解密“十三五”城市群的“主力陣容”

劉士林

目前最重要的是按照城市群的原理，做好各自的戰略規劃和頂層設計

在2016年政府工作報告中，李克強總理指出：“加快城市群建設發展，優化提升東部地區城市群，建設京津冀、長三角、珠三角世界級城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競爭水平。培育中西部地區城市群，發展壯大東北地區（包括哈長和遼中南兩個）、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原城市群，規劃引導北部灣、晉中、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發展，形成更多支撐區域發展的增長極。促進以拉薩為中心、以喀什為中心的城市圈發展。”這里需要指出的是，在某些媒體的報道中出現了“天黃”，這大概是筆誤，因為不存在這個城市群。

眼下的這個“19+2”框架，明確了“十三五”時期我國城市群的總體戰略布局、戰略重點及角色分工，有助于規范目前城市群研究評估和規劃建設中存在的“亂象”。

根據我們的研判，這21個城市群（城市圈）可劃分為“國家明星隊”“國家主力隊”“國家替補隊”和“國家青少隊”四個層級。

哪些屬于“國家明星隊”

首先是“加快”和“優化”的“國家明星隊”。在這個團隊內部，可以劃分出一個“3+2”微觀結構，“3”是指目前發育最成熟、一直位居我國城市群排行前三甲的京津冀、長三角和珠三角，它們有一個相同的目標，就是要在2020年建成“世界級城市群”。

對于長三角和珠三角來說，它們的目標是國務院在2008年和2009年分別提出的，而對于京津冀，則是在“十三五”規劃綱要中首次提出。

“2”是首次以如此高規格進入“國家明星隊”的山東半島和海峽西岸。其中，海峽西岸被選中，比較好理解，主要是搭上了新一輪的對外開放和福建建設21世紀海上絲綢之路核心區的國家戰略機遇，這個原本在二線城市群中也一直很普通的城市群地位得以迅速提升。

最需要注意的是山東半島。這是一個“實力派”，也是山東省多年打拼的重大收獲。在上海交通大學城市科學研究院發布的《2014中國都市化進程報告》中，山東半島憑借優越的地理位置和良好的經濟基礎，超過了已列入國家7大城市群的中原和成渝，以綜合發展水平僅次于三大城市群的嶄新面目，雄踞我國城市群第二陣營的首位。山東半島此次順利晉級“國家隊”，也為其他二線城市群的跨越式發展作出了良好表率。

“國家主力隊”的陣形

不斷培育和發展壯大的這個層級，是“國家主力隊”。這個群體主要包括東北地區（哈長和遼中南）、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原城市群。

總體上看，一個城市群要想進入“國家主力陣容”，必須有一個基本的標桿或者說潛在的底線，即與其相關的區域或城市群發展規劃，也是此前須由國務院或國家發改委發布過的相關規劃。相關規劃或文件發布得越多，或交叉疊加得越多，在排序上就越靠前。

東北地區是我國老工業制造基地和糧食主產區，也是國家振興東北重大戰略的主體和平臺。此前國務院和國家發改委已發布多個支持文件。東北地區之所以位居城市群第二陣營之首，充分彰顯了國家振興東北的意志和決心。

一個有意思的細節是，醞釀已久的哈長城市群規劃也在2016年兩會期間發布，再加上2009年發布的“遼寧沿海經濟帶發展規劃”等，為“十三五”時期東北的振興發展提供了很大的想象空間。

關中平原城市群是關中-天水經濟區的核心區，2009年由國家發改委印發過《發展規劃》，這一地區和西部大開發縱深推進關系十分密切，其入選“國家主力隊”自在情理之中。

心態比較復雜的，應該是中原、長江中游和成渝，它們不僅早就由國務院或國家發改委批復了相關《發展規劃》，也分別列入《國家新型城鎮化規劃》中明確“點將”的7大城市群。

目前，長江中游由于整合了武漢、環長株潭和環鄱陽湖等城市群，在人口、面積和經濟總量上均已成為跨區域大型城市群，遺憾的是卻沒有進入“明星隊”。

中原經濟區縱橫跨越四省，人口在全國城市群中位居第一，中原城市群培育多年，國務院和國家發改委先后發布《發展規劃》和相關《指導意見》。

成渝經濟區的重慶，近年來GDP增速一直位居全國大都市之首，同時重慶和成都在2015年均邁入中國城市GDP萬億俱樂部，占全國萬億級城市的五分之一。重要的是，中原和成渝在《國家新型城鎮化規劃》中已被列入7大城市群，盡管這次它們都保住了國家隊的位置，但相比于山東半島和海峽西岸，個中滋味應該是比較復雜的。

復雜的“國家替補隊”

和其他幾個不同，“國家替補隊” 是由規劃所引導的。這個“集團”主要包括北部灣、晉中、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州-西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群。

這是一個更錯綜復雜、五味雜陳的城市群中的弱勢群體。目前，已有國務院或國家發改委發布規劃的（包括有些針對整個省域的規劃和意見），主要有北部灣、呼包鄂榆、滇中、寧夏沿黃、蘭州-西寧、天山北坡等。

其中，呼包鄂榆、蘭州-西寧、寧夏沿黃、天山北坡等主要分布在絲綢之路經濟帶沿線，作為國家“一帶一路”戰略的境內主體部分，在“十三五”時期必將有較多的斬獲。晉中城市群屬于“意外之喜”，這個城市群一直是由地方政府在力推，此次順利進階“國家替補”，可能還和山西眾多資源型城市面臨的轉型發展困難相關。

和晉中相似，黔中城市群也主要是貴州省在力推，并得力于近年來貴州生態文明建設的不俗表現，同時也是用城市群帶動實現全部脫貧的一招妙棋。

在“替補”陣營中，北部灣值得關注。早在2008年初，作為我國中西部第一個區域規劃的《廣西北部灣經濟區發展規劃》就由國家發改委發布，同年國務院還出臺了促進廣西經濟社會發展的《指導意見》，使本來在中國經濟版圖上名不見經傳的北部灣，一時與環渤海、長三角、珠三角并列為中國沿海經濟“第四極”。

但由于種種原因，這個黃金機遇期很快過去。“第四極”已被成渝經濟區占據。

列隊殺出的“國家青少隊”

作為“青椒”形態的“國家青少隊”，指的是在2005年國家首次提出“城市群”戰略后出現的城市群。那個時候，一些有實力和有基礎的城市群大都厲兵秣馬，列隊殺出。

這次政府工作報告提出的19個城市群，大都經歷了長期的論證、磨合和幾上幾下的反復、調整。正所謂“幾家歡樂幾家愁”，有些城市群，比如一直發展較好的武漢城市圈和長株潭，原本已是“資源節約型和環境友好型社會建設”綜合配套改革試點，但此次都被長江中游城市群吸收。

而遼中南城市群，十幾年前已躋身中國五大城市群陣營，此次被置于“東北地區”的范疇內。與之相對，一些“小荷”露出了“尖尖角”。如政府工作報告中首次提到的拉薩和喀什城市圈。

“城市群”和“城市圈”在英文中是一個概念，在漢語中因為翻譯問題而兩分。城市圈也叫都市圈，在國內主要指有基礎較好的中心城市，但周邊的城市數量和規模都太少、太小，在相當長的時期內不可能形成良好層級體系和分工機制，于是就有了這個在機制上與城市群相似，可實際上是由核心城市和周邊城區鄉鎮組團而成的“城市圈”。

這可看作是中國城市化的一個特殊類型。預計像這樣的城市圈以后還會出現，有些也可能發展為城市群。

拉薩和喀什不是以“城市”而是以“城市圈”的身份進入國家戰略，以后它們的發展怎么樣，值得觀察。目前最重要的是按照城市群的原理，做好各自的戰略規劃和頂層設計。

（作者系上海交通大學城市科學研究院院長、首席專家）