守，也沒有強制性的實施機構、機制來保障落實，其主要是依靠人們的習慣、自覺或良心等來產生作用，是一種內在、自發的約束或限制。自發性是指非正式制度主要靠文化遺傳、生活習慣、慣例等積累而成，非有意、理性地設計或安排，人們對這種制度的遵守往往是出于習慣而不是必須。廣泛性是指非正式制度產生、作用于社會生活的各個領域，調節著人們的各種行為方式，其作用范圍往往超過正式制度的安排。⑧Black，Duncan.The Decisions of A Committee Using A Special Majority.Econometrica，vol.16.1948：245-261.補充性是指任何一個社會的存在和發展，不僅需要具有強制規范特征的正式制度，也需要具有非強制特征的非正式制度來調節人們的社會行為。持續性包括兩個方面：一方面是指任何非正式制度的產生、形成，以及被廣泛接受都不是一蹴而就的，都要經過相當長的一段時間；另一方面是指非正式制度一旦形成就將長期延續下去，其變遷往往是漸進、緩慢的，其滯后于社會政體、正式制度的變遷，正如同舊時代的文化傳統、道德倫理、風俗習慣常常作用于新時代的人們一樣。

長期以來，在社會生活、學校管理以及現實的教師管理制度建設過程中，人們往往重視正式制度的顯性作用，而忽視非正式制度對正式制度的制定、執行、監督、管理過程中發揮的隱性作用。在處理有關問題時，當具有強制性的正式制度可能不奏效或效果不明顯時，非正式制度由于受到道德、習俗等的影響，反而會受到尊重和重視，從而對問題的解決起到意想不到的效果。尤其在教育教學工作中，由于教育是一個師生、生生之間精神世界相互作用的過程，因而更需要充分發揮非正式制度的隱性功能。因此，應認識到正式制度是有其局限性的，它不可能解決所有的問題。

對于具有機會主義傾向和有限理性的教職工個人來說，如果置身于良好的非正式制度環境之中，就有可能會自覺地抵制機會主義行為，并理性地自律個人行為。非正式制度往往是逐漸變化的，其作用的發揮也是潛移默化的。當學校面臨較大變動時，如領導更替、教師職稱評定、績效工資改革等，其規章、守則、條例等正式制度都可以重新制定、實施、推廣，但學校內長期形成的風氣、價值觀和行為準則等非正式制度則不會輕易改變，它們對新制度的制定、執行具有一定的推動或制約作用。非正式制度與集體價值觀和行為準則相關聯，是學校教職員工對學校的文化認同。只有使正式制度和非正式制度相互補充、相互促進，才能有利于學校管理，促進教師積極性的發揮。①朱智剛：《非正式制度在學校管理中的影響》，《教育導刊》2007年第11期，第50頁。所以，在教師管理制度建設的過程中，特別是在制定和執行正式制度的文本時一定要考慮本校的非正式制度環境，不僅關注正式制度的建立，還要注意引導、培育良好的非正式制度，重視學校所在社區的文化傳統、風俗習慣、人們交往的慣例等等，關注學校教師的觀念、思維方式、社會交往，協調、處理好正式制度與非正式制度之間的關系，使兩者密切配合、相互補充。只有正式制度和非正式制度相互兼容，正式制度才能發揮它的最大功效，教師也才能在和諧的氛圍中更好地教書育人。

三、既關注制度的創新與完善，也要賦予教師教學自主權

教師管理制度建設是一項系統工程，既要看到制度的作用、缺陷與不足，也要關注教師管理制度的不斷創新、不斷完善，使制度建設真正發揮促進教師教書育人的根本目的。不僅如此，在教師管理制度建設過程中，還需要高度重視教師的教學自主權，留給教師探索教育教學改革的空間。因為，在近幾年我們對中小學教師專業發展、現代學校制度建設等問題的調研中發現，一些中小學教師在一定程度上存在著教育教學觀念滯后、教學方式單一、工作沒有積極性、上課被動應對、職業倦怠等問題。深究其原因，均與教師缺少教育教學自主權密切相關。教師在教學中常常被學校的各種教學制度、規定等所限制，即使想對教育教學進行改革和探索，也會因為沒有相應的制度支持、制度激勵而作罷。同時，教育教學創新也常常因為管理者急于要成績、排名次等，而沒有給教師嘗試的機會或余地。

在學校的日常工作中，不少教師除了要完成學校規定的教學任務、科研要求外，還要忙于完成學校領導或有關機構安排的其他事務，應對來自上級管理部門、社會各界的各種評估與檢查，甚至不得不做原本不屬于教師職責范圍內的事務，如進行周邊地區的人口普查、計劃生育登記等。有的中小學管理制度繁多，小到物品借用，大到學校體制改革，內容涉及“黨政工團衛、吃喝拉撒睡”。有的學校教學管理制度過于機械、呆板，不允許教師之間有任何不同或差異存在，忽視教師的教育教學自主權，呈現出霸道、機械、簡單、死板的管理思維與模式，如有的學校規定：“教師到校一定要微笑”；“凡遇到不聽話的學生，馬上叫家長”；“學生每天要把作業帶好，如忘了就回家拿”；“同年級的同一門課程，備課要一致、教案要一致、教學進度要一致、作業要一致”；等等。從表面上看，這些規定似乎很有道理，是為了提高新教師的教學能力而做出的制度設定，但實質上，許多新教師反映該規定是為了讓新教師的教學與老教師的教學內容、進度、方法等一致，是便于學校的考評和檢查而設置的。這就從根本上扼殺了新教師的教育教學創新，在很大程度上剝奪了教師的教學自主權，限制了教師的專業成長與教育教學技能的發揮。難怪有不少教師反映在剛做教師時對教學工作充滿活力和熱情，認真備課、大膽創新，但沒過幾年就開始“消極”、“麻木”、“倦怠”，感到“沒意思、無聊”，進而只能按照學校規定來按部就班地工作了。可以設想，在這樣的日常工作中，教師日復一日、年復一年，循規蹈矩、照本宣科，不允許嘗試任何新的教學方式與改革，教師不消極、不倦怠是不可能的。

那么，該如何理解教師的教學自主權呢?從哲學上講，自主是人作為主體對客體和主體自身的支配。①羅蘋：《呼喚與契機：個體自主性的形成與發展》，《現代哲學》 1998年第2期，第62-67頁。一方面表現為人對客體的支配，即不因外界壓力使自身思維和行動受到干擾，從而改造或控制客體；另一方面表現為個體對主體自身的支配，即以自己的思想支配自己的行動，并通過自我調節與控制，促進自我發展。從自主的基本含義來看，自主是指自己指導自己，不受他人約束或支配。②Gilroy D P.The Loss of Professional Autonomy：The Relevance of Olga Matyash’s Paper to the Brave New World of British Education.Journal of Education for Teaching，1991，17(1)：11-15.以此類推，教學自主包含兩方面的含義：一是教學自主權，它是教師指向外在的自主，即教師作為主體對客體的支配，表現為外界管理賦予教師權利，教師能夠在外部壓力和控制中獲得獨立和自由，自己有權決定和支配自己的教育教學情境；二是教學自主性，它是教師指向內在的自主，即教師作為主體對自身的指導和支配，表現為教師以積極的態度對待工作，具有教學主動性和進取心，良好控制自己的教學情緒和行為方式等。③姚繼海：《教學自主：教師專業發展的動力》，《中國教育學刊》 2009年第6期，第83頁。

中國有關的法律、法規等對教師的教學自主權、教學自主等早就做出過規定。如1993年和1995年中國先后通過的《教師法》和《教育法》都明確規定：“教師可依據其所在學校的教學計劃、教學工作量等具體要求，結合自身的教學特點自主地組織課堂教學；按照教學大綱的要求確定教學內容和進度，并不斷完善教學內容；針對不同的教育對象，在教育教學的形式、方法、具體內容等方面進行改革和實驗。”2001年教育部頒發的《基礎教育課程改革綱要》(試行)也明確提出：“改變課程過于注重知識傳授的傾向，強調形成積極主動的學習態度，使獲得基礎知識和基本技能的過程同時成為學生學習和形成價值觀的過程。”教師“在教學過程中應與學生積極互動、共同發展”，“促進學生在教師指導下，主動地、富有個性地學習”。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》(2010-2020年)也明確指出：“尊重教師權利。創造有利條件，鼓勵教師在實踐中大膽探索，創新教育思想、教育模式和教育方法，形成教學特色，造就一批教育家。”對照國家出臺的這些教育法律法規，一些學校的制度規定顯然與之相悖，不利于甚至阻礙了教師教學自主權的發揮。

實際上，賦予教師教學自主權與教師管理制度建設之間并不矛盾。因為賦予教師教學自主權并不意味著學校就不要教育教學管理制度、不設立教師管理條例，相反，教育教學管理制度、教師管理條例既是必要的，以確保基本底線，約束教師的一些不良或機會主義行為的發生，同時也要注重制度的引導和激勵功能，給教師留出足夠的創新、嘗試的時間及空間，使他們能夠在寬松的教育教學環境、開放的教學機制、多元動態的評價體系中施展才華，展示生命的價值與意義，使教師的教育教學由被動的“要我干”轉變為主動的“我要干”，使教師的專業成長由消極的“要我發展”轉變為積極的“我要發展”。

總之，在教師管理制度建設的過程中，應避免一刀切、要具體問題具體分析，杜絕完全采用行政命令的手段，應多聽取教師、家長、學生的意見與建議，為教師減壓，為教師專業發展搭建平臺，使教師管理制度建設從單純的要求、監督與控制教師的工作，轉變為引領、鼓勵、調動教師在教育教學中既堅守底線，又自主地進行教育教學的探索和創新，實現教師的自身價值、不斷完善自我。