美國田納西州以結果為基礎的撥款模型分析及啟示

李國俊 任文隆

西方高等教育績效撥款一直是高等教育財政撥款領域研究的一個重要視角。美國的田納西州作為美國最先采取績效撥款(Performance Based Funding-PBF)同時也是當前績效撥款政策最為激進的州，其撥款政策一直頗受關注。目前涉及到田納西州績效撥款的研究主要有三個視角，一是績效撥款的產生和發展的歷史背景，法律依據；二是撥款機構和運行機制；三是績效評估體系。第一個視角屬于宏觀視角，第二、三個視角屬于中觀視角，而對于撥款的公式這個微觀視角的研究還比較缺乏。2010年完整大學田納西法案(Complete College Tennessee Act-CCTA)的頒布標志著田納西州的以結果為基礎的撥款公式(Outcomes-Based Funding Formula-OBFF)正式確立。對這套撥款公式進行詳細研究，特別是基于微觀視角的深入解析有利于對OBFF 政策的全面理解，為我國高等教育財政政策的制定和改進提供有益參考。

一、OBFF產生的歷史背景和基本特征

20世紀五六十年代，美國高等教育開啟了大眾化的進程。在這個過程中，高等教育機構的種類和規模快速擴大，機構之間對于教育資源的競爭逐漸激烈。在相當長的一段時期內，公平和穩定一直是美國公立高等教育財政撥款考慮的首要問題。以入學人數為核心的公式撥款方法由于保證了學校之間撥款的公平性獲得廣泛認可。隨著經濟不景氣帶來的財政緊縮，人們開始更加關注教育資金的效率。之前的撥款方式雖然有助于保證教育機構獲得穩定的教育資金，但其政策本身潛在地鼓勵學校擴大辦學規模而忽視了教學質量的提高。在財政緊縮和社會對人才培養質量重視的背景下，一些州開始嘗試在撥款公式中引入績效因素。

20世紀70年代末美國的首個績效撥款政策正式在田納西州實施，之后不久這種新的撥款政策開始被其他州效仿。1979-2007年近30年的時間里有26個州進行了PBF 的嘗試，雖然各州的PBF 政策不盡相同，但都具有一些共同的特征，這些特征包括采用相同指標，特別是相對比率(relative rates)對高等教育機構進行評價；為達到和超過績效指標的機構提供獎勵；強調長期指標的同時也包括少量中間指標；占撥款總額比例一般為1-2%等。這些早期的PBF 模型被統稱為PBF1.0。嘗試過 PBF 的 26個州中 14個州雖然出臺了績效撥款的相關政策，但由于政治、經濟和政策本身缺陷等原因，最終不得不放棄他們[1]。究其原因除了政策本身設計的不合理，只強調結果，不注重過程，評價指標沒有考慮高等教育機構的多樣性，未能贏得政府和高校的支持以外，主要在于PBF 模型所分配的資金規模較小，且大都是以獎勵的形式存在，對高校產生的激勵作用有限。這種政策在財政收入充足的經濟繁榮時期作為一般撥款的附屬運行得比較順暢。隨著21世紀初美國財政收入的下降，很多PBF1.0 被看成政府預算的累贅而放棄。

20世紀美國擁有世界上受教育程度最高的公民，因此而獲得了經濟和政治上的國際地位。根據2008年的人口普查，美國25-34歲之間的年輕人具有副學位或以上的比例已經下降至42%，在發達國家中排名13。根據預測2020年美國對上述人才比例的需求會達到64%[2]。在經濟不景氣和財政緊縮的大背景下，PBF 被看成是高等教育領域追求更高層次的透明度和責任意識的關鍵政策，各州紛紛在PBF1.0 經驗和教訓的基礎上推出新的PBF 版本，希望在州的層面對于高等教育機構的表現產生實質性影響。這些PBF 模型雖然各不相同，但都具有一些共同的特點：(1)在撥款設計的過程中把利益相關者包括在內，把高等教育機構的使命和政府的目標緊密結合；(2)和基本撥款進行整合，占撥款總額的比例普遍較大；(3)不僅重視結果而且關注階段性指標和進步；(4)根據高等教育機構的特點和學生的背景進行賦權；(5)較多采用絕對數而不是相對數。這一系列新的績效撥款模型統稱為PBF2.0。

雖然PBF2.0 逐漸成為主流，但是具體到各州則差別很大。例如華盛頓州采用的撥款模型兼具PBF1.0 和2.0 版本的特點；密蘇里州、俄克拉荷馬州僅針對新增經費采用績效撥款；其他各州的績效撥款額度一般在5%-30%之間浮動，馬薩諸塞州除一定預留資金外，所有的撥款50%作為PBF。俄亥俄州綜合大學撥款80%為PBF，社區學院撥款50%屬于PBF。田納西州績效撥款占總撥款的額度達到90%左右，是全美績效撥款政策力度最大的州。因此，圍繞田納西州撥款政策的研究也理所當然地成為了各界關注的焦點。

PBF1.0 時期，田納西州和其他州一樣，采用入學人數為基礎的撥款模型，雖然在模型中整合了績效因素，但所占比例很小。事實證明這種模式主要刺激招生規模的擴大而不是教學生產力的提升。2010年6月26日時任田納西州長 Phil Bredesen 簽署了完整大學田納西法案，法案要求田納西高等教育委員會制定一項全州范圍內公共高等教育發展的總體規劃。規劃需要考慮高等教育利益相關者的投入，增加學位獲得，改善經濟和勞動力的發展，通過使命的差異化來促進機構間的合作。在財政資助方面要求田納西高等教育委員會發展一系列政策、公式和指導方針公平合理地使用公共資金。以上政策措施需要包含未來的州發展規劃目標，以OBFF 的形式出現。在模型中，委員會需要考慮各大學的特征，強調一系列的產出變量，通過權重加強每一個機構的使命感，刺激那些和州政府未來規劃相一致的特征發揮。這些結果應該包含學生保留率，學位的完成和獲得過程中的進展，學生轉移，研究，學生成功等等。這個旨在改進高等教育體系的法案獲得了民主共和兩黨的支持，2011-2012 財年OBFF 正式投入運行。

二、OBFF基本框架和運行機制

在OBFF基本框架下，田納西州所有的公共財政高等教育經費被分成三個部分：產出撥款(Outcome Based Performance)，固定成本補償(Fixed costs)和質量保證撥款( Quality Assurance)。

(一)產出撥款(Outcome Based Performance)

1.定義高等教育機構的產出(表1)

根據高等教育機構的特點和使命，四年制大學和社區學院分別采用不同的產出指標：

2.收集產出數據(表2)

除研究和服務數據外，所有的產出數據均來自于田納西高等教育委員會(THES)的學生信息系統。各大學每年向THES 提交相關數據，并接受檢查。THES 分析最近三年的數據，計算三年的平均值。

表1 田納西高等教育撥款產出指標

① FTE 即Full Time Equivalent student，當量全日制本科生數。等于所有全日制和非全日制學生在一個學年內取得的學分總和除以一個標準全日制學生所需獲得的學分。

表2 2015-2016田納西州立大學產出撥款計算表-1

3.對相關產出數據進行獎勵性調整(表3)

將低收入學生和成人教育②低收入學生指有資格獲得Pell 助學金的學生。成人指取得成果時年齡在25 周歲以上。http：/ /tn.gov/thec/Divisions/Fiscal/outcomes＿resources.shtml學生在取得學士及以下學位或認證過程中的相關的產出給予一定比例的額外獎勵，調整系數一般是40%。即：如果100個超過25歲的學生獲得了學士學位，會有140個學位被計入撥款公式。

4.對數據進行可比調整(表3)

由于產出數據的量綱不統一，導致有的數值過大或則過小。例如研究和服務經費的絕對數值可以達到幾千萬，而學士學位的取得數只有數千，為保證數據間具有一定可比性，需要對數據進行放大或縮小。

表3 2015-2016田納西州立大學產出撥款計算表-2

5.對調整后的數據進行賦權

根據每個高等教育機構的使命和特點，以及產出的優先程度，撥款模型賦予每個高等教育機構一套唯一的權重。大學的使命和特點的劃分的依據是卡內基基金會對于大學的分類(Carnegie Classification)①詳見：http：/ /carnegieclassifications.iu.edu/。從表4可以看出各個大學的權重具有較大差異。例如諾克斯維爾大學(UTK)被卡內基基金會歸類為博士學位授予研究型大學，相應的學位授予、研究和服務、6年畢業人數被賦予較高的權重。

表4 2015-2016年度田納西州各大學撥款權重

6.產出貨幣化

用賦權后的產出結果乘以南方地區教育委員會(Southern Regional Education Board- SREB)②南方地區教育委員會(Southern Regional Education Board-SREB)是一個總部設在喬治亞州亞特蘭大市，以改善教育為主旨的非營利性組織，成員包含16個州。類似卡內基分類的教師平均工資(Average Faculty Salary)(表4)，得到產出撥款的結果(表5)。

(二)固定成本補償(Fixed costs)

固定成本補償資金用于機構的維持和運轉，設備租賃和更新。維持和運轉費用補償等于建筑面積乘以之前確定的比例。租賃成本補償基于實際的租賃支出。設備更新補償為現有設備價值的10%左右。

(三)質量保證撥款(Quality Assurance)

THEC 有完善的質量評估體系，廣泛引入了權威第三方評價機構進行教育質量評估，評估指標分為6 類，分別是：專業達標性評估、標準化考試和職業認證、學生滿意度、教育質量提升措施、政府導向和學生保持情況[3]。該體系并不是各校相互比較的競爭性評估，而是屬于教育質量的發展性評估，各校績效評估結果與上一周期的評估結果進行縱向對比，分值代表一所高校的績效的進步情況。THEC 對每個高等教育機構進行質量評估，評估的結果代表了機構滿足額外的績效指標的情況。根據評估結果，高等教育機構可以獲得5.45%的質量保證撥款。

產出撥款、固定成本補償和質量保證撥款三大部分的總和減去學校預期能夠收取的學費等費用構成了政府對于一所大學的最終撥款。

表5 2015-2016田納西州立大學以結果為基礎的撥款計算過程

三、OBFF對撥款結果影響和應用效果分析

以結果為基礎的撥款模型自2011年正式采用以來已經運行了5個學年，每個學年的撥款都要跟據當年更新的高校產出數據和財政狀況重新計算，和往年撥款數額無關。即便如此也并不代表一所大學在不同年度獲得的撥款會出現很大波動。拋開政府當年財政能力的客觀因素，事實上，在非常透明的撥款公式導向下，每所高校都努力尋求最大限度地獲得政府資金。

從表6可以看出，5年來各高校所獲得的政府撥款占總撥款的比例存在一定波動，但幅度并不大，而且因校而異。最大的波動幅度發生在田納西應用技術學院，5年里他所獲得的撥款占比累積下降了1.2%，田納西大學諾克斯維爾校區則上升了0.4%。

PBF政策在田納西已經有30 多年的歷史，從高等教育質量評估結果的角度長期來看，該項政策對于提升田納西州高等教育的質量產生了一定的效果。10 所州立大學的高等教育質量評估平均得分從1972-1982年的59.9 上升到2005-2010年的 91.3。

表6 2011-2015年田納西州各大學撥款占總撥款的比例

綜上所述，作為美國21世紀10年代末興起的眾多PBF2.0 的一種，田納西州的OBFF 模型既具有PBF2.0 的一般特征，也有自己的鮮明特點。(1)在撥款的額度上，將幾乎全部公共高等教育經費的分配都納入到OBFF 框架之下，完全拋棄了入學人數作為參數的傳統，以結果和質量作為主要撥款參數，同時也考慮了維持和運轉費用補償，設備租賃成本補償和設備更新補償等固有因素。(2)在撥款公式的設計上，充分體現并融合了不同高等教育機構的特色、使命，州政府未來發展規劃所關切的優先目標，對于成人教育和低收入學生的額外補償，較好地兼顧了效率和公平。(3)所有的撥款需要每年重新評估，撥款過程具有很高的透明度。法律依據，政策的制定過程，最終的結果都在網站上進行公示，這種運行機制在保證公正性的同時，更重要的是促進高等教育機構的持續進步，有利于實現政府的宏觀調控目標。

四、對我國高等教育財政政策的啟示

改革開放以來，我國經濟、社會發展取得了舉世矚目的偉大成就，經過30 多年的高速發展目前已進入深層次的結構調整期，宏觀經濟轉入中高速增長漸成常態。如圖1所示，“十五”期間我國普通高等學校在校生人數增長率保持高位運行，由于財政投入的增長幅度未能與之配套，使得生均公共財政預算教育經費呈現負增長。“十一五”期間，隨著規模擴張逐漸放緩，生均公共財政預算教育經費開始逐漸提高并保持10%左右的年均增長。從“十二五開始”，情況有了新的變化，一方面高校招生規模保持基本穩定，另一方面，國家繼續加大對高等教育的投入，2011年，我國普通高等教育財政投入無論是總量還是生均水平的增幅均超過30%。與財政投入力度同步增加的是社會公眾對高等學校辦學質量的持續關注，財政部門和高等教育部門都面臨著越來越大的社會壓力。新的《中華人民共和國預算法》頒布實施，要求使用公共財政經費須遵循公開、公正、公平和效率的原則更加嚴格。長期以來，我國高等教育財政一直采用生均綜合定額加專項補助的撥款方式，在高等教育大眾化的階段，這種按人頭分配資金的撥款方式從公平的角度保證了高等教育規模的快速擴大的資金需求。然而隨著，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》等重要文件明確提出要把提高質量、特色辦學作為教育改革發展的核心任務，我國的高等教育邁入從規模擴張向內涵發展的新時期。改革過去以投入為主的資源分配模式，在高等教育財政撥款領域引入激勵因素，對于發揮政府的宏觀調控職能，引導高校走特色辦學、質量辦學的發展道路具有重要意義。

圖1 1999-2011年我國普通高等學校公共財政預算教育經費變動趨勢①數據來源：《中國教育經費統計年鑒(2000-2012)》，并按照2011年可比價格進行處理。

績效撥款在我國還處于探索階段，雖然中美兩國在政治制度，經濟社會發展水平和意識形態各方面都存在很大差異，但大學作為學術和知識的搖籃有著相似的運行規律。因此，美國田納西州的經驗對于我國在高等教育財政撥款過程中引入績效因素以提高資金的使用效率，仍然具有一定的參考價值：

1.撥款中引入績效因素應根據我國經濟和社會發展的實際情況分地區、分類型、分步驟實施。

我國不同類型、不同地域的高校，財政資金來源和結構都存在較大差異。除了中央撥款為主的教育部直屬高校外，更多的是地方財政資助的地方高校。由于各地經濟水平和政府投入力度不同，使得高校間的生均撥款水平存在較大差異。2011年，北京市中央普通高等本科院校生均公共財政預算教育經費支出達到5.3 萬元，居全國之首。而最少的江西省生均水平只有不到1.5 萬元，二者相差3.5 倍。同期地方普通高等本科院校生均公共財政教育經費支出水平同樣也存在較大的地域性差異，最高的北京市達到4.8 萬元，而福建省只有0.9 萬元。正因為存在如此巨大的發展不平衡，管理者在制定財政政策時需要分地域、分高校類型的區別對待。

2.績效撥款的形式應以基本經費為主，賦予高校更多的辦學自主權。

績效撥款所能夠帶來激勵和促進作用在當前已經逐漸被學術界和政府等各方認可。但各方對于績效撥款的理解認識卻并不統一，如何操作和運行也還有待深入研究。目前，對于績效撥款的理解和操作存在兩類觀點，第一類，理論界王莉華等人通過對過去我國高等教育財政的發展歷程進行梳理，將“211”工程 、“985”工程這樣專項經費定義為績效撥款；第二類，實務界類似于北京市對于市屬高校管理的做法，對專項經費執行情況進行績效考評，評價指標包括預算編制質量、支出進度、審計結果、政府采購投訴情況等，根據考評結果對高校進行300 至500 萬的獎勵。

顯然以上兩類撥款都和專項撥款緊密聯系，第一類撥款本身就專項撥款，可以理解為績效專項經費，因為入選“211”工程 和“985”工程本身就是對高校綜合水平的認可。然而，這些專款的使用都有嚴格的限制，高校很少有自我調節的權利。因此，并非嚴格意義上的績效撥款。第二類撥款雖然作為基本經費的補充高校能夠自我調配，但是金額過少，激勵效果有限。另外，從評價指標來看，其關注點也僅限于專項經費的執行過程，而不是高等教育本身。教學和科研人員的創造力發揮需要一個相對自治的環境，績效撥款的目的是調動高校的辦學積極性，因此，績效撥款的形式應以基本經費為主，通過績效指標進行政策導向，實現高等教育資源的優化配置和高等教育系統的健康發展。

3.撥款制度的改革和創新是一個長期的系統工程。

從上文可以看出，田納西州的OBEF 并不是一個孤立的高等教育財政撥款系統，它的科學性和嚴謹性是建立在田納西州完善的高等教育體系的大框架下。例如，OBEF 對不同的高校采用不同的權重，而對這些高校種類的劃分則是建立在產生于20世紀60年代的卡內基分類的基礎上。而質量保證撥款所依據的質量評估體系在田納西州也有30 多年的歷史，歷經8 次變革才達到現在的水平。因此在撥款中引入激勵因素不僅僅是財務意義上的預算分配的問題，而是一項復雜的長期的系統工程，需要解決諸多問題，包括激勵額度和形式，高等教育產出的定義和測量方法，學科之間辦學成本差異的測量，教學質量、科研質量評估體系建設，以及與上面相關的數據統計和監督體系的設計和運作機制等。

所謂績效指高等學校的綜合辦學績效，是一所大學各方面綜合辦學水平的體現。這需要科學、合理、完整的績效評估過程和結果。目前我國具有類似特征的評估體系是教育部學位與研究生教育發展中心的學科綜合評估。但該評估結果還沒有能夠和對高校的撥款掛鉤。我國的高等教育績效撥款理論和實踐的發展任重而道遠。